Знаешь, что все это значит…
Вся твоя самоотдача?
Ноль минус один, ноль минус один...
Петр Мамонов. Простые вещи, 1989
Фінансово-економічна криза, що охопила Україну, супроводжується масштабним перерозподілом власності по всій країні. Серйозні активи переходять під управління уряду та інших органів влади. Контроль над цими процесами і розпорядженням державним майном набуває особливої актуальності для суспільства. І привабливості для можновладців. Свідчення цього — жваві баталії навколо трьох законопроектів про оціночну діяльність і поява законопроекту про реалізацію деяких видів держмайна.
Законопроект «самооборонця» Кирила Куликова про регулювання оціночної діяльності (№4487) наприкінці весни збурив співтовариство оцінювачів. Його суть — у докорінній зміні системи держуправління та регулювання в сфері оцінки, а також поширенні обов’язкової оцінки практично на всі ділові операції в країні. Проект іншого «самооборонця» — Володимира Ар’єва — про економічні засади поводження з окремими видами майна (№4407) пройшов непоміченим. Хоча він кардинально змінює порядок реалізації майна в розпорядженні органів влади (заарештованого, конфіскованого, безхазяйного, заставного та ін.).
До цих двох примикає і проект бютівки Ольги Боднар (№4709) «Про усунення корупційних механізмів і недопущення монополізації сфери оціночної діяльності».
Що й казати, корупційність оцінки приватизованого держмайна давно вже стала притчею во язицех. Той самий об’єкт можна оцінити і в п’ять гривень, і в десять мільйонів. І продати з неабияким «підйомом» для чиновників. Прикладів безліч.
Реалізація згаданих видів держмайна — непочатий Клондайк для журналістських викриттів. Упродовж багатьох років чиновники МВС, митниці, ДПАУ, СБУ, Мін’юсту та інших відомств створили ефективну схему продажу цих активів в інтересах обраних.
Та чи справді законопроекти К.Куликова, О.Боднар і В.Ар’єва руйнують корупційні схеми та запроваджують заявлені відкритість, прозорість і підконтрольність суспільству?
Тіні «тендерних предків»
Серйозний привід засумніватися в істинності заявлених намірів виникає уже під час ознайомлення з тим, як проекти просувалися парламентськими коридорами.
Усі три подаються від комітету Верховної Ради з питань економічної політики. Його вже охрестили «комітетом тендерних президентів», оскільки він дав притулок ключовим піклувальникам про Тендерну палату (голова О.Ткаченко, його перший заступник — С.Осика, голови підкомітетів — А.Яценко та О.Лукашук).
Торік комітет активно просував законопроекти, які є, по суті, попередниками нинішніх. Це проект №0971 про товарні біржі і №2440 — про реалізацію держмайна. Обидва викликали запеклу дискусію в мас-медіа, серед народних депутатів і експертів і були відкинуті як явно корупційні. Їхніми авторами виступали тоді литвинівець В.Шпак, бютівець Є.Кирильчук і регіонал В.Макеєнко (докладніше див. статті в «ДТ» «Законодавчі міни корупційної дії», №36 від 27 вересня 2008 р., і «Система єдиного корупційного внеску», №3 від 31 січня 2009 р.).
Проект К.Куликова як дві краплі води схожий на аналог, що його наприкінці березня нинішнього року пропонувала Кабміну Спілка захисту прав суб’єктів підприємництва (у «ДТ» є його текст). Голова спілки — Володимир Доброскок. Кілька років тому він, представляючись головою Асоціації постачальників товарів, робіт і послуг для держпотреб, надавав «громадську» підтримку Тендерній палаті. Тому не дивно, що серед почесних президентів спілки — А.Яценко (а крім нього — бютівці В.Чудновський, Н.Королевська, А.Кожем’якін і В.Передерій).
Щоправда, за словами Т.Титаренка, заступника голови спілки, ці народні обранці не причетні до законодавчої ініціативи спілки. Її курирує якась Людмила Кравчук. Цікаво, що в правовому секторі юрдепартаменту ТПУ працювала консультант з такими само іменем і прізвищем.
Співдоповідачем В.Ар’єва при розгляді його проекту в Раді, відповідно до інформації на сервері ВР, виступатиме все той же Антон Яценко.
Згідно з регламентом, проект К.Куликова має спочатку розглядати підкомітет з питань приватизації державного та комунального майна все того ж комітету з питань економічної політики. Проте, за словами голови цього підкомітету, нунсівця Олександра Бондаря, проект був вилучений із його ведення на наполегливу вимогу бютівця Сергія Осики.
Точна ознака протаскування сумнівних схем — відсутність відкритого громадського обговорення. Якби не галас, здійнятий Фондом держмайна України і громадськими організаціями оцінювачів, то проект К.Куликова вже давно було б укинуто у сесійний зал. (Зате «непомітний» проект В.Ар’єва вже одержав схвалення все того ж комітету з питань економічної політики.)
Ще одна тривожна ознака — поширення жовтими сайтами псевдожурналістських розслідувань із заголовками на
кшталт «Оціночна мафія прихопила у держави 50 мільярдів». Організації оцінювачів проводили круглі столи, публічно виступали з контраргументами, а їм протистояли анонімні «викриття». А також К.Куликов, який навідріз відмовлявся називати реальних авторів свого проекту. І потрясав черговим «підкидним листом» з корупційними обвинуваченнями на адресу О.Бондаря та Українського товариства оцінювачів (УТО) — мовляв, ось де ви в мене!
Однак наприкінці серпня сайти-викривачі раптом почали спростовувати свої ж обвинувачення: мовляв, «провели додаткове розслідування, зібрали неспростовні факти, у тому числі документального характеру…» Виходить, недостовірна виявилася інформація?
Така ж історія сталася і зі зверненням 50 народних депутатів до Конституційного суду, поданим у середині літа. За словами Ольги Боднар, їх стурбував той факт, що тільки саморегулюючі організації (СРО) можуть брати участь у регулюванні оціночної діяльності. (На жаль, ні КСУ, ні Верховна Рада не вважають за потрібне ознайомлювати громадян з текстом і авторами звернень до КСУ на своїх сайтах.) Але ця стурбованість випарувалася уже до початку серпня, і звернення відкликали.
Ініціатори законопроектів К.Куликова та О.Боднар зрозуміли безперспективність лобової атаки? Чи почали «домовлятися» з опонентами?
26 серпня у комітеті з питань економічної політики нарешті відбулося перше засідання робочої групи з підготовки законопроектів у сфері оціночної діяльності. Голова групи — С.Осика, до неї ввійшли автори трьох проектів, нардепи К.Ляпіна та І.Богословська, представники відомств і організацій оцінювачів…
«Не треба ля-ля»
Борців із корупцією серед народних депутатів розвелося так багато, що часом здається, ніби вся Верховна Рада — це українське відділення Transparency International. От тільки завдяки їх «боротьбі» самі поняття «боротьба з корупцією», «демократія», «громадський контроль» перетворилися на ярлики-слогани, позбавлені початкового значення.
У державах, які реально борються проти корупції, давно існує антикорупційна експертиза законодавчих і нормативних актів (до речі, законопроект про таку експертизу вже обговорюється в російській Держдумі).
Спробуємо піддати такій експертизі й зміст аналізованих законопроектів. Адже їх заявляють насамперед як антикорупційні. Для об’єктивності додамо до них проект О.Бондаря №4487-1 (співавтори К.Ващук, О.Плотніков, В.Писаренко) — його було подано як альтернативний, для блокування проекту К.Куликова.
Експертиза полягає в проведенні низки тестів на корупційність проектів. На нашу думку, критерії тестів досить загальні (доступ до інформації, посередники, надмірне регулювання тощо), щоб застосовуватися в будь-якій іншій сфері діяльності. Їхню адекватність підтверджували й опитані нами оцінювачі. Хоча, безумовно, у сфері оцінки необхідні і більш специфічні антикорупційні заходи.
Тест на відкритий доступ до інформації. Чи є в законопроектах норми, які гарантують громадянам відкритий доступ до тієї чи іншої важливої державної інформації? Іншими словами, чи отримають громадяни відповіді на запитання: яке саме майно перебуває в розпорядженні держави та її органів; хто, як та у скільки його оцінював; як воно використовується; як ним розпоряджатимуться у майбутньому тощо?
На думку ряду оцінювачів, саме забезпечення такого доступу є першим серйозним антикорупційним заходом.
Так, Степан Максимов, президент усеукраїнської громадської організації «Асоціація фахівців оцінки», вважає закритість ринку розпорядження держмайном однією з ключових проблем. Наталія Лебідь, заступник голови ради УТО, пропонує оприлюднити результати оцінки держмайна та авторів оцінки, а також організовувати публічне обговорення цих результатів з участю мас-медіа, експертів та ін.
Жодним із законопроектів такий доступ не передбачається.
Тест на розширення громадського саморегулювання. Залучення так званих саморегулюючих організацій до регулювання тієї чи іншої професійної сфери діяльності є давньою традицією західноєвропейських держав (починаючи ще з цехів ремісників). Розширення участі СРО оцінювачів — загальносвітова тенденція. Нещодавно Росія передала чимало повноважень цим організаціям та їхнім радам (видача сертифікатів, навчання, розробка методології оцінки тощо). На початок 2009 року в Росії налічувалося вісім таких СРО. Обгрунтування передачі повноважень — необхідність зменшення втручання держави.
Українські саморегулюючі організації разом із чиновниками формують наглядову раду при ФДМУ з консультаційними і дорадчими функціями. Найдавнішою СРО оцінювачів є Українське товариство оцінювачів (засноване 1994 року). З 2002-го його монополія усувається визнанням державою інших СРО (Спілка експертів, Асоціація спеціалістів оцінки, Ліга оцінювачів землі та ін.). Така система діє й у сфері оцінки землі при Держкомземі.
Проект О.Боднар фактично зводить нанівець роль СРО, відбираючи у них навіть дорадчі функції. У своїх інтерв’ю як обгрунтування депутат прозоро натякала на монополізацію УТО всього громадського сегмента та корумпованість його членів.
К.Куликов також заявляв про дуже сумнівну оцінку муніципальної частки в «Київенерго», проведену фірмою, що пов’язана з керівництвом іншої СРО. Втім, у звіті тимчасової слідчої комісії щодо КМДА, наданому його прес-секретарем, немає будь-яких подробиць. З іншого боку, автору цієї статті подібні приклади наводили й самі оцінювачі. Хто, як не народний депутат, зобов’язаний доводити обгрунтованість таких підозр?
Однак навіть докази корупції в роботі тих чи інших СРО не можуть слугувати виправданням фактичного знищення цих організацій як вагомого явища в сфері оцінки.
Пропозиції О.Бондаря і К.Куликова стосуються порогу, з якого організація може вважатися саморегулюючою і, відповідно, отримувати право участі у виробленні рішень (нині вона повинна мати 250 членів). К.Куликов знижує його до 50 членів. З огляду на те, що в Україні близько 10 тис. оцінювачів, такий крок створює підгрунтя для появи псевдо-СРО, якими легко маніпулювати при прийнятті рішень.
О.Бондар, один із засновників УТО, навпаки, піднімає планку до 500 членів. Як вважає С.Максимов, на практиці це може призвести до монополізації всього громадського сектора в сфері оцінки. Тому обидва проекти в підсумковій тестовій таблиці отримали оцінку «-1».
Примітно, що в середині липня група народних депутатів-регіоналів подала законопроект №4841 про саморегулюючі організації. Аби тільки це завзяття не призвело до вихолощування самої ідеї…
Тест на «тендерну палату». Чи містяться в проектах норми, які розмивають відповідальність держави за регулювання тих чи інших сфер і передають її повноваження квазідержавним організаціям?
Ключова новація проекту К.Куликова — створення наглядової ради з оціночної діяльності, яка має де-факто ключові регуляторні повноваження і не несе належної відповідальності. Вона складатиметься з безлічі СРО (завдяки низькому порогу), а також незрозумілих експертів, фахівців, учених тощо. Загалом, класичне повторення Тендерної палати, однак уже в сфері оцінки.
Тест на розмежування замовника послуг оцінки і регулятора. Нині ФДМУ і Держкомзем регулюють оціночну діяльність і водночас виступають замовниками послуг оцінювачів. Тому закиди в зрощуванні чиновників і приватного оціночного бізнесу виглядають цілком справедливими.
Під час публічного обговорення представники оцінювачів також визнавали необхідність розмежування функцій регулятора і замовника. Тією чи іншою мірою проекти О.Боднар і К.Куликова досягають цієї мети. У проекті О.Боднар регулюванням оціночної діяльності займатиметься єдиний орган, який призначатиме Кабмін. К.Куликов пропонує на цю роль Міністерство економіки.
Тест на надмірне регулювання. На одному з круглих столів відомий економіст Олександр Пасхавер зазначив: що жорсткіше державне регулювання і присутність на ринку, то більше поле для корупційної діяльності.
Проект К.Куликова пропонує поширити обов’язкову оцінку практично на всі значущі бізнес-угоди, а не тільки на сферу розпорядження держмайном. Більш того, звіти про оцінку мають спрямовуватися в наглядову раду та інші органи, що фактично призведе до розголошення конфіденційної комерційної інформації. Аргумент автора: учасники угод приховують їхню реальну вартість із метою податкової мінімізації, тому таке їх «відкриття» поповнить держбюджет.
Дивна пропозиція. За словами Сергія Пузенка, керівника «Північно-Східної консалтингової групи» (Харків), оцінка з метою оподаткування в розвинених країнах виконується на основі стандартних методик «асесорами», держслужбовцями або працівниками держпідприємств. При чому тут приватні оцінювачі?
От якби К.Куликов звернув увагу на методики, що їх розробляють самі чиновники для оцінки підвідомчого майна…
Тест на посередників. Чи є в проектах норми, які призведуть до появи «посередників», що пов’язані з чиновниками та узурпують розпорядження тими чи іншими публічними благами або надання послуг? Історія з ТПУ — приклад руйнівної дії таких консультантів-посередників.
Проект К.Куликова напряму не містить таких норм. Хоча створення наглядової ради з розмитою відповідальністю явно стимулюватиме їхню появу.
А от законопроект В.Ар’єва такі норми містить. Нині реалізація заарештованого, конфіскованого та іншого майна, що перебуває в розпорядженні держави, регулюється актами Кабміну та цілої низки відомств. Майно реалізують відомства-розпорядники. В.Ар’єв пропонує уніфікувати ці процеси. Загальний контроль здійснюватиме Мінекономіки. Сама реалізація відбуватиметься за процедурами, подібними до тих, які використовують при державних закупівлях.
Цілком здорові ідеї. Однак проект закладає підгрунтя для появи посередників, які зніматимуть вершки з реалізації держмайна. Деякі норми просто списано з корупційних законів про держзакупівлі (див. ст. 12, п. 4 і 6 ст. 13, п. 3 і 5 ст. 18 проекту В.Ар’єва). Знову з’являється «реалізаційна» (читай — тендерна) документація, за яку доведеться платити роялті, і т.ін.
Існує небезпека, що такі посередницькі схеми спробують протягти на рівні постанов Кабміну: зацікавити його керівництво простіше, аніж десятки депутатів. Тижневик «Бізнес» нещодавно повідомив, що Мінекономіки уже подало до Кабміну проект постанови про реалізацію держмайна. Однак прес-служба міністерства запевнила «ДТ», що такий проект тільки розробляють…
«Чиє б нявчало...»
Наше тестування показує, що жоден проект не розширює доступу громадян до публічної інформації. Як тоді взагалі можна заявляти про боротьбу з корупцією?
Проект В.Ар’єва сприяє появі групи «посередників», пов’язаних із чиновниками. Проект К.Куликова може призвести до появи нової тендерної палати. Проект О.Бондаря різко звузить конкуренцію серед СРО; він також не ліквідує потенційно корупційної зв’язки оцінювачів із чиновниками. Проект О.Боднар знищує громадське саморегулювання в сфері оцінки та робить її ще закритішою для громадян. Така от віддача народних обранців...
«Хоч як борися з корупцією в Україні, все одно виходить тендерна палата!» — цю фразу час оголошувати основним досягненням української боротьби з корупцією. Старі корупційні схеми руйнуються лише заради створення нових...