Угода про асоціацію між Україною та ЄС (далі - Угода) набула чинності в повному обсязі з вересня поточного року, хоча певні і, треба зазначити, значні та значущі її частини діяли в нашій країні ще з 2014 р. З 1 січня 2016-го у режимі тимчасового застосування було запроваджено положення Угоди у частині розвитку зони вільної торгівлі. Положення Угоди застосовуються і в інших сферах суспільних відносин, і наразі вже можна зробити попередню оцінку процесу їх реалізації. Звісно, позитивні перетворення присутні, проте динаміка економічних показників не надто оптимістична. Слід визнати, що успіхів досягнуто, але вони не є масштабними.
Про це можуть свідчити незадовільні показники імпорту й експорту товарів між Україною та ЄС у бік зростання саме імпорту. Зокрема, за період з 2014-го по 2016 р. динаміка дефіциту поточного рахунку платіжного балансу становила: в 2014 р. - 4,6 млрд дол. США, у 2015 р. - 1,7 млрд, у 2016 р. - 5,5 млрд дол. Невтішною є ситуація і у першому півріччі 2017-го, оскільки дефіцит поточного рахунку платіжного балансу в другому кварталі становив 2,1 млрд дол., а за відповідний період 2016 р. - 1,8 млрд. До того ж з 2014-го по кінець 2016 р. спостерігається стрімке зниження прямих інвестицій в Україну, а саме: з 53,7 млрд дол. до 36,5 млрд. Лише за вісім місяців 2017 р. спостерігається незначне зростання прямих інвестицій до 38,5 млрд дол. Проте, за оцінками експертів, пояснюється воно насамперед адміністративними діями з боку НБУ у вигляді встановлення обов'язкової докапіталізації іноземними банками українських дочірніх структур.
Статистичні дані свідчать про те, що існують певні економіко-правові фактори, які стримують вельми потужний потенціал Угоди. Серед таких факторів можна перш за все виокремити:
- низьку активність законотворчої роботи з імплементації правових актів ЄС у законодавство України;
- низький рівень відкритості ринків збуту на території ЄС для вітчизняних суб'єктів господарювання, що зумовлено незначними обсягами безмитних квот за групами товарів, які є пріоритетними для зовнішньоторговельних відносин (з одночасною забороною доступу на ринок ЄС за тими групами товарів, які є стратегічно важливими для розвитку експорту власних товаровиробників);
- наявність у тексті Угоди положень, реалізація яких створює певні ризики для національних економічних інтересів;
- істотні зміни, що відбулися у соціально-економічному стані України у зв'язку з анексією АРК і воєнними діями на Сході України з подальшим вибуттям окремих районів Донецької та Луганської областей з-під контролю влади України.
Стисла оцінка наведених негативних чинників дає можливість дійти низки висновків, які, як вбачається, можуть закласти підґрунтя для розробки правових засобів нівелювання їх деструктивного впливу. Перш за все неприйнятними є темпи як у цілому адаптації законодавства України до права ЄС, так і деталізації положень Угоди у національних нормативно-правових актах. Зокрема, Україна повинна імплементувати у національне законодавство близько 350 актів права ЄС, і з них 180 актів - до кінця 2017 р. Чи вистачить можливостей і ресурсів у держави для виконання такого значного обсягу правотворчої роботи? Звітні дані свідчать, що, напевно, ні.
Адже моніторинг виконання Угоди за 2016 р. показує, що у відповідному періоді із запланованих 126 директив ЄС було імплементовано у національне законодавство аж 36, при цьому повністю - лише 23.
Утім, досвід окремих країн - членів ЄС переконує в тому, що процес адаптації національного законодавства може відбуватися значно швидшими темпами та на більш якісній основі. Зокрема, показовою слід визнати практику правотворчої роботи у Республіці Польща, де парламент та інші органи державної влади починаючи з 2000 р. ухвалювали близько 70–90 нормативно-правових актів на рік. І 2004-го, коли Польща набула повноправного членства у ЄС, обсяг не імплементованих у національне законодавство актів ЄС дорівнював 2,9%, що є допустимим рівнем відхилення. За попередніми розрахунками, рівень відставання України за цим напрямом становить близько 60%.
Змінити ситуацію на краще можна було б у разі залучення України до роботи інституцій Євросоюзу і попереднього інформування нашої країни про підготовку нових законодавчих актів у ЄС. Адже наразі Україна, не перебуваючи у складі цих інституцій, жодним чином не може впливати на законодавство, яке приймається у ЄС і яке в подальшому має бути імплементоване у національне. Втім, така ситуація нехарактерна для всіх країн, що мають статус асоційованого члена. Наприклад, ЄС консультується з країнами Європейської асоціації вільної торгівлі (Ліхтенштейном, Ісландією та Норвегією) при розробці актів європейського законодавства. До речі, положення про обов'язковість проведення таких консультацій передбачене Угодою про Європейський економічний простір, у ст. 1 якої зазначається, що цей документ є "угодою про асоціацію".
Слід наголосити на тому, що стримування імплементації Угоди зумовлене й іншим не менш важливим фактором, який є наслідком несистемної роботи парламенту та уряду України. Зокрема, починаючи з 2012 р. Кабінет міністрів України не розробив жодного річного плану роботи з реалізації Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, затвердженої Верховною Радою України як окремий закон. У зв'язку з цим відсутня і звітність щодо стану реалізації програми адаптації, отриманих результатів, подальших шляхів щодо гармонізації законодавства України з правом ЄС тощо. Не можна не погодитися в цьому контексті зі словами голови Представництва ЄС в Україні Х.Мінгареллі про те, що саме парламент і уряд повинні відігравати ключову роль у питанні імплементації Угоди. Проте необхідно додати, що до цього процесу має бути залучена і Національна академія наук України, як це, наприклад, відбувалось у Республіці Румунія. Зокрема, у 2000 р. за підтримки ЄС було створено спеціальну установу - Європейський інститут, до складу якого увійшли науковці. Основним завданням цього інституту було визначено надання кваліфікованої допомоги парламенту та уряду Румунії в оцінці впливу законодавства Євросоюзу на різні галузі економіки, а також здійснення автентичного перекладу актів законодавства ЄС.
Домінування протекціоністських настроїв з боку ЄС слід визнати одним із ключових факторів, який негативно впливає на торговельний баланс між Україною та ЄС. Зокрема, у ст. 4 Резолюції Європейського парламенту зазначено, що якщо товар, який походить з України, імпортується на умовах, що призводять або можуть призвести до серйозних труднощів виробників з ЄС, мито на такий продукт може бути знову запроваджене у будь-який час. Додатково у цій резолюції наголошується, що в разі недостатнього прогресу у протидії корупції, деформації конкуренції, запровадження Україною додаткових мит та інших обмежень для імпорту, неповаги до демократичних принципів, прав людини та основних свобод преференції можуть бути призупинені чи скасовані.
Проте, коли Україна намагається реалізувати захисні механізми щодо власних галузей економіки, то це сприймається офіційними органами ЄС як порушення вимог про недопустимість торговельних бар'єрів. Показовим є приклад, пов'язаний із запровадженням Україною з 1 листопада 2015 р. мораторію на експорт деревини у необробленому стані (зокрема, лісу-кругляка). На рис.1 подано інформацію щодо його позитивної дії.
Зазначені обмежувальні заходи було зумовлено тим, що у 2015 р. такий експорт приніс українській економіці лише 345 млн дол. валютних надходжень, або 0,9% загальної виручки від експорту. Проте ця цифра абсолютно непорівнянна із масштабом втрат: за оцінками експертів, безконтрольна вирубка лісів призвела до зменшення показника лісистості з 16% у 1996 р. до 11% у 2015-му. Для досягнення оптимального рівня лісистості у 20% в Україні на сьогодні треба висадити нових дерев на території площею близько 2,5 млн га. На жаль, з невідомих причин ЄС не бере до уваги досвід інших країн з аналогічного питання. Так, у Канаді на законодавчому рівні заборонено експорт необробленої деревини, і саме ця принципова норма знайшла відображення в Угоді про вільну торгівлю між Україною та Канадою. Цікавим є і те, що у внутрішній політиці ЄС дотримується зовсім іншої оцінки процесів, пов'язаних із знищенням лісових ресурсів. Зокрема, Польща, Словаччина та Румунія, які зіштовхнулися з аналогічними проблемами, припинили промислове вирубування лісу в Татрах і Карпатах. Більш того, Угорщина, Румунія, Австрія та Словаччина на державному рівні підтримують придбання української деревини, надаючи дотації фірмам, які поставляють необроблену деревину в їхні країни, - від 25 євро за кубометр (Угорщина, Румунія, Словаччина) до 30 євро (Австрія).
У світлі зазначеного захист національних економічних інтересів є чи не найголовнішим завданням сучасних торговельних відносин між Україною та ЄС. При цьому, як було сказано вище, переважають захисні механізми з боку ЄС. Зокрема, важко пояснити додатковий приклад нерівноцінності сторін Угоди, коли закріплюється положення про пряму заборону будь-якого виду експортних субсидій на сільськогосподарські товари, призначені для вивезення (ст. 32-1). Тоді як ст. 40-1 Угоди передбачено, що ЄС зберігає за собою деякі права на субсидії в односторонньому порядку. На жаль, можна навести ще чимало прикладів, які демонструють приховані ризики Угоди для економічної системи України.
Одним з таких прикладів можна визнати зустрічні зобов'язання України та ЄС щодо зняття обмежень на вільний рух капіталів у межах політики лібералізації. Окрім позитивних зрушень, такі заходи здатні створити вкрай негативні наслідки для економіки України. Зокрема, за підрахунками експертів, щороку з України в середньому виводиться 11–12 млрд дол. З цієї суми лише у вигляді податку на прибуток мало би сплачуватися близько 2 млрд дол. на рік, або за нинішнім курсом 52 млрд грн. Це майже 7% від усіх доходів державного бюджету України на 2017 р. і приблизно минулорічний бюджет Міністерства оборони України. На рис. 2 подано інформацію щодо позитивної динаміки зведеного бюджету за роками після запровадження обмежень на рух капіталу починаючи з 2014-го.
Загалом у межах Угоди мають бути напрацьовані більш адекватні заходи, спрямовані на запобігання виникненню негативних наслідків лібералізації руху капіталів. Особливо слід зважити на думку експертів ООН про те, що саме лібералізація руху капіталів і фінансів, заохочувана торговельними угодами, призвела до швидкого поширення кризи у 2008–2009 рр.
Слід зауважити, що Угода передбачає можливість здійснювати огляд досягнення цілей у будь-який час за взаємною згодою сторін (ч. 1 ст. 481). Це дає підстави для якіснішого перегляду змісту Угоди з урахуванням потреби в її доповненні окремою главою, присвяченою форс-мажорним обставинам.
Очевидним є той факт, що з початком воєнної агресії з боку Російської Федерації економіка Україна перебуває у більш пригніченому стані, ніж у момент підписання Угоди. Відповідно, взяті Україною зобов'язання мають виконуватися з урахуванням можливостей вітчизняної економіки. Адже у заявлені у чинній Угоді терміни не вбачається можливим забезпечити здійснення суттєвих змін у енергетичному, промисловому, транспортному, сільськогосподарському та інших секторах. Тим більше, що мають бути переглянуті як обсяги, так і джерела фінансування проектів у згаданих секторах економіки з істотним збільшенням фінансових надходжень з боку фондів ЄС.
Також слід виходити з того, що наявність в Угоді глави про форс-мажорні обставини значно спростить дії сторін у неординарних ситуаціях, які можуть виникати у майбутньому, з відповідною економією часу та коштів.
Тільки системний, науково обґрунтований підхід дасть змогу всебічно оцінити нові зміни, максимально врахувати інтереси вітчизняних суб'єктів господарювання та забезпечити належні гарантії захисту їх прав і законних інтересів.