Динамічні зміни в структурі промислового виробництва, що відбуваються в Україні після кризи 2008–2009 рр., показали повною мірою назрілу проблему структурної модернізації старопромислових регіонів. Незважаючи на те, що перед промислово розвиненими країнами ця проблема постала ще в 80-х роках минулого століття, у нашій країні її розв'язання тривалий час відкладалося в довгу шухляду. Якийсь час це пояснювалося можливістю успішної екстенсивної експлуатації успадкованих від загальносоюзного поділу праці базових галузей і ресурсного потенціалу промислово розвинених територій. Низька продуктивність базових галузей старопромислових регіонів компенсувалася дешевиною енергоресурсів, сировини й праці, а також невисокими екологічними вимогами до промислової діяльності.
Однак уже посткризове відновлення пішло в регіонах із високою часткою таких галузей (насамперед Донецькій, Запорізькій і Луганській областях) "якось не так". Змінена кон'юнктура міжнародних ринків виявилася більш вимогливою до якості виробленої продукції, ніж раніше. У цих умовах базовим галузям старопромислових регіонів (металургії та хімічній промисловості) так і не вдалося повернути собі докризові ролі драйверів економічного зростання. А наростання структурних диспропорцій регіонів відіграло не останню роль у створенні політико-економічної основи кризи, що переросла у відкриту воєнну агресію проти України з боку східного сусіда.
У світовій практиці під старопромисловим регіоном розуміють промислово розвинену в минулому територію, яка опинилася в занепаді під тиском стійких кон'юнктурних факторів ринку. Оскільки період розквіту старопромислових регіонів припав на час переважання попиту на продукцію, вироблену із застосуванням стандартизованих технологій, їх основними структурними характеристиками є: значна промислова база, переважання в структурі економіки одного або кількох секторів, домінування великих підприємств, які виробляють обмежений асортимент вузькоспеціалізованої продукції, низька мобільність капіталу і робочої сили, відносно високий рівень заробітної плати. Як наслідок зазначених особливостей, ці галузі в кризових умовах виявилися негнучкими та нездатними до адаптації до нових економічних умов, призводячи регіони, що базувалися на них, до занепаду.
У старопромислових регіонах України традиційно переважав тренд пристосування до мінливих умов при мінімумі структурних змін. У роки розквіту тут сформувався специфічний соціальний капітал, який у період вгасання ефективності старопромислових галузей став використовуватися для маніпулювання значущістю проблем економіки регіонів для країни в цілому й одержання на цій основі політичних дивідендів і преференцій. Дійсно, об'єктивних підстав для тиску на центральну владу було достатньо: значна частка зайнятості на підприємствах базових галузей, соціальні проблеми мономіст (основним джерелом коштів для існування яких є одне або кілька розташованих тут великих промпідприємств), вагомий внесок в експортні доходи країни, екологічні ризики, пов'язані або з виробництвом, або з його припиненням (шахти), тощо. Причому зовсім несуттєво, чи виражався такий тиск у вигляді шахтарів, що стукають касками, кулуарних домовленостей із владою гірничо-металургійних олігархів або залучення потужної частини електорату.
Неминучі трансформаційні ризики старопромислових регіонів перекладалися, таким чином, на всю країну. Звісно, жоден раціонально мислячий уряд не ризикував брати на себе вагу їх подолання, воліючи зберігати статус-кво, прямо чи непрямо дотуючи галузі з гаснучою ефективністю. А в цей час "застарілі" галузі, які становлять значну частку в економічній структурі регіонів, демонструючи убутну ефективність, відволікали на себе значну частку ресурсів, необхідних для становлення нових галузей, що служило додатковим фактором консервування неефективної структури.
Таким чином, поряд із необхідністю радикальних змін у структурі економіки старопромислових регіонів не менш важливою проблемою їх трансформації є зміна поведінкових стереотипів економічних суб'єктів. Проблеми цих регіонів специфічні й не є простим результатом циклічного розвитку економіки та старіння базових галузей. Встановлені в регіоні глибокі й стабільні економічні і соціальні зв'язки, нехай уже й позбавлені міцної економічної основи, зумовлюють інституціональний і соціальний опір змінам і формують свого роду "суспільний договір" суб'єктів економічної діяльності, що блокує зміни економічної структури. Широкі маси (не тільки економічно активного) населення парадоксальним чином гуртуються з регіональними олігархами, бачачи в них оплот примарної надії на повернення до часів колишньої промислової величі регіону та свого економічного благополуччя. На жаль, за межею розуміння регіональної громадськості залишається той факт, що така "згуртованість" - це всього лиш складова правил "гри з нульовою ставкою", що подовжує експлуатацію залишків ресурсів регіону.
Отже, трансформація старопромислового регіону неможлива без руйнування своєрідного стокгольмського синдрому в регіональному виконанні та переорієнтації регіонального менталітету на нові соціальні й економічні зв'язки, які складатимуться в процесі побудови нової, сучасної інклюзивної економічної структури. У європейській практиці вирішення проблем регіонального розвитку цей напрям одержав назву "новий регіоналізм". Він ґрунтується насамперед на перетворенні проблем регіонального розвитку на можливості на базі мобілізації неефективно використовуваного регіонального потенціалу, економічного зближення й зменшення економічного значення національних кордонів. Такий інтегральний соціоекономічний підхід має лягти і в основу нової регіональної політики України, зокрема щодо розв'язання проблем старопромислових регіонів.
На жаль, в основі формування структурної й регіональної політик в Україні традиційно перебувала класична циклічно-еволюційна інтерпретація просторового розвитку. За такого підходу завдання регіонального розвитку розглядаються крізь призму структурної оптимізації використання продуктивних сил регіону. Це впливає на його економічну структуру та, відповідно, забезпечує економічне зростання. Але водночас втрачається цілісність розвитку регіону як територіального співтовариства, яка, власне, і має становити основу інклюзивності. Відповідно, регіональна політика щодо старопромислових регіонів зосереджувалася на виживанні або трансформуванні "найстаріших" галузей, збільшуючи залежність від зовнішніх уливань або преференцій і, відповідно, сподівання місцевих еліт і широких мас населення на патерналізм центру.
Державна стратегія регіонального розвитку України на період до 2015 р. тільки для Житомирської області визначала необхідність здійснення структурної перебудови та диверсифікації промислового виробництва. Для переважної частини старопромислових регіонів України (Донецької, Запорізької і Луганської областей) цей документ стимулював подальший інерційний розвиток базових галузей без якихось істотних змін у структурі економіки регіонів.
Більшою мірою, ніж для інших старопромислових регіонів, враховували потребу розвитку регіону з використанням потенціалу диверсифікації та розвитку високотехнологічних виробництв пріоритетні напрямки розвитку Дніпропетровської області. Вони передбачали не тільки модернізацію існуючих об'єктів гірничо-металургійного комплексу, а й освоєння нових конкурентоспроможних видів металопродукції з високою доданою вартістю, збільшення випуску високотехнологічної, наукомісткої, конкурентоспроможної на світовому ринку продукції ракетно-космічної, електронної, транспортної галузей, машинобудування.
Із середини 2000-х у вітчизняній політиці структурної перебудови старопромислових регіонів вдавалися до спроб упроваджувати елементи європейського досвіду. Акцент було зроблено на трьох напрямках:
- розвитку малого бізнесу (в основному за рахунок розвитку підприємницьких ініціатив) та активізації самозайнятості;
- перепідготовці вивільнених співробітників;
- розвитку інноваційних анклавів (зокрема технопарків).
Однак при цьому не брався до уваги вже згадуваний спротив структурним змінам: негативне сприйняття населенням процесу реструктуризації, слабка мотивація працівників базових галузей промисловості старопромислових регіонів для перепідготовки й перекваліфікації, низька міжгалузева і територіальна мобільність вивільнених працівників, слабість підприємницького потенціалу, несприйнятливість діючих у базових галузях капіталів до заснованих на інноваціях факторів конкурентоспроможності тощо. Тому загалом процес диверсифікації мав швидше декларативний характер.
Підписання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, що передбачає сприяння модернізації та реструктуризації окремих галузей промисловості України з особливим акцентом на співробітництві в базових для старопромислових регіонів галузях (видобувній і металургійній), відкриває нові можливості в створенні умов для трансформації старопромислових регіонів, посилюючи значущість вивчення відповідного досвіду Євросоюзу.
У європейській практиці вирішення проблем старопромислових регіонів структурні зміни не прив'язуються до скорочення виробництва в старопромислових галузях, а орієнтовані на пошук прихованих інновацій у розвиток регіонів, розширення адаптивності регіональної економічної системи в цілому (а не тільки старих традиційних галузей) до мінливих умов. У цьому контексті особливо гостро постають питання визначення місця промислового виробництва в ланцюжку виробленої в регіоні доданої вартості та внеску наявних галузей у розвиток нових видів економічної діяльності (диверсифікації економіки).
Політика ЄС у сфері структурної перебудови старопромислових регіонів базується на Концепції спільного розвитку, на яку покладається завдання посилення ефекту структурної політики ЄС. Сприяння такій структурній перебудові здійснюється в рамках регіональної політики на основі структурних фондів ЄС і заохочення регіональних ініціатив. І спрямоване на вирішення таких завдань:
- концентрація впливу на розвиток старопромислових регіонів у чітко визначених галузях;
- посилення синергичного впливу структурних фондів на досягнення ефекту в суміжних секторах;
- вирівнювання розподілу коштів Європейського фонду регіонального розвитку, метою якого є інвестування в промисловість, між інвестиціями в розвиток інфраструктури і в розвиток промисловості;
- забезпечення раціонального розподілу коштів між національним і регіональним рівнями.
Характерним для політики ЄС щодо реструктуризації старопромислових регіонів є посилення уваги до розв'язання соціальних проблем, викликаних структурною перебудовою. Запобігання зниженню доходів досягається шляхом пріоритетного забезпечення зайнятості вивільненої робочої сили в результаті реструктуризації підприємств; створення нових робочих місць в індустріальних галузях на новій технологічній основі, перепідготовки персоналу з урахуванням вимог ринку; розвитку малого й середнього підприємництва; зростання культури самозайнятості населення, розвитку приватного підприємництва; залучення інвестицій у розвиток корпоративного підприємництва; розвитку рекреації й туризму; організації громадських робіт; сприяння переселенню в інші регіони країни.
У процесі перебудови економіки старопромислових регіонів кошти структурних фондів ЄС концентруються на таких напрямах:
- розвитку й активізації економічного потенціалу старопромислових регіонів, диверсифікації економічної діяльності;
- фінансуванні наукових досліджень і експериментальних розробок;
- інвестиції в інфраструктуру для оздоровлення й модернізації традиційних галузей промисловості для цілей розвитку альтернативних видів економічної діяльності;
- інвестиції в інфраструктуру загальногосподарського призначення, ділову, освітню, інформаційну, телекомунікаційну інфраструктуру;
- створенні промислових і бізнес-парків, центрів малого і середнього бізнесу, науково-дослідних парків і бізнес-інкубаторів, відродженні занедбаних промислових майданчиків;
- забезпеченні промислового розвитку на основі впровадження інформаційних технологій, технічної та технологічної модернізації промисловості;
- реабілітації й розвитку депресивних територій: допомога в зміцненні й активізації їхнього економічного потенціалу; підтримка промпідприємств, розташованих у депресивних районах, заохочення активного впровадження на них нових технологій;
- підвищенні привабливості території для розвитку можливостей становлення нових видів економічної діяльності, поліпшенні стану навколишнього середовища;
- сприянні розвитку внутрішнього й міжнародного туризму;
- поліпшенні використання сільськогосподарських ресурсів старопромислових регіонів;
- розширенні можливостей зайнятості на противагу скороченню зайнятості в промисловості, сприянні населенню в розвитку підприємницької діяльності, підтримці малого й середнього підприємництва.
Структурна перебудова економіки старопромислових регіонів в умовах стратегічної орієнтації України на європейську інтеграцію передбачає формування державної регіональної політики з урахуванням принципових положень регіональної політики ЄС. Виходячи з вищевикладеного, необхідна насамперед адаптація українського законодавства в сфері стимулювання розвитку регіонів до європейських стандартів, а саме:
- гармонізація цілей, принципів, пріоритетів і напрямів регіональної політики України і ЄС;
- уточнення типології регіонів для цілей регіональної політики й відповідно до системи NUTS;
- внесення змін і доповнень до Закону України "Про стимулювання розвитку регіонів України" у частині впровадження у вітчизняну практику регіонального управління європейських механізмів стимулювання регіонального розвитку;
- перегляд критеріїв визначення депресивних територій і терміну дії програм подолання депресивності територій.
Структурна перебудова економіки старопромислових регіонів має здійснюватися в Україні в рамках державної регіональної політики, яка, виходячи з європейської практики, повинна сприяти формуванню потенціалу адаптації старопромислових регіонів на основі оптимального використання змін зовнішнього середовища як факторів досягнення економічного зростання на новій структурній основі. Для цього регіональна політика має вирішити такі завдання:
- визначити стратегічні орієнтири диверсифікації економіки старопромислових регіонів і формування альтернативної економічної бази розвитку територій на інноваційній основі;
- забезпечити послідовну зміну структури економіки старопромислових регіонів на основі диверсифікації промислового виробництва, підвищення ресурсоефективності й екологізації індустріальних галузей, їх інтеграції у виробничі ланцюжки з високою доданою вартістю;
- розробити ефективні механізми міжгалузевого переливу капіталів;
- стимулювати розвиток нових високотехнологічних виробництв, перехід до економіки послуг (ділових і рекреаційних);
- посилити орієнтацію регіонального розвитку на внутрішні ресурси регіону, що формують його конкурентні переваги;
- забезпечити системну компенсацію соціальних витрат структурних трансформацій.
Нині діючу Державну стратегію регіонального розвитку України на період до 2020 р. формально розроблено з урахуванням європейських вимог і пріоритетів. Концептуально стратегія опирається на необхідність підвищити конкурентоспроможність регіонів з допомогою оптимізації та диверсифікації структури економіки. Акцент робиться на підвищенні інноваційного й інвестиційного потенціалу регіонів, розвитку бізнес-середовища, забезпеченні раціонального використання природно-ресурсного потенціалу.
Разом з тим у конкретно-практичному ключі увага приділяється тільки диверсифікації сільськогосподарського виробництва й розвитку альтернативної економічної діяльності в сільських районах. Водночас гостра потреба в диверсифікації економіки старопромислових регіонів залишається за межами положень і цього документа.
Саме нечітка стратегічна позиція стосовно старопромислових регіонів зумовлює високий ризик подальшої експлуатації застарілих економічних структур цих регіонів за рахунок концентрації зусиль на сприянні модернізації та технічному переоснащенню підприємств металургійного, машинобудівного, енергетичного й хімічного комплексів. Не вирішуючи проблеми відновлення інклюзивності регіонального розвитку, така політика не лише не сприяє вирішенню суперечностей, які розривають сьогодні Схід України, а й може спричинити майбутні загострення конфліктів щодо застаріваючих галузей, анклави яких уже сьогодні зріють у різних регіонах країни.