Краще - це дуже скромні 3,5% ВВП, тобто рівень минулого року. Україна подолала кризу, досягла стабілізації, але економіка продовжує зростати дуже повільно, бо її структурні проблеми залишаються невирішеними. Збільшення доходів населення стимулює споживчий попит, який і є нашим основним драйвером зростання, але вітчизняні компанії через політику дорогих грошей НБУ не мають коштів для того, щоб цей попит задовольнити, і поступаються місцем імпортерам, які охоче везуть українцям все, від побутової техніки до харчів. Це прямо впливає на наш зовнішньоторговельний баланс і по суті не дає Україні заробляти на експорті навіть у найкращі для нас часи, бо продаємо ми іншим країнам здебільшого дешеву сировину, а купуємо у них товари високої доданої вартості.
Про те, чи можна вплинути на ці процеси фіскальними методами, та скільки часу потрібно Україні, аби досягти сталого економічного зростання, DT.UA поговорило із економістом Представництва Світового банку в Україні Анастасією Головач.
- Пані Анастасіє, фіскальна реформа та реформа фіскальної служби вже тривалий час є пріоритетами для України. На ваш погляд, яких саме змін потребує податкова сфера, аби вивести економіку України із стагнації?
- Мабуть, це запитання варто розділити на дві частини: адміністрування податків і податкова політика як така. Ні для кого не секрет, що адміністрування залишається важливою проблемою як для бізнесу, так і для наповнення бюджету. Основна проблема тут полягає в неефективній роботі фіскальної служби: Світовий банк робив дослідження, в якому, наприклад, порівнювали кількість людей, які працюють у системі податкового адміністрування в Україні, та результативність їхньої роботи із іншими зіставними країнами, і ці порівняння говорять не на користь України. А отже, реформа фіскальної служби назріла давно. Тому ми вітаємо і підтримуємо нещодавно розпочаті зміни, і сподіваємося, що новий професійний керівник зможе досягти швидких перемог у сфері податкового адміністрування.
Що ж стосується податкової політики, тут варто розпочати взагалі з усвідомлення шляхів впливу фіскальної політики на економіку та ретельно обдумати доцільність можливих податкових змін. На сьогодні ми не бачили жодної комплексної пропозиції щодо змін саме у податковій політиці, як правило, розмови ведуться навколо якихось точкових кроків на кшталт запровадження податку на виведений капітал чи нульового декларування. Але такі точкові зміни насправді можуть і не вирішити наших основних проблем.
Тут важливо зрозуміти, а чого власне ми хочемо досягнути, коли йдеться про податкову реформу. Велику податкову реформу було проведено наприкінці 2015 року, тоді очікування були такими: аби досягти певної стабільності та дати бізнесу змогу звикнути до змін, системи не змінюватимуть упродовж наступних п'яти років.
П'ять років ще не спливли, а ми вже з минулого року чуємо численні пропозиції змін, хоча жодна з них на комплексну реформу не тягне. А про макроекономічні наслідки цих змін узагалі воліють не згадувати, хоча це у даному випадку - основне. Тому, якщо немає чітко сформульованого, чого ми хочемо досягти з допомогою податкової реформи і навіщо вдаємося до змін, то краще взагалі утриматися від будь-яких необережних кроків, аби уникнути негативних макроекономічних наслідків.
- Але ж сама економіка нас штовхає до змін: ми спостерігаємо вкрай повільні темпи зростання, перевагу імпорту над експортом, поглиблення залежності від сировинних ринків, відсутність інвестицій. Чи є фіскальні рецепти від цих "хвороб"?
- Формулюючи наш запит щодо будь-яких змін у державних фінансах, у тому числі у фіскальній політиці, дійсно треба починати саме з цих питань. Розвинені успішні країни у своїй фіскальній політиці намагаються досягти одночасно трьох основних цілей. По-перше, ефективного забезпечення державних послуг, оскільки у держави є унікальний мандат на забезпечення освіти, охорони здоров'я, соціального захисту. По-друге, забезпечення макроекономічної та фіскальної стабільності. По-третє, забезпечення сталого економічного зростання.
Упродовж останніх років Міністерство фінансів зробило дуже багато для досягнення перших двох цілей. Ми спостерігаємо макроекономічну стабілізацію, зниження боргу, скорочення дефіциту бюджету. Було проведено реформи у сферах фінансування освіти та медицини. Звісно, ще є над чим працювати і надалі, але правильні цеглини у фундамент цих реформ уже закладено.
Формули фінансування змінилися. В медицині на первинному рівні вже чітко простежується зв'язок між кількістю та якістю послуг і фінансовим забезпеченням. Ці ж кроки заплановано і в системі освіти. Історичною була пенсійна реформа, яка, з одного боку, дала змогу покращити пенсійне забезпечення пенсіонерів, а з іншого - зберегти пенсійні видатки з держбюджету на рівні 10% від ВВП і уникнути їх подальшого зростання, за нашими оцінками, впродовж наступних п'яти років, забезпечивши нам економію на рівні 3–4% від ВВП. Це грандіозні фіскальні заощадження, які, з одного боку, дали можливість державі забезпечувати якісні послуги, а з іншого - уникнути неконтрольованого збільшення видатків бюджету.
- Проте щодо третьої складової - сталого економічного зростання - похвалитися нема чим. Зростання ніби і є, але, враховуючи глибину падіння ВВП під час цієї кризи, чи взагалі можна назвати це зростанням?
- Так, нинішнє зростання є дуже стриманим, і його природа, на жаль, не є сталою. У 2016–2017 роках дуже великий внесок у ВВП було зроблено за рахунок гарного врожаю, а це дуже мінливий і складно прогнозований фактор, бо щороку рекордних врожаїв може й не бути. Інші сектори, які роблять великий внесок у зростання нашого ВВП, - це сектори, орієнтовані на внутрішнє споживання, що теж не найкращий із варіантів. Бо внутрішнє споживання не підвищує експортного потенціалу, не допомагає нам інтегруватися у глобальні ланцюжки доданої вартості, збільшити нашу конкурентоспроможність, підвищити продуктивність, тобто задіяти всі можливі механізми, які допомагають саме сталому розвитку. Безумовно, проблема полягає не лише у фіскальній політиці, це питання і до державної політики загалом, і до структури економіки. Але якщо ми говоримо про можливості стимулювати економічне зростання за рахунок фіскальної політики, то є кілька рішень, які можуть бути ефективними.
Перший і найпростіший шлях із дуже зрозумілим мультиплікатором - держава сама є великим інвестором, і її інвестиції в інфраструктуру насправді дають можливість напряму впливати на економічне зростання. Що на сьогодні обмежує державні інвестиції? Переважно дуже високі видатки споживання: виплати відсотків за боргом і соціальні видатки. По суті кошти, які могли б інвестуватися, ми проїдаємо. Дозволити собі нарощувати дефіцит бюджету Україна не може з огляду на високі виплати за державним боргом. Тому ми маємо докладати зусиль, аби стабілізувати його на рівні 2–2,5% від ВВП. Більш того, ми повинні зменшувати наше боргове навантаження, а це можливо лише за умови жорсткого контролю над дефіцитом бюджету. А отже, вільного простору для маневру у нас не так уже й багато. І для того, щоб він з'явився, треба більш помірковано ставитися до поточних видатків держави.
Реформи у сферах охорони здоров'я та освіти зрештою мають привести до того, що фінансування цих секторів буде пов'язане зі зростанням продуктивності, а не механічно прив'язане до підвищення рівня мінімальної заробітної плати. Але на реалізацію цих реформ знадобиться певний час, тоді як зараз через цю прив'язку будь-яке політичне рішення про збільшення МЗП призводить до того, що видатки у цих секторах миттєво зростають. І якщо подивитися на структуру цих видатків, то з'ясується, що й там капітальних видатків дуже мало, практично всі гроші йдуть на оплату праці, хоча інвестиційні потреби що в освіті, що в медицині - величезні. Це в жодному разі не докір Міністерству фінансів, там багато роблять для того, щоб ситуацію покращити, це докір політикам, які не бачать зв'язку між підвищенням мінімальної заробітної плати і макроекономічними наслідками.
- Однак подвоєння МЗП у 2017-му суттєво вплинуло на збільшення попиту, який фактично і забезпечує зростання нашої економіки.
- Дивіться, у 2017-му МЗП фактично подвоїли, а у 2018-му, якщо не помиляюся, збільшили ще на 30%. На додачу до цього і вчителі, і лікарі отримали додаткові секторальні надбавки. В результаті заробітна плата в держсекторі як відсоток від ВВП зросла із 9,6 у 2016 році до 11% - у 2018-му (це з урахуванням зарплат у секторі вищої освіти). Якщо порівнювати із зіставними європейськими країнами, то і 9,6% - це багато, а 11 - це дуже багато. З одного боку, на ці видатки йдуть кошти, які могли б інвестуватися в інфраструктуру, а з іншого - вони формують попит у тих секторах, які не можуть забезпечити нам сталого економічного зростання і частково є чинниками тиску на інфляцію.
- Втім, для внутрішнього виробника цей попит став суттєвим підтримуючим фактором, який дозволив оговтатися після кризи.
- Так, але треба пам'ятати, якщо заробітні плати зростають за рахунок підвищення продуктивності праці, - це одна річ. А от якщо заробітна плата підвищується, а продуктивність лишається незмінною, то попит збільшується набагато швидше, ніж пропозиція встигає на нього відреагувати. Якби наші виробники мали можливість відреагувати на зростання попиту швидко, не було б жодних проблем. Але у них не було такої можливості, бо НБУ, реагуючи на інфляційні тиски, змушений був підняти облікову ставку, що зробило гроші дорогими. А якщо внутрішні виробники не змогли задовольнити зростаючий попит населення, то його задовольнятиме імпорт, що й призвело до поглиблення наших проблем із зовнішньоторговельним балансом.
Тобто якщо стимулювання внутрішнього споживання відбувається за рахунок державних видатків, то уникнути негативних наслідків практично неможливо. З одного боку, держава не має вільних коштів для інвестицій в економіку, а з іншого - вартість коштів для бізнесу також збільшуватиметься, обмежуючи і їхні інвестиції.
Тому наразі дуже важливо зупинити стрімке зростання МЗП до того моменту, поки не буде завершено основні структурні реформи в економіці. Крім того, будь-які підвищення заробітних плат і надбавок у державному секторі наразі теж небажані, оскільки зрештою вони матимуть негативні наслідки для економічного зростання. Тобто чистий економічний ефект від них буде негативним, - обмежена кількість населення виграє від збільшення своїх доходів, тоді як решта економічних агентів постраждають.
- Але мова йде про людей, які у більшості належать до найменш забезпечених верств населення.
- Звичайно, це непросте питання, але людям важливо пояснювати економічні наслідки стрімкого підвищення соціальних видатків у держсекторі. Тим паче, що ми не говоримо про те, що зарплати бюджетників не треба збільшувати. Ми говоримо про те, що вони мають підвищуватися відповідно до темпів зростання продуктивності праці. Наприклад, якщо відбудеться реалізація реформи в системі охорони здоров'я, зменшиться кількість установ, оптимізується кількість персоналу, зросте якість послуг, продуктивність, то, відповідно, з'явиться можливість підвищити оплату праці в секторі. Поки цього не сталося, слід ретельно контролювати темпи збільшення заробітних плат. Якщо на рівні первинної допомоги ми вже утворили зв'язок між продуктивністю та зростанням заробітної плати, то на інших рівнях ситуація поки що не змінилася, і з огляду на досвід інших країн така реформа потребуватиме чимало часу, щоб побачити ефект від реформування на другому і третьому рівнях, і насправді починати треба вже зараз. Відповідно, так само система має працювати і в інших секторах. Наприклад, у сфері освіти, за нашими підрахунками, середня заробітна плата відносно середньої оплати праці людей із вищою освітою в Україні вже перевищує аналогічний показник у заможніших європейських країнах. Фактично рівень оплати праці (заробітна плата плюс усі існуючі надбавки) уже не є такою низькою, і її подальше підвищення має бути чітко прив'язане до збільшення продуктивності.
- З цим зрозуміло, це - найпростіший шлях. Але ж є й інші шляхи, напевно?
- Так, є два інші не менш важливі канали впливу фіскальної політики на економічне зростання: державні підприємства, в тому числі держбанки, та податкова політика.
Державні підприємства є важливими економічними контрагентами і напряму беруть участь у створенні доданої вартості в економіці. Їхня ефективність прямо впливає на темпи економічного зростання. Відповідно, найперше, що треба зробити, - підвищити якість управління державними підприємствами, їхню націленість на збільшення продуктивності та раціональне використання ресурсів і капіталу. Практичні кроки тут є цілком зрозумілими. Дещо вже було зроблено у попередні роки, зокрема, держпідприємства розділили на три групи. Нестратегічні підприємства мають бути приватизовані, решта ж стратегічних компаній повинні виокремити зі своєї структури природні монополії та створити конкурентне середовище там, де це можливо. Все доволі просто, є чіткий план, залишилося тільки втілити його у життя. І це насправді буде одним із ключових тестів для нової влади, чи зможе вона хоча б розпочати приватизацію непрофільних активів, яка через політичні фактори постійно відкладається. Ще одним важливим кроком є робота із державними банками. Ті держбанки, що залишаються у власності держави, повинні мати незалежні органи управління, які контролювали б менеджмент цих банків і створювали б природні мотиви для підвищення ефективності їх роботи, аби держава не витрачала на них коштів, а використовувала як інструмент для економічного зростання.
Другий шлях - податкова політика. Якщо ми говоримо про податкову реформу і можливу зміну податкової системи, то маємо чітко розуміти, що є нашою кінцевою метою. Нам потрібна така податкова система, яка правильно оподатковувала б капітал, працю і споживання, створюючи дві дуже важливі мотивації: щоб усередині країни зростали обсяги накопичень, які можна використати для інвестицій, і щоб капітал заходив в Україну, знову ж таки, для інвестицій.
Ми нещодавно завершили аналіз причин низького економічного зростання України протягом останніх років, і головна причина - це недостатність основного капіталу. Це не просто причина гальмування економічного зростання, це головна причина того, що продуктивність праці в Україні дуже низька. Ми часто наводимо приклад, що працівник у Німеччині в середньому виробляє за 17 днів стільки ж продукції, скільки український працівник за рік. І проблема не в робітниках, проблема у тому, що рівень технічного і технологічного забезпечення в Німеччині дає можливість працювати набагато ефективніше. Якщо порівнювати рівень основного капіталу як частку від ВВП в Україні та інших країнах, то наш показник буде одним із найнижчих у Європі. Ми абсолютні аутсайдери. Таким чином, для нашого економічного зростання першочерговим завданням є накопичення основного капіталу, яке відбувається за рахунок капітальних інвестицій, прямих іноземних інвестицій.
На сьогодні наші податкові ставки насправді є порівняними із сусідніми країнами або навіть нижчими, зазвичай це має створювати певні мотиви для залучення капіталу в Україну. До 2015 року у нас був значний перекіс системи оподаткування в бік оподаткування праці, його було зменшено, і зараз більшу частку податків становлять податки на споживання. З точки зору розподілу податкового навантаження, це непогано і мало би стимулювати економіку, в тому числі й інвестиції, але цього не відбувається. Трудова міграція посилюється. Інвестицій практично немає. Відповідно, є якісь інші фактори, що негативно впливають на ці процеси, попри позитивні зміни у податковій системі. І перш ніж щось змінювати в існуючій системі, нам слід провести дуже ґрунтовний аналіз причин того, чому окремі позитивні зрушення жодних позитивних ефектів не дали. Бо цілком імовірно, що наші проблеми взагалі не у податковій системі як такій. І поки ми не отримаємо дуже чітких і сформульованих пропозицій, як саме покращити податкову систему, аби це вплинуло на темпи економічного розвитку, погоджуватися на будь-які пропозиції щодо точкових фіскальних змін не варто.
- Ми прямо підійшли до питання про заміну податку на прибуток податком на виведений капітал (ПнВК). На вашу думку, це одна з таких контрпродуктивних пропозицій?
- Ми проаналізували досвід країн, які цю реформу зробили. Є країни, які впровадили податок на виведений капітал у тій чи іншій формі, їхній досвід показує, що немає емпірично підтверджених даних, які говорять про те, що цей податок стимулює зростання інвестицій. Країни, які впроваджували цю реформу раніше, проводили її в комплексі із значною кількістю інших реформ, які симулювали інвестиційний клімат, і суто статистично неможливо виокремити, що саме і якою мірою зробило внесок у темпи залучення інвестицій у країну.
- Ви говорите про те, що наразі не можна стверджувати, що впровадження ПнВК врятує Україну, допоки ми, наприклад, не проведемо судової реформи, аби захистити інвестиції, яких очікуємо від реформи?
- Скоріше за все, так і є. Аби досягти бажаного результату, нам доведеться впроваджувати й інші реформи, в контексті України йдеться про антикорупційну, дерегуляційну, судову, антимонопольну, покращення податкового адміністрування тощо. Насправді в Україні дуже багато сфер, реформування яких дало б кращі економічні результати, ніж упровадження податку на виведений капітал.
По-друге, всі країни, які вводили цей податок, - це маленькі країни із малою часткою державного сектору в економіці. У нас велика країна з великою часткою державного сектору і значним соціальним навантаженням на видаткову частину. І якщо взяти ту ж таки Естонію, то в рік впровадження ПнВК вона приблизно на 2% ВВП скоротила свої державні видатки, щоб якось компенсувати фіскальні втрати від заміни одного податку іншим. Україна не може цього собі наразі дозволити. На жаль, немає в нашій видатковій частині держбюджету чогось, що ми можемо швидко відрізати, забрати в людей, віддати бізнесу і чекати на повернення інвестицій.
- Прибічники впровадження ПнВК мають чимало розрахунків того, що ці кошти повернуться доволі швидко в економіку і матимуть хороший мультиплікатор.
- На сьогодні податок на прибуток підприємств дає нам орієнтовно 2,5% від ВВП, звісно, це не найбільше джерело його наповнення, але й не останнє. Це важливий для держави податок. Його скасування наступного року дасть нам нуль надходжень. А скільки нам дасть новий податок, ми не знаємо. Хоч би які були розрахунки і симуляції, точно цього не знає ніхто. А мова йде, на секунду, про суму, більшу за нинішній дефіцит держбюджету. Що робитиме Мінфін, якщо раптом щось піде не так, і надходжень або не буде взагалі, або буде дуже мало? Які джерела фінансування може знайти міністерство у такому разі, щоб профінансувати зарплати і пенсії? Чи є у нас такі джерела взагалі? По-перше, Мінфін повинен утримувати в межах бюджетний дефіцит. По-друге, Мінфін не може безконтрольно нарощувати запозичення, бо має на меті скорочення державного боргу.
- Є ще одна стаття для економії - державна служба, якої ніяк не реформують. Звісно, зарплати держслужбовців порівняно із освітянами чи медиками не потребують значної кількості грошей, але копійка до копійки... І попри те, що реформа йде вже кілька років, Мінфін насправді не завжди знає навіть кількість реально працюючих держслужбовців у деяких органах і виділяє кошти на зарплати, керуючись не фактичною кількістю службовців, а граничною чисельністю штату. Може, хоч на цьому можна зекономити?
- Як на мене, реформа держслужби важлива не стільки навіть з точки зору скорочення видатків, хоча це вагомий привід, скільки для імплементації інших реформ. Бо хоч би які гарні реформаторські закони ми ухвалювали, але якщо їхня реалізація буксує на рівні штатного виконавця, ми не досягнемо жодних результатів. Усі наші очікування щодо подальших змін у державі так чи інакше залежать від того, як впроваджуватимуться реформи. Залучення до держсектору професіоналів - одне із головних наших завдань. Немає жодного держоргану, який не скаржився б або на брак кадрів, або на неможливість їх оновлення. Усі переконані, що конкурувати із ринком і залучати класних фахівців вони не можуть, у тому числі і через рівень заробітних плат. Але ми проводили певні дослідження цієї проблеми і з'ясували, що насправді можуть, якщо реформувати систему оплати праці держслужбовців.
На сьогодні заробітна плата службовця і його доходи - це дуже різні речі. Офіційна зарплата наразі може становити близько 30% від загальних доходів, які включають різноманітні премії та надбавки. Саме через це Мінфін часом і не знає фактичної кількості співробітників у відомствах, бо за рахунок неіснуючих людей керівники цих відомств мають більше вільних коштів зарплатного фонду для виплати цих премій і надбавок. І так не має бути, бо, з одного боку, це поле для маніпуляцій, і преміювання кращих працівників напряму залежить від порядності того чи іншого керівника, а з іншого - через таку систему ринкові фахівці, яким зазвичай повідомляють лише рівень окладу на вакантній посаді, впевнені, що держслужбовці заробляють дуже мало. Простий, здавалося б, крок - повідомляти людині не лише оклад, а й усю суму, яку вона отримуватиме на держслужбі, - вирішив би чимало питань. Наше дослідження показує, що фактичний місячний дохід (заробітна плата та всі надбавки) українських держслужбовців середньої ланки не надто відрізняється від заробітних плат у реальному секторі, а у деяких регіонах навіть перевищує. Все, що треба зараз, - дотиснути цю реформу і змінити пропорцію окладу і надбавок, причому зробити це можна в один крок. Але вже три роки ми ходимо з одного обговорення на інше, чуємо, що всі усвідомлюють і розуміють цю проблему, і, що цікаво, всі погоджуються із найпростішим шляхом її вирішення, але далі реформа не йде. А без цього ми ніяк не вирішимо наших проблем з ефективністю державного сектору і впровадженням інших реформ.