Відсутність відчутного для більшості населення покращення життя в Україні значною мірою пов’язана з неадекватністю проведених реформ реальним умовам, які склалися в країні. Неврахування цього чинника проявляється в недосконалості ухвалених законів, значна частка яких не працює через свою декларативність або брак дієвих механізмів їх реалізації. Усе це, зрештою, не тільки гальмує розв’язання життєво важливих проблем, а й провокує виникнення суттєвих розбіжностей між інтересами суспільства і держави, центру і регіонів, органів виконавчої і законодавчої влади, працедавців і найманих працівників.
Чому так відбувається?
Характерними особливостями сучасної системи державного регулювання соціально-економічних процесів в Україні є, з одного боку, переважна орієнтація адміністративних і економічних інструментів, які застосовуються державою, на вирішення проблем наповнення бюджету. З іншого - низька ефективність державного фінансування (у тому числі внаслідок відсутності об’єктивної системи визначення суспільно значущих пріоритетів) та дієвого контролю за використанням державних коштів і ресурсів, що в цілому призводить до їх непродуктивного витрачання.
Слід зазначити, що регулювання соціально-економічних процесів у країнах з ринковою економікою здійснюється в основному з допомогою податкових і кредитно-фінансових інструментів, контрольованого впливу на ціноутворення, системи пільг і субсидій, соціального захисту населення, а також розвиненої ринкової інфраструктури.
Незважаючи на різне функціональне призначення кожного із перелічених інструментів, вони тісно пов’язані між собою. Тому будь-які зміни, що вносяться до порядку їх застосування, зумовлюють автоматичні трансформації в сферах безпосередньої дії інших інструментів. Наприклад збільшення ставок податків з метою забезпечення зростання бюджетних надходжень і скорочення дефіциту держбюджету призводить до зростання цін, що, у свою чергу, стимулює інфляцію. Утримання інфляції з допомогою прямого втручання держави в процеси ціноутворення веде до скорочення доходів і впливає на платоспроможність окремих виробництв, що викликає необхідність підтримки або субсидування їх діяльності. Проте останнє знову призводить до збільшення бюджетних видатків, що створює загрозу виникнення бюджетного дефіциту.
Відсутність в українських урядовців цілісного уявлення про характер причинно-наслідкових зв’язків між діями органів виконавчої влади і реакцією на це економічної системи перешкоджає формуванню сприятливого середовища для розвитку економіки країни в цілому, призводить до необхідності перманентного внесення змін і коректив у систему інструментів державного регулювання економіки.
Так, сьогодні вже зрозуміло, що деформація цінового балансу як між товарами різних ринків (ринку праці, ринку капіталів, ринку цінних паперів тощо), так і між товарами всередині окремих економічних секторів відбувається через відсутність ефективних механізмів регулювання процесів ціноутворення. Саме внаслідок цього в Україні спостерігається:
- значна диференціація доходів населення, оскільки визначення заробітної плати найманих працівників дуже слабко пов’язано з результатами економічної діяльності підприємств, а її розміри не відповідають реальній вартості праці. Звідси - надзвичайно низька частка заробітної плати в структурі ціни порівняно із часткою сировини і енергоресурсів, основних фондів, податків та інших нарахувань і зборів;
- недоступність кредитів (особливо для промислових виробників) унаслідок високої їх вартості, оскільки існуючий порядок встановлення відсоткових ставок пов’язується переважно з ризиками неповернення позикових коштів, а не з корисним результатом, який повинен враховуватися при визначенні ціни кредитів. Звідси - проблеми довгострокового кредитування виробництва і спрямування грошей переважно на здійснення товарообмінних операцій, фінансових спекуляцій і т.ін.;
- висока енергоємність і ресурсомісткість вітчизняного виробництва внаслідок відсутності дієвих стимулів раціонального використання природних ресурсів. Звідси ж - висока частка сировинних галузей у структурі виробництва, вивезення стратегічно важливих видів сировини за кордон, погіршення екологічної ситуації, низькі темпи створення ринку землі, впровадження механізму іпотеки тощо.
Перелік цих проблем можна було б продовжити, якщо згадати недосконалість проведеної приватизації, яка багато в чому пов’язана з проблемами визначення реальної ціни об’єктів нерухомості, формування дивідендної політики, в основі якої також лежить проблема визначення частки засобів виробництва у формуванні нової вартості. З проблемами ціноутворення пов’язані і складнощі, які існують у сфері формування вторинного ринку цінних паперів, захисту і реалізації прав на об’єкти інтелектуальної власності і т.ін.
Водночас, попри величезну кількість документів, прийнятих у сфері цін і тарифів в Україні, в країні так і не було сформовано дієвої науково обгрунтованої і комплексної системи державного регулювання ціноутворення.
Украй обмеженим залишається й використання ринкових інструментів підвищення об’єктивності цін у країні. Так, незважаючи на проблеми, пов’язані з диспаритетом цін на аграрну і промислову продукцію, який значною мірою перешкоджає розвитку сільського господарства, практично не спостерігається активізації біржової торгівлі, з допомогою якої цей диспаритет можна було б поступово ліквідувати. Активізація роботи бірж також могла б допомогти вітчизняним виробникам зменшити непродуктивні витрати на «послуги» численних посередницьких структур. За рахунок останнього можна було б запобігти перетоку величезних коштів від виробників до посередницьких структур, скоротити частку тіньової економіки і знизити ціни на сільгосппродукцію.
Встановленню об’єктивних цін перешкоджає і відсутність належного контролю за дотриманням вимог антимонопольного і цінового законодавства України з боку монополістів, як державних, так і приватних.
Що треба робити?
Наведене доводить, що на сьогодні основні зусилля держави повинні бути спрямовані насамперед на вдосконалення економічних важелів і інструментів, які застосовуються органами виконавчої влади при виконанні регулюючої, захисної і контрольно-примусової функцій держави. При цьому на сучасному етапі реформування системи державного регулювання соціально-економічних процесів найактуальнішими залишаються такі питання:
- визначення принципів і підходів до формування економічних важелів та інструментів (передусім встановлення податкових і кредитних ставок), практичне застосування яких дало б змогу найповніше враховувати інтереси всіх без винятку сторін (держави, регіонів, суб’єктів господарської діяльності, населення);
- спрощення і раціоналізація інструментів і важелів регулювання, які використовуються органами державної виконавчої влади, як в інтересах зменшення видатків на утримання державного апарату, так і в інтересах підвищення ефективності державного менеджменту;
- врахування взаємопов’язаності всіх важелів державного регулювання;
- запобігання будь-яким можливостям для переважання групових, відомчих чи регіональних інтересів над загальнодержавними в процесі реформування системи державного регулювання соціально-економічних процесів.
Життя показує, що будь-яка проблема зазвичай має кілька варіантів розв’язання, з яких потрібно вибрати оптимальний. Наприклад, на сьогодні поза увагою органів виконавчої влади залишається те, що вплив держави на ціни можна було б посилити з допомогою поширення ринкових принципів ціноутворення на об’єкти права власності українського народу (землю, надра, водні та інші природні ресурси, основні фонди тощо).
Слід зазначити, що сучасні нормативи плати за використання цих об’єктів практично не враховують їх реальної вартості як засобів виробництва. Так, норматив плати за використання корисних копалин розраховується виходячи переважно з виробничих витрат на розвідку і підготовку родовищ до розробки. При цьому не враховується роль природних ресурсів як незамінного фактора виробництва, дефіцитність і невідновлюваність деяких мінерально-сировинних ресурсів, потреба в них внутрішнього і світового ринків, наявність супутніх компонентів, які вилучаються разом з основними корисними речовинами, а також потенційний попит на отримання прав на вилучення і подальший продаж цінних компонентів. Те ж саме відбувається відносно інших об’єктів, у тому числі основних фондів, які виступають в ролі державної частки акціонованих підприємств.
Тим часом за рахунок запровадження реальних цін на об’єкти права власності українського народу можна було б, з одного боку, кардинально спростити систему оподаткування і зменшити податкове навантаження на науково-технічний сектор економіки, з іншого - створити передумови для стимулювання раціонального використання найважливіших складових національного багатства, впровадження ресурсозберігаючих технологій і випереджаючого розвитку ресурсозберігаючих видів виробництва.
Серед інших пріоритетних аспектів діяльності держави, гостру потребу в яких має українське суспільство, можна виокремити впорядковування відносин між різними суб’єктами ринкових відносин. Насамперед це стосується відносин між найнятими працівниками і працедавцями, де держава могла б замовити розробку і запровадити загальний порядок розподілу результатів кінцевого виробництва між усіма учасниками виробничого процесу, якого повинен дотримуватися кожен працедавець. Це дало б можливість об’єктивізувати процес встановлення заробітної плати (ціни праці) і скоротити диференціацію в доходах населення.
Як це можна зробити?
Безумовно, практичне втілення будь-яких інновацій у систему державного регулювання соціально-економічних процесів можливе лише за наявності відповідної стратегії та базової комплексної моделі реформування, а також попередніх розрахунків очікуваних результатів після їх застосування. На жаль, в Україні до останнього часу немає визначеності відносно цих питань. Тому більшість рішень приймаються безсистемно, виходячи з відомчих інтересів або під тиском зовнішніх чинників (вимог МВФ та ін.) і політичної кон’юнктури.
Вихід із цієї ситуації вбачається в широкому включенні у процеси реформування всіх прогресивних сил суспільства і науки. Така практика знайшла широке застосування в Китаї, де всі стратегічно важливі для держави нововведення розробляються спеціально створюваними групами фахівців (так званими мозковими центрами). Участь представників виконавчої влади країни, завантажених поточними проблемами і справами, передбачається лише на кінцевих стадіях прийняття відповідних державних програм. При цьому їх функція зводиться, як правило, до оцінки реальності виконання намічених програмних заходів з точки зору ресурсів, що виділяються на це, та термінів. Тобто чиновники позбавляються права «вихолощення» нововведень, що закладаються у проекти програмних документів (як це часто відбувається в Україні). Їх основним завданням є якісне виконання намічених заходів після їх остаточного затвердження на вищому рівні.
Для мінімізації ризику прийняття «сумнівних» державних програм і рішень на найвищому рівні державної влади Україні можна було б скористатися і ще одним корисним прикладом з китайського досвіду. Йдеться про попередню практичну апробацію пропонованих нововведень, у тому числі і у сфері державного менеджменту. Ідеальними для таких експериментів могли б стати спеціальні «економічні полігони» у вигляді окремих територій (адміністративних районів), призначених для оцінки ефективності пропонованих для впровадження в масштабах усієї країни механізмів державного регулювання соціально-економічних процесів (у Китаї таку роль деякою мірою відігравали вільні економічні зони). Після практичного підтвердження доцільності розповсюдження нових механізмів державного регулювання в масштабах всієї країни такі полігони могли б використовуватися як своєрідні центри навчання нових методів управління економікою керівних працівників центральних, регіональних і місцевих органів виконавчої влади.
Безумовно, прийняттю політичних рішень і експериментуванню на рівні відведених полігонів має передувати детальне опрацювання пропонованих інновацій на теоретичному і прикладному рівнях. Це передбачає наявність цілісних концепцій і зважених підходів до їх розробки, що зумовлює необхідність проведення аналізу всіх прямих і побічних ефектів ухвалення того або іншого документа. А про зваженість впроваджених підходів можна говорити лише у випадках, коли ефект пропонованої інновації розповсюджується не тільки на безпосередній об’єкт його дії, а й на взаємопов’язані з ним елементи економічної системи.
За наявності конкуруючих концепцій реформування (як, наприклад, у 2001 році, коли обговорювалися чотири альтернативні моделі Податкового кодексу) доцільно було б надати їх авторам можливість довести переваги ініційованих ними підходів у практичних умовах. При цьому практичну апробацію альтернативних підходів можна було б провести на рівні спеціальних економічних зон. Після впровадження пропонованих моделей у рамках виділених територій можна було б за низкою об’єктивних показників (обігові кошти підприємств, прибуток, бюджетні відрахування, заробітна плата тощо) визначитися з перевагами і недоліками кожного підходу і вибрати з них найкращий або розробити оптимальний з урахуванням переваг кожного з оцінюваних підходів.
Фінансувати такі експерименти можна було б за рахунок коштів, що виділяються на реалізацію державних програм, які на сьогодні використовуються вкрай неефективно. При цьому відбір найкращих проектів у сфері державного регулювання соціально-економічних процесів міг би супроводжуватися проведенням відповідних конкурсів, а їх доведення до «товарного вигляду» - цільовим фінансуванням у розмірі мінімальних витрат, необхідних для практичного впровадження.
Для отримання гарантій продуктивності практичного впровадження розроблених проектів, підвищення зацікавленості розробників у якості і результативності пропонованої продукції, а також залучення бізнесових кіл до проведення експериментів доцільно використовувати важелі матеріального стимулювання, у тому числі через надання права розробникам і учасникам реалізації проекту на одержання певної частки (роялті) від збільшення надходжень до бюджетів експериментальних полігонів за рахунок впроваджених нововведень.
* * *
Вважаю, наведений порядок організації реформування допоміг би сконцентрувати основні сили й інтелектуальні ресурси суспільства на розробці і практичному впровадженні моделі, що відображає реальні інтереси та очікування більшості населення. При цьому саме така модель зрештою могла б виступити як національна ідея, що позбавлена суб’єктивізму та базується на попередньо підтверджених результатах і реальних очікуваннях.