Перші кроки у реформуванні архітектури бюджетної системи вселяють стриману надію на спроможність органів влади реалізовувати успішні реформи, які оптимізують економічні процеси та позитивно впливають на зростання суспільного добробуту.
Створення об'єднаних територіальних громад (ОТГ) передбачає появу нового виду місцевих бюджетів - бюджетів ОТГ, нових суб'єктів управління бюджетом, а також нових правил бюджетотворення. Це містить потужний потенціал формування нової якості бюджетного менеджменту, позбавленого численних хронічних хвороб вітчизняної моделі управління бюджетом. Проте в разі застосування неадекватних підходів до формування та використання фінансових ресурсів новостворені об'єднані територіальні громади не виправдають наявних очікувань і не матимуть позитивного впливу на соціальне становище та економічний розвиток. У сфері планування бюджетів ОТГ виникає чимало проблем. Значна їх частина зумовлена діями чи бездіяльністю органів державного управління. Втім, важливі повноваження у сфері бюджетного планування зосереджено також в органах місцевого самоврядування. Відтак, частина недоліків у плануванні бюджетів ОТГ є наслідком дій чи бездіяльності суб'єктів бюджетного процесу на місцевому рівні.
Поступ у децентралізації
Одержаний досвід здійснення децентралізації цінний не лише своїми здобутками, а й невдачами та проблемами, які за своєю суттю часто є системними. Більш як трирічна практика функціонування ОТГ дає змогу дослідити сформовані методи управління бюджетом, наявні тенденції у цій сфері, з'ясувати ключові проблеми. І це створить передумови для обґрунтування актуальних пропозицій для вирішення існуючих проблем та удосконалення механізму управління місцевими бюджетами, що має принципово важливе значення для глибшої децентралізації бюджетної системи й удосконалення бюджетного менеджменту.
Урядом визначено стратегічною метою децентралізації управління підвищення рівня життя населення, сприяння економічному розвитку та поліпшення керованості країни. Фокусуючи зазначені цілі на фінансовій політиці, важливо, щоб деконцентрація бюджетних ресурсів і розширення фінансових повноважень органів місцевого самоврядування сприяли поступу у зазначених напрямах. Бюджети ОТГ як важливий вид місцевих бюджетів також підпорядковані цілям децентралізації, мають стати важливим інструментом стимулювання місцевої економіки та соціального розвитку. Таким чином, вони повинні не лише забезпечувати реалізацію традиційних функцій місцевих фінансів - забезпечення суспільних благ і раціонального перерозподілу, але й бути при цьому важливим елементом трансформації системи публічного управління.
В Україні впродовж чотирьох років реалізації реформи децентралізації управління було сформовано 876 ОТГ із чисельністю населення у них 9,0 млн осіб (див. табл.). Таким чином, на значній територій країни утворено нові органи місцевого самоврядування, які наділені важливими повноваженнями для забезпечення суспільного добробуту та стимулювання економічного розвитку територій. Обсяг доходів бюджетів ОТГ збільшився з 2016-го по 2018 р. з 7,3 млрд грн до 43,2 млрд, або майже вшестеро. За цей час значно зросла частка доходів бюджетів ОТГ як у загальних доходах місцевих бюджетів, так і в доходах зведеного бюджету. Це свідчить про становлення окремого елемента бюджетної системи, на який припадає значна частка бюджетних ресурсів, що дає змогу новоствореним органам місцевого самоврядування вирішувати важливі завдання соціального та економічного розвитку. Відтак, зростає важливість якості планування бюджетів ОТГ.
Критерії оцінювання бюджетного планування
Підготовка проєкту бюджету - це творчий процес визначення пріоритетів бюджетної політики. Бюджетна децентралізація та наявність великої кількості місцевих бюджетів, а також суб'єктів управління ними означають, що відсутні єдині детальні правила планування місцевих бюджетів не лише для певних країн, а й навіть у межах однієї країни. Втім, дослідники обґрунтовують раціональні підходи до формування місцевих бюджетів, які враховують принципи ефективного управління суспільними фінансами, а також мають практичне значення.
На основі дослідження фундаментальних праць щодо бюджетування на місцевому рівні, методичних рекомендацій провідних міжнародних інституцій, таких як Світовий банк, Організація економічного співробітництва і розвитку, найкращих практик успішного управління місцевими бюджетами було зроблено висновок, що всі підходи до раціонального планування місцевого бюджету доцільно звести у дві групи. Перша група пов'язана з діяльністю органів самоврядування, які наділені ключовими повноваженнями у сфері бюджетного планування. Друга група включає відносини зазначених владних інституцій із територіальними громадами, від імені яких вони управляють бюджетом. Обґрунтовані в наукових джерелах підходи до раціонального управління бюджетом слугуватимуть критеріями оцінювання якості бюджетного планування.
У цій статті зосередимося на з'ясуванні дотримання на практиці критеріїв першої групи, які дають змогу оцінити операції з планування бюджету в органі місцевого самоврядування. Як випливає з логіки згаданих досліджень раціонального управління місцевими бюджетами, основними критеріями першої групи, які допоможуть комплексно оцінити стан бюджетного планування в ОТГ, є:
- ефективна організація планування;
- компетентність службовців;
- наявність доброї інформаційної бази;
- узгодження зі стратегічними пріоритетами.
Дотримання цих критеріїв характеризуватиме вплив ендогенних чинників на бюджетне планування, а саме - на діяльність органу місцевого самоврядування.
Організація планування в ОТГ
В ОТГ підготовка проєкту бюджету регламентується зазвичай нормативно-правовими актами, які визначають відносини органів місцевого самоврядування з органами державної влади, вимоги до термінів прийняття рішення про бюджет, оприлюднення самого рішення про бюджет і паспортів бюджетних програм тощо. Втім, значна частина відносин, зокрема, між структурними підрозділами місцевої ради, між місцевою радою та іншими розпорядниками коштів, а також процедури та терміни ухвалення розпорядчих документів, відносини з громадськістю залишаються неврегульованими.
У місцевих радах ОТГ зазвичай відсутні внутрішні документи, які детально регламентували б процедуру підготовки проєкту бюджету, координацію роботи структурних підрозділів і службових осіб місцевої ради, порядок обміну інформацією, а також участь громадськості у процесі підготовки документа. Це підтверджують результати дослідження 50 ОТГ "Результати оцінювання управління фінансами об'єднаних територіальних громад", яке здійснене А.Бочі, О.Шубіною., І.Тютюшкіним та іншими та в якому підтверджено, що бюджетний регламент, який визначає всі етапи бюджетного процесу та механізми залучення громадськості до нього, майже не використовується або ж формується у скороченому вигляді. Варто зазначити, що ці 50 ОТГ, які були предметом дослідження, беруть участь у проєкті Dobre, який передбачає, зокрема, комплексну експертну підтримку органів управління цих громад.
Відтак, можна обґрунтовано припустити, що ситуація в інших ОТГ щодо врегулювання процедур підготовки проєктів бюджету не краща. Як наслідок, часто підготовкою документа займається профільний спеціаліст без належного залучення до цього процесу інших структурних підрозділів місцевої ради та без належної координації такої діяльності з боку керівництва. До того ж проєкт бюджету зазвичай готується без обговорення з експертним середовищем, інститутами громадянського суспільства, підприємницькими спільнотами.
Компетентність службовців
На сучасному етапі процес підготовки місцевих бюджетів потребує знань і вмінь щодо застосування ефективних методів і технологій планування бюджету, які дають змогу досягати важливих цілей розвитку громади відповідно до суспільних пріоритетів. Часто спеціалісти органів місцевого самоврядування не володіють відповідними компетенціями. Втім, центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації здійснюють методичне забезпечення процесу підготовки проєкту бюджету на досить низькому рівні. Особливо це помітно в умовах створення ОТГ, коли утворюються нові органи місцевого самоврядування, а їх працівники стикаються з новою для себе роботою. Це спричиняє додаткові труднощі в підготовці проєктів бюджетів, особливо в новостворених ОТГ. До того ж ці проблеми неможливо якісно вирішити з допомогою різноманітних нарад і навчальних програм, що їх організовують обласні державні адміністрації та їх структурні підрозділи.
Частково проблему методичного консультування місцевих рад вирішують недержавні організації, які діють у межах проєктів, фінансованих за рахунок грантів. Утім, така діяльність значно залежить від зовнішнього фінансування, яке має визначені межі, і після його припинення може бути завершена. Місцеві ради лише у виняткових випадках самостійно замовляють консультаційні послуги і ще рідше - освітні послуги, спрямовані на підвищення кваліфікації службовців. Як наслідок, обмеженість інструментарію бюджетного прогнозування та планування, помилкове застосування неоптимальних методів бюджетного прогнозування призводять до внесення частих змін до затверджених бюджетів з метою скоригувати планові показники. Ще один комплекс проблем зумовлений недоліками застосування програмно-цільового методу бюджетного планування.
Проблеми інформаційної бази
Інформаційна база планування бюджетів ОТГ є доволі обмеженою. Новостворені органи управління часто лише розпочинають роботу з формування баз даних, необхідних для розрахунку планових обсягів надходжень бюджету та обґрунтування бюджетних видатків. Здебільшого органи місцевого самоврядування ОТГ не мають достовірної інформації щодо сплати податків та інших обов'язкових платежів до бюджету, відомостей про об'єкти житлової та нежитлової нерухомості, про документальне оформлення земельних ділянок, які перебувають у користуванні, та інших важливих для прогнозування бюджетних надходжень даних.
Крім цього, відповідним підрозділам місцевих рад часто бракує об'єктивної та достовірної інформації про фактичний стан інфраструктури, яка перебуває у комунальній власності. Окремо варто звернути увагу на невизначеність із одержанням бюджетом ОТГ міжбюджетних трансфертів, особливо субвенцій інвестиційного призначення. Це зумовлено, зокрема, непрозорим механізмом надання субвенцій на здійснення заходів із соціально-економічного розвитку окремих територій, які розподіляються за участі народних депутатів України.
Проєкти бюджетів на поточний рік готують в умовах неврегульованості питання систематичного надання органами державної влади органам місцевого самоврядування важливої інформації для їх складання. Внаслідок цього місцеві ради стикнулися з проблемою своєчасного одержання повної інформації, яка необхідна для якісного планування обов'язкових платежів до бюджету, зокрема, від органів Державної фіскальної служби України. Наприкінці 2018 р. було внесено зміни до Податкового кодексу України, якими Державну фіскальну службу зобов'язано надавати за запитом органу місцевого самоврядування інформацію про сплачені податки та збори на відповідних територіях, суми податкового боргу по кожному платнику податків.
Незважаючи на це, територіальні органи ДФС відмовляють органам місцевого самоврядування у наданні звітності про суми нарахованих і сплачених податків і зборів, суми податкового боргу та надмірно сплачених до місцевих бюджетів податків і зборів у розрізі платників, про що свідчать численні звернення до Асоціації міст України. Підставою для таких дій органів державної влади був лист ДФС (№5616/7/99-99-07-02-02-17 від 20 лютого 2019 р.) до своїх підрозділів, в якому повідомляється, що вищезазначена інформація не може бути надана органам місцевого самоврядування, оскільки є інформацією з обмеженим доступом. Таким чином, проблема обмеженої інформаційної бази складання проєкту бюджету залишається невирішеною, у зв'язку з чим органи влади ОТГ позбавлені можливості застосовувати ефективні методи бюджетного планування, тож значно погіршується його якість.
Узгодженість із стратегічними пріоритетами ОТГ
Проблема узгодження бюджетних індикаторів зі стратегічними пріоритетами розвитку громади є системним недоліком планування місцевих бюджетів. Великою перешкодою на шляху раціонального планування бюджету є відсутність у великої частини ОТГ затверджених стратегій розвитку. Станом на початок 2019 р. у 13 досліджених областях (Вінницька, Волинська, Донецька, Житомирська, Запорізька, Івано-Франківська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Рівненська, Тернопільська, Хмельницька, Черкаська) затверджені стратегії були в 177 ОТГ при тому, що функціонувало вже 482 ОТГ, у тому числі 388 діяли станом на початок 2018-го. Таким чином, затверджені стратегії мають менш як половина ОТГ, що функціонують більше року.
Варто також зауважити, що частина затверджених стратегій не відповідають сучасним вимогам, мають формальний характер, а у визначених у них пріоритетів та інструментів їх досягнення є суттєві недоліки. На початку 2018 р. представники третини ОТГ, в яких були затверджені стратегії, заявляли про потребу їх оновлення (дані Асоціації об'єднаних територіальних громад). Навіть у тих органах місцевого самоврядування, в яких затверджено стратегії розвитку, часто стратегічні пріоритеті не включені до місцевого бюджету, а бюджетні кошти спрямовуються на цілі, які не належать до найважливіших цілей розвитку.
Відсутність зв'язку (або ж наявність слабкого зв'язку) бюджетного планування з документами, які визначають пріоритети розвитку ОТГ, допускає ситуацію, коли у проєктах бюджетів недостатньо враховано реалізацію одного з основних завдань органу місцевого самоврядування - забезпечення гармонійного розвитку всіх населених пунктів. Відбір проєктів, які включені до проєктів бюджетів, часто відбувається без застосування чіткого прозорого алгоритму, який враховував би необхідність збалансованого розвитку всієї ОТГ у стратегічній перспективі, внаслідок чого проєкт бюджету допускає концентрацію ресурсів на проєкти, що реалізуються населеному пункті, який є центром ОТГ.
Пропозиції
По-перше, доцільно механізм моніторингу процесу децентралізації, який базується перш за все на кількісних індикаторах, розширити модулем, що включає оцінки ефективності місцевих бюджетів, у тому числі стану бюджетного планування. Застосування прозорих алгоритмів оцінювання якості бюджетного планування та формування на їхній основі рейтингів успішності ОТГ стане потужним стимулом для органів управління ОТГ для вдосконалення своєї діяльності у сфері бюджетного планування. З метою детального з'ясування проблем бюджетного планування в окремих ОТГ варто розвивати практику аналізу ефективності окремих бюджетів, який здійснюється в тому числі недержавними суб'єктами.
По-друге, розвивати рівень кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування, залучених до процесу бюджетного планування. В цьому контексті важливо не лише підвищувати рівень освіти у навчальних закладах, які готують відповідних фахівців, а й поліпшувати післядипломну освіту, систему підвищення кваліфікації, які відповідали б сучасним стандартам і сприяли б вирішенню актуальних завдань управління фінансовими ресурсами територіальних громад. Варто також вести мову про поширення індивідуальних освітніх продуктів, які передбачають надання послуг для службовців певної громади на основі дослідження конкретних потреб, про розробку окремої навчальної програми та досягнення важливих цілей у зміцненні управлінського потенціалу цього органу місцевого самоврядування.
По-третє, розвивати інформаційну базу бюджетного планування. Перспективним напрямом вважаємо побудову глобальної інформаційної системи управління громадою. Її застосування допоможе мати необхідну інформацію не лише для розрахунку планових показників надходжень бюджету, а й для планування видатків на основі визначених пріоритетів розвитку громади та потреб її жителів. Створенню глобальної інформаційної системи мають передувати детальна інвентаризація комунального майна, земельних ресурсів, інших активів, а також налагодження обміну необхідною інформацією з органами державного управління, зокрема з органами ДФС, Державної служби статистики тощо.
По-четверте, удосконалювати методологію бюджетного планування. Ключове завдання, яке належить до цього напряму, - інтеграція бюджетного планування в систему менеджменту ОТГ та планування її розвитку. Необхідною умовою повноцінної реалізації цього завдання є розширення горизонту бюджетного планування та запровадження середньострокового бюджетного планування. Принципового значення при цьому набуває забезпечення підпорядкованості бюджетного планування стратегічному плануванню. Відтак, потребує подальшого вдосконалення програмно-цільове бюджетне планування, яке сприятиме реалізації зазначеного вище завдання, орієнтуватиме процес планування на досягнення важливих цілей розвитку ОТГ, а не на збереження минулих тенденцій.
Зважаючи на широкий пласт проблем та обмеженість досвіду в органах влади ОТГ, важливо забезпечити системну участь у їх вирішенні центральних органів виконавчої влади, відповідальних за реалізацію реформи місцевого самоврядування. З цією метою Міністерству фінансів України доцільно розвивати методичне забезпечення бюджетного планування, брати участь у розробці та реалізації навчальних програм, розвивати майданчики для обміну найкращими практиками бюджетного планування. Крім цього, потребує вдосконалення механізм надання міжбюджетних трансфертів, а саме - поширення формалізованих підходів до надання всього обсягу субвенцій на соціально-економічний розвиток та уникнення "ручного" їх розподілу; систематизація та удосконалення норм, що регламентують функціонування соціальної інфраструктури, та їх узгодження з механізмом міжбюджетних відносин; розширення горизонту планування міжбюджетних трансфертів.