Питання організації державних закупівель важливе для будь-якої країни. Ми всі цінуємо прогрес у прозорості процедур держзакупівель, досягнутий у цьому напрямі за останні п'ять років. Але тактичні перемоги ще не показник стратегічних поліпшень, і настав час задатися запитанням: а чи є державні закупівлі драйвером економіки в Україні? І чи зможе стати відповіддю на це запитання законопроєкт про локалізацію, поданий великою кількістю депутатів Верховної Ради, підтриманих головою економічного комітету ВР Дмитром Наталухою.
Оскільки мало хто читав проєкт закону в оригіналі, давайте розглянемо його основні положення, а заодно порівняємо з аналогічними програмами в інших країнах.
Отже, законопроєкт №3739, який 21 липня було підтримано в першому читанні, пропонує внести зміни до закону про публічні закупівлі, вводячи поняття «ступінь локалізації» і зобов'язуючи забезпечувати цей ступінь стосовно закріпленого в законопроєкті переліку продукції. В основному цей перелік включає продукцію машинобудування. Фактично зазначений законопроєкт обмежує в державних закупівлях іноземних постачальників за доволі вузьким спектром продукції. Виходячи з пояснювальної записки, йдеться про закупівлі на суму близько 10 млрд грн на рік. При цьому всі державні закупівлі легко перевищують рівень 200 млрд грн на рік. Таким чином, запропонований законопроєкт стосується менш як 5% обсягу всіх державних закупівель і вимагає, щоб було забезпечено локалізацію виробництва на рівні 35–40% у 2021 році, а до 2024-го ступінь локалізації було збільшено до 50–55%. При цьому для більшості пропонованих видів продукції на ринку є 5–7 постачальників. Таким чином буде забезпечено конкуренцію на локальному ринку. Іноземні постачальники також зможуть брати участь у державних тендерах, якщо на території України створять завод із виробництва виробів і забезпечать мінімум 35–40% комплектуючих і матеріалів українського виробництва.
Чи є аналогічні програми у світі? Звичайно.
Наприклад, діяльність іноземних компаній на ринку державних закупівель Китаю суттєво обмежена. Після вступу до СОТ Китай закріпив правочинність надання преференцій національним постачальникам у рамках державного замовлення. Стаття 10 закону про державні закупівлі встановлює преференції місцевим постачальникам, але є три винятки:
1) товари неможливо купити на території Китаю;
2) товари, що закуповуються, призначені для використання за кордоном;
3) якщо інше не передбачено іншими законами або правилами.
Загалом у КНР діє принцип локалізації на рівні 50%. Якщо її досягнуто, то товар вважається внутрішнім. В іншому разі це імпортний товар, навіть якщо виробництво розташоване в Китаї.
Останнім часом у рамках захисту країни в сфері інформаційної безпеки Китай заборонив у державних закупівлях продукцію компанії Apple. Мережне обладнання Cisco заміняють китайськими аналогами. Така ж доля спіткала й антивірусне програмне забезпечення. Замість них використовуються китайські програмні продукти.
Очевидно, в такий спосіб китайська влада намагається що є сили знизити рівень конкуренції ринку високих технологій із США та країн ЄС.
Погодьмося, Китай є вагомим гравцем на світових ринках і може собі дозволити значний протекціонізм, на відміну від України, яка граничить із великим ринком Євросоюзу. Але погляньмо на досвід Мексики. Вона також є країною, що розвивається, і в неї становище приблизно таке ж, як і в України: на півночі знаходиться найбільша економіка світу — США.
Доступ на ринок державних закупівель Мексики для іноземних компаній суттєво обмежено. Для підтримки вітчизняних товарів і послуг через систему держзамовлення в країні застосовують цінові преференції та вимоги зі вмісту місцевих компонентів. Мексика не бере участі в системі державних закупівель СОТ.
Тендери можуть бути двох видів: національні (вітчизняні компанії і не менш як 50% мексиканського виробництва) і міжнародні (іноземні, вітчизняні компанії і до 40% мексиканського виробництва). Міжнародний тендер може бути двох видів: відкритий для участі всіх товарів і послуг і конкурс для компаній країн, перед якими Мексика має зобов'язання в сфері державних контрактів. Відкритий міжнародний тендер можна використати у випадках, якщо потрібний товар або послугу не можуть надати вітчизняні компанії або компанії, з якими Мексика уклала угоди в сфері закупівель; національні й іноземні постачальники не можуть виконати умов контракту або від них не надійшло заявок на участь у тендері; закупівлі фінансуються з допомогою міжнародних кредитів і позик.
Водночас конкурси, в яких беруть участь тільки національні виробники, превалюють над міжнародними. Це зумовлено тим, що в Мексиці передбачено цінову преференцію в розмірі 15%, також є вимога щодо вмісту національних компонентів, а за однакових рівнів ціни і якості перевага віддається вітчизняному виробникові. З цього випливає, що має місце навмисна дискримінація іноземних компаній встановленням вимог про вміст місцевих компонентів.
У Європейському Союзі фактично теж є дискримінація тендерів за поставками із країн поза Євросоюзом. Україна підписала Договір про асоціацію з ЄС, у якому міститься посилання на Директиву ЄС про закупівлі 2004/17/ЄС. Ця директива, а також її наступниця — Директива 2014/25/EU містять цілком конкретні обмеження (див. документ).
Так, статтею 85 передбачено можливість скасувати тендер, якщо на компоненти з третіх країн припадає понад 50% від загальної суми тендера. Також ЄС дає 3-відсотковий ціновий привілей закупівлям у власних постачальників.
Як бачимо, локалізація — це не українське ноу-хау, а повсюдна практика із закриття ринку державних закупівель від іноземних постачальників як у країнах, що розвиваються, так і в розвинених. Ба більше, українська версія закону про локалізацію передбачає найм’якіші варіанти обмежень, оскільки стосується не більш як 5% усіх державних закупівель і не містить пунктів про цінові привілеї українських постачальників перед іноземними.
І, попри це, спробу України підтримати місцевих виробників активно критикують як місцеві експерти, так і наші торговельні партнери. Наприклад, ЄС готовий піти на відвертий шантаж і погрожує Україні обмеженням фінансової допомоги у разі прийняття закону про локалізацію. Але чи варто нам боятися, іти на повідку й жертвувати національними інтересами?
Так, Євросоюз однозначно дав нам зрозуміти, що не готовий втрачати вільний доступ на український ринок і що ймовірність одержання кредиту в 600 млн євро (другої частини) під великим сумнівом. Якщо ми не одержимо цих 600 млн, то Україні з високою ймовірністю доведеться позичати ці кошти, випускаючи або євробонди, що на 3–4% дорожче, або ОВДП у євро (останні випуски, до речі, були зовсім дешеві — менш як 3%). Виходить, що обслуговування позичених 600 млн євро обійдеться нам дорожче на 300–500 млн грн на рік. Чимало. Але ж ми запускаємо локалізацію, розраховуючи на певний економічний ефект. Наприклад, локалізація може забезпечити створення більшої додаткової вартості на рівні 5 млрд грн на рік (з урахуванням того, що імпорт за цими замовленнями раніше становив 50%), що принесе до бюджету приблизно 1,5–2 млрд грн додаткових податків. Тобто очікувані плюси локалізації перевищують негативний ефект. А заодно локалізація дасть нові робочі місця, стане поштовхом для розвитку українського машинобудування й однозначно забезпечить зростання економіки.