Останнім часом в Україні відбувається гостра дискусія з питань правомірності стрімкого підвищення тарифів на енергоносії та житлово-комунальні послуги.
На тлі політичного протистояння та в умовах наближення місцевих виборів саме тарифна тематика - на вустах як у влади, так і в її політичних опонентів і громадськості. Останні доводять, що тарифи свідомо завищені й вимагають від Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), повного відкриття інформації щодо їх формування суб'єктами природних монополій. Представники ж публічної влади вважають таку позицію "популістською". На їхню думку, тарифи справді високі, але є економічно обґрунтованими. А от для споживачів, на переконання можновладців, інформація щодо тарифів надто складна для розуміння, тому її поширення недоцільне. Суспільство така позиція не влаштовує. Як наслідок, зростає соціальна напруга та недовіра населення до влади.
Зазначене потребує побудови в Україні сучасної моделі відносин між публічною владою та Регулятором, з одного боку, і населенням - з іншого, зокрема з питань формування тарифів на ринках природних монополій і насамперед у сфері енергетики та комунальних послуг. Вирішення цього завдання важливе, зважаючи на зобов'язання нашої країни відповідно до Угоди про асоціацію з Євросоюзом та у зв'язку з приєднанням до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства.
Міжнародний досвід: обов'язковий зворотний зв'язок
Практика інформування споживачів стосовно вартісних характеристик товарів/послуг, що виробляються/надаються суб'єктами природних монополій у сфері енергетики та комунальних послуг, є загальноприйнятою в цивілізованих економіках. Моделі організації зворотного зв'язку із споживачами відрізняються від країни до країни як стосовно форми подачі, так і щодо складу інформації, яка має бути оприлюднена. Зазвичай основні функції щодо інформування споживачів покладено на національні регулюючі комісії - інституції, одним з основних завдань яких є захист прав споживачів товарів/послуг на ринках природних монополій.
Аналіз, виконаний Радою європейських енергетичних регуляторів, свідчить, що, як правило, національні регулюючі комісії забезпечують наявність у відкритому доступі такої інформації:
- структура роздрібних цін на енергоресурси та комунальні послуги для споживачів, включаючи побутових;
- порівняння цін на енергоресурси та комунальні послуги для споживачів, що надаються різними операторами, включаючи перелік найдешевших національних і місцевих постачальників енергоресурсів і запропоновані ними ціни на щоденній, щотижневій або щомісячній основі;
- огляд тенденцій щодо зміни цін на енергоресурси та комунальні послуги, включаючи прогнозовані зміни у структурі цін/тарифів;
- порівняння цін на енергоносії та комунальні послуги для кінцевих споживачів з їх аналогами у інших країнах світу;
- середні рахунки за енергоносії та комунальні послуги для споживачів різного розміру домогосподарств;
- частка тарифів на транспортування та розподіл/постачання у роздрібній ціні на газ та електроенергію для кінцевих споживачів;
- різні виді податків, що включаються до тарифу на енергоносії та комунальні послуги, тощо.
Зазначена інформація має бути оприлюднена у найбільш зручний для споживачів спосіб. Зазвичай її розміщують в Інтернеті. Водночас для певного прошарку споживачів, переважно малозабезпечених і похилого віку, така форма отримання інформації незручна й не дуже доступна. Тому певну інформацію, важливу саме для цих споживачів, розміщують на платіжних документах й оприлюднюють у рамках проведення цільових інформаційних кампаній з використанням ЗМІ.
Найбільша увага має приділятися забезпеченню прозорості державного регулювання ринків природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг. Європейський досвід доводить, що у процесі інформування споживачів з питань тарифної політики на цих ринках має брати участь широке коло суб'єктів - як безпосередньо Регулятор, так і інші державні органи влади, органи місцевого самоврядування, постачальники енергоносіїв і комунальних послуг, професійні асоціації та громадські організації споживачів тощо. Представники публічної влади, а також суб'єкти природних монополій - виробники товарів/виконавці послуг мають обов'язково оприлюднювати інформацію про свої тарифи, а також про права споживачів відповідно до переліку, визначеного законодавством.
Важливим вважається створення єдиних контактних пунктів для надання споживачам усієї необхідної інформації стосовно їх прав, чинного законодавства і доступних для них шляхів урегулювання конфліктів у разі виникнення спорів (пункт 12 статті 3 Директиви 2009/72/ЄC Європарламенту та Ради ЄС від 13 липня 2009 р. щодо загальних правил функціонування внутрішнього ринку електроенергії та внесення змін і доповнень до Директиви 2003/54/ЄС). Такі контактні пункти повинні створюватися виконавцями комунальних послуг/постачальниками енергоносіїв. Порядок їх створення визначає Регулятор, і він же контролює їх діяльність.
Представники громадянського суспільства беруть участь у процесі інформування споживачів на добровільних засадах. Водночас публічна влада згідно з Директивою 2009/72/ЄC зобов'язана створити та гарантувати існування незалежного механізму, що забезпечуватиме залучення споживачів до процесу регулювання тарифів, наприклад, шляхом створення захисника громадських прав у сфері енергетики або іншого органу, уповноваженого на ефективний розгляд скарг і позасудове врегулювання спорів, що виникають на відповідних ринках.
Важливо забезпечити актуальність інформації, що оприлюднюється, та дотримуватися періодичності її надання. Інформація має надаватися у формі, яка є зрозумілою для споживачів. Це особливо важливо для країн, що розвиваються, де будь-яке підвищення тарифів, особливо якщо воно є значним, повинно супроводжуватися ретельно розробленою комунікаційною кампанією з роз'яснення необхідності включення до тарифів тих чи інших витрат з огляду на додержання якості та надійності надання відповідних послуг.
А що у нас?
Угодою про коаліцію депутатських фракцій "Європейська Україна" передбачено завдання із законодавчого відкриття структури тарифів на природний газ, електроенергію, теплову енергію, їх транспортування.
Діяльність з постачання природного газу, електроенергії та теплової енергії належить до суміжних ринків, а з транспортування цих товарів - до ринку природних монополій у сфері енергетики та комунальних послуг. Правові, економічні та організаційні засади державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій в Україні визначено Законом "Про природні монополії" та базується на таких принципах:
- гласність і відкритість процедур регулювання;
- забезпечення захисту прав споживачів;
- стимулювання підвищення якості товарів і задоволення попиту на них;
- адресність регулювання, його спрямованість на конкретний суб'єкт природної монополії.
Закони України "Про природні монополії" та "Про доступ до публічної інформації" містять певні вимоги щодо відкритості діяльності Регулятора та оприлюднення інформації про зміну цін (тарифів) на товари/послуги, що виробляються/надаються суб'єктами природних монополій, зокрема, стосовно проведення громадських слухань і відкритих засідань Регулятора з цих питань. Водночас положення законодавства у цій сфері є неконкретизованими та не містять механізмів їх реалізації. Спеціальними законами, що регулюють діяльність у сфері житлово-комунальних послуг та енергетики, взагалі не передбачено заходів обов'язкового характеру щодо ознайомлення споживачів із структурою тарифів та організації публічних обговорень з цього питання.
Тому розробка та імплементація моделі організації цивілізованого "зворотного зв'язку" із громадськістю та безпосередньо з населенням щодо реалізації державної тарифної політики на ринках енергетики та комунальних послуг у нашій країні є на часі.
Доступність тарифів для населення
Цей важливий фактор має обов'язково досліджуватися перед кожним підвищенням тарифів. Необхідно розрахувати граничну межу витрат на енергоносії та комунальні послуги (як відсоток від середньодушового доходу родини), перевищення якої неможливе з огляду на платоспроможність населення. Все, що перевищує цю межу, має відшкодовуватися за рахунок субсидій. При цьому слід враховувати, що загальний обсяг субсидій, які надаються населенню, також не має перевищувати певний рівень - і у відсотках до видатків державного бюджету, і у відсотках щодо загальної кількості побутових споживачів. На жаль, зазначені питання лишилися поза увагою публічної влади нашої країни.
Можливість управляти споживанням
Значна кількість споживачів в Україні не можуть впливати на розмір своїх рахунків на енергоносії та комунальні послуги, бо в їхніх помешканнях немає квартирних засобів обліку. У багатьох багатоквартирних будинках узагалі технічно неможливо встановити теплові лічильники у квартирах. А отже,розрахунки за централізоване опалення, а у певних випадках - і за централізоване постачання холодної та гарячої води, здійснюються за нормами, які зазвичай перевищують фактичне споживання цих ресурсів. За таких умов збільшення тарифів на зазначені послуги сприймається особливо гостро. З огляду на зазначенестрімкому підвищенню тарифів мають передувати заходи щодо обов'язковості забезпечення обліку споживання енергоносіїв і комунальних послуг постачальниками енергоносіїв/виконавцями відповідних послуг.
Низькі енергоефективні характеристики будівель
Значна частина багатоквартирного житлового фонду в нашій країні має низькі енергоефективні характеристики. Як наслідок, споживачі повинні сплачувати значні суми за опалення в умовах низького рівня комфорту у приміщеннях. Тому поряд із підвищенням тарифів держава повинна стимулювати і підтримувати заходи з підвищення енергоефективності багатоквартирних будинків. Інформація про наявні можливості у цій сфері також має бути належним чином оприлюднена. Певні кроки у цьому напрямі здійснюються й публічною владою, й у рамках проектів міжнародної технічної допомоги. Водночас попереду ще багато роботи.
Низький рівень довіри споживачів до суб'єктів природних монополій
В Україні відсутня належна культура діалогу суб'єктів природних монополій зі споживачами. Відносини між владою та населенням не можна вважати партнерськими. Рівень довіри суспільства до влади та суб'єктів природних монополій є надзвичайно низьким. Зазначене не сприяє реформам у сфері тарифоутворення на енергоносії та комунальні послуги. Запровадження прозорості державного регулювання відповідних ринків дасть змогу провести необхідні для країни реформи.
Низька грамотність споживачів ринку природних монополій
Наші громадяни недостатньо ознайомлені з принципами діяльності на ринках природних монополій. Методологія формування тарифів на енергоносії та житлово-комунальні послуги є складною та незрозумілою для пересічних громадян. Інформація щодо структури тарифів, навіть у разі її оприлюднення, є складною для розуміння населенням і дає підстави по-різному її тлумачити. За таких умов тарифна політика стає надзвичайно соціально чутливою темою та з легкістю використовується для політичного тиску на владу.
Надання інформації у доступній для її сприйняття формі та проведення відповідних просвітницьких заходів забезпечать розуміння ситуації і можливість адекватних дій.
Висновки на майбутнє
Зважаючи на міжнародні зобов'язання України та враховуючи соціальну чутливість державного регулювання ринків природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг і, особливо, в частині формування тарифної політики на енергоносії та комунальні послуги, важливо побудувати сучасну модель зворотного зв'язку між публічною владою, зокрема Регулятором, і населенням, яка забезпечить прозорість і недискримінаційність тарифного регулювання.
З огляду на міжнародний досвід провідну роль у забезпеченні споживачів інформацією з питань тарифів на енергоносії та комунальні послуги має відігравати Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг. Її зобов'язання у цій сфері мають бути відображені у проекті закону, що регулює її діяльність, - зараз він перебуває у Верховній Раді.
Важливим є визначення у цих процесах і ролі органів місцевого самоврядування, постачальників енергоносіїв і виконавців комунальних послуг, а також громадських організацій споживачів. Органи місцевого самоврядування мають відігравати провідну роль у визначенні доступності цін/тарифів для населення, що проживає на відповідній території, наданні роз'яснень з питань забезпечення населення субсидіями, існуючими можливостями щодо встановлення/повірки лічильників на теплову енергію, холодну та гарячу воду, а також щодо існуючих механізмів сприяння держави/місцевої влади у здійсненні термомодернізаційних заходів у багатоквартирних будинках і будівлях бюджетної сфери. Крім того, сьогодні вони відповідно до законодавства встановлюють норми споживання комунальних послуг (теплової енергії, холодної та гарячої води). В умовах стрімкого підвищення тарифів ці норми мають бути переглянуті, а споживачам - надані відповідні роз'яснення з цього питання.
Органи місцевого самоврядування спільно з Регулятором також повинні забезпечити створення та ефективну роботу контактних центрів для споживачів постачальниками енергоресурсів/виконавцями комунальних послуг на їх території. Важливо здійснювати моніторинг за якістю інформаційних послуг, що надаються такими центрами, та у разі незадоволеності споживачів їх роботою - своєчасно інформувати про це Регулятора.
Слід унормувати можливості щодо участі громадськості у процесі встановлення тарифів і вирішення проблемних питань з цього приводу, що виникають у населення. З цією метою доцільно на законодавчому рівні передбачити можливість акредитації при Регуляторі громадських організацій споживачів і проведення мінімум раз на квартал його відкритих засідань, присвячених обговоренню проблемних питань у сфері формування тарифів, розгляд яких ініціюється цими організаціями. Зокрема, зважаючи на вимогу Директиви 2009/72/ЄC від 13 липня 2009 р. щодо загальних правил функціонування внутрішнього ринку електроенергії та внесення змін і доповнень до Директиви 2003/54/ЄС, доцільно створити в Україні інституцію із захисту громадських прав у сфері енергетики - орган із захисту прав споживачів, уповноважений на ефективний розгляд скарг і позасудове врегулювання спорів, що виникають на відповідних ринках. Подібна практика (створення бізнес-омбудсмена) в Україні існує. На нашу думку, є сенс запровадити таку ж інституцію для побутових споживачів ринку природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг. Вони не менше, ніж бізнес, потребують захисту своїх прав, особливо в умовах трансформаційних перетворень.
У серпні цього року у ВРУ зареєстровано президентський законопроект "Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення" (реєстр. №2505а), яким порушено низку із зазначених питань. Водночас багато важливих моментів залишилися поза увагою цього законопроекту, а окремі норми потребують уточнення та конкретизації.
Незважаючи на думку окремих експертів про недоцільність ухвалення окремого закону щодо доступу до інформації у сферах енергетики і комунальних послуг і пропозиції вирішити ці питання шляхом внесення відповідних норм до законопроекту, що регулює діяльність Національної комісії, яка здійснює державне регулювання в сфері енергетики та комунальних послуг, вважаємо президентський законопроект своєчасним і важливим елементом реформи державного регулювання відповідних ринків з огляду на таке. По-перше, сфера його правового регулювання ширша, ніж визначення функцій Регулятора щодо інформування споживачів про тарифи; він має врегулювати права та повноваження у цій сфері для широкого кола гравців відповідних ринків, включаючи місцеву владу. По-друге, на сьогодні політична підтримка законопроекту про Регулятора залишається низькою, очікувати його схвалення найближчим часом малоймовірно. А отже, питання формування моделі зворотного зв'язку зі споживачами може надовго "зависнути", що є неприпустимим у сформованих умовах.
Яка інформація має оприлюднюватися
Важливою для надання громадськості є на сьогодні, зокрема, така інформація:
- обґрунтування у доступній для сприйняття населенням формі методології формування тарифу;
- наявність інвестиційної складової та основні завдання програми, на виконання яких мають спрямовуватися відповідні інвестиції;
- порівняння цін для кінцевих споживачів з аналогічними цінами у зарубіжних країнах;
- середні рахунки для різного розміру господарств, що виставляються споживачам, які мають прилади обліку, та для тих, споживання енергоносіїв і комунальних послуг для яких розраховується за нормативами;
- обґрунтування нормативів споживання, у тому числі на конкретних прикладах.
Також доцільно оприлюднювати інформацію щодо обсягу та вартості природного газу різного походження, вартості його транспортування мережами та розподілу, рентних платежів та інших податків, що включаються до відповідного тарифу; методології формування оптового тарифу на електроенергію, а також обставин і підходів до перехресного субсидування між електроенергією, виробленою з різних джерел, і між різними видами діяльності (виробництво, транспортування та постачання електроенергії); щодо складових тарифу на централізоване опалення з урахуванням походження (централізовані чи індивідуальні системи опалення, використання нетрадиційних джерел енергії і т.ін.) тощо.
Щоб забезпечити доступність наведеного переліку інформації, мають бути законодавчо закріплені певні зобов'язання для відповідних суб'єктів ринку, зокрема такі:
- обов'язок щодо оприлюднення постачальниками газу та електроенергії, а також виконавцями послуг централізованого опалення, централізованого постачання холодної та гарячої води, водовідведення інформації про обґрунтування складових тарифів, нормативів споживання зазначених товарів/послуг та інвестиційних програм (цільові показники, загальна вартість тощо) у порядку, визначеному Регулятором;
- обов'язок Регулятора оприлюднювати у доступній для споживачів формі інформацію про методологію формування тарифів на енергоносії та комунальні послуги, а також порівняльні характеристики тарифів (серед різних операторів/виконавців і з аналогічними показниками відповідних тарифів у зарубіжних країнах) у встановленому Регулятором порядку;
- порядок співпраці Регулятора з організаціями, які представляють інтереси споживачів, з питань тарифної політики (наприклад, акредитація при Регуляторі громадських організацій споживачів і проведення мінімум раз на квартал відкритих засідань комісії, присвячених розгляду проблемних питань у сфері формування тарифів, розгляд яких ініціюється цими організаціями).
Форму оприлюднення інформації краще визначити у підзаконних актах, передбачивши визначення переліку інформації, яка має поширюватися через Інтернет (переважно на офіційних сайтах відповідних органів публічної влади, Регулятора та постачальників енергоносіїв/виконавців комунальних послуг), яка повинна бути представлена на платіжних документах і яка має обговорюватися в рамках проведення цільових інформаційних кампаній за активної участі громадськості.