Рецепт корупційного закону досить простий і вже прекрасно відпрацьований українськими депутатами та чиновниками: взяти одну потрібну і важливу ідею, додати кілька незначних нововведень і щедро приправити корупційними схемами. Саме таким варивом і виявився урядовий законопроект №1551, який на словах обіцяє навести порядок у сфері держзакупівель, а на ділі створює дуже широкі можливості для розкрадання державних коштів.
У документі закладено надзвичайно потрібні норми. Наприклад, він повертає в правове поле поняття електронного реверсивного аукціону, передбачає обов'язкові електронні торги для сум менш як
2 млн грн. Але головне - містить довгоочікувану поправку про те, що дозвільні документи надає тільки переможець тендера, а не всі його учасники. На сьогодні довідки - це й основний бюрократичний бар'єр, який відлякує охочих узяти участь у держзакупівлях, і головний корупційний важіль, що дає змогу виводити в переможці потрібного претендента. Деякі з довідок, необхідних зараз для участі в торгах, дійсні лише протягом певного часу. Замовники чекають, поки спливе термін дії довідок "неугодних" покупців, інколи переносять торги по 6–10 разів, відсіваючи всіх конкурентів і роблячи перемогу "потрібного" учасника торгів безальтернативною. Надання документації тільки переможцем убиває відразу двох зайців - усуває корупційну схему і робить держзакупівлі більш привабливими для бізнесу. От тільки решта норм, закладених у законопроект, здатні завдати значно більше шкоди, ніж зазначена вище користь.
За старою "доброю" традицією, обговорювати свої нововведення з експертним середовищем уряд почав уже після того, як вніс у Верховну Раду проект закону. Більш того, вислуховуючи критику експертів, які прямо вказують на закладені в документі корупційні й тіньові схеми, представники влади продовжують наполягати на своєму. Тож громадське обговорення ризикує стати таким самим фарсом, яким закінчилися дебати щодо податкової реформи уряду. Аргументи чиновників немудрі до непристойності. Наприклад, Кабмін хоче скасувати трирічну заборону на участь у держторгах для учасників тендерних змов, запроваджену навесні 2014 р. "З одного боку, вони підозрюють Антимонопольний комітет у тому, що до так званого чорного списку можуть потрапити компанії, які відмовлялися платити хабарі. З іншого - говорять про те, що серед учасників торгів і так дуже низька конкуренція, і після відсікання "забруднених" учасників вона ще більше знизиться", - розповів DT.UA Андрій Марусов, експерт Центру політичних студій і аналітики, учасник робочої групи.
Логіка дивна: замість того, щоб боротися з корупціонерами, прибирати тіньові схеми й створювати умови співробітництва, які справді могли б зацікавити бізнес, чиновники видають карт-бланш недобросовісним учасникам торгів заради підвищення конкуренції.
Навіщо? Адже роками основою корупції в держзакупівлях була саме купівля в одного учасника, який найчастіше був у змові із замовниками. Добросовісному підприємцеві завжди було вкрай складно навіть взяти участь у торгах, не кажучи вже про перемогу. Саме цим зумовлено низьку конкуренцію.
До речі, після прийняття квітневих змін кількість закупівель за неконкурентною процедурою скоротилася з 55 до 15%, тобто в 3,5 разу! Коли таке "скорочення прибутку" пішло в розріз з інтересами дуже багатьох раніше активно залучених у схеми відкотів осіб і структур, у хід пішла важка артилерія у вигляді циркулярів Мінекономрозвитку і торгівлі. "Насправді ще восени з'явилося роз'яснення міністерства щодо "чорного списку", що фактично скасовувало норму, згідно з якою компанії, викриті в корупційній діяльності, не можуть протягом трьох років брати участь у торгах. Ситуація парадоксальна хоча б з того погляду, що МЕРТ одним папірцем заблокувало чинність закону України. Уже тоді було зрозуміло, що величезна кількість як людей бізнесу, так і самих чиновників прямо зацікавлені в знятті цієї заборони. Як бачимо, історія має продовження, і тепер уже цю норму подають в обгортці урядового законопроекту", - пояснив DT.UA експерт Олексій Шалайський.
На додачу до цього Кабмін наполягає на скасуванні безплатного розміщення тендерних документів (до речі, вагомий внесок у залучення нових учасників торгів). Аргумент - відсутність грошей у ДП "Зовнішторгвидав України" на адміністрування порталу державних закупівель. Тобто в той час як Генпрокуратура збирається витратити 6 млн грн на поліпшення свого далеко не найгіршого серед органів влади веб-сайту, за інтернет-портал, через який проходять усі держторги, повинні заплатити учасники цих же торгів.
"Принципова позиція як громадськості, так і замовників у тому, що розміщення має бути безплатним. Інакше різко підвищується ймовірність того, що через рік, через два, а може, і через півроку вони вирішать, що безплатний доступ до інформації про торги - це теж розкіш. От, мовляв, давайте, усі будуть хоч якусь копієчку платити. А платний доступ до тендерної документації поховає всі надії на чесне проведення торгів", - вважає Андрій Марусов.
Дійсно, зараз громадськість за бажання може дізнатися, що, наприклад, одеські дитсадки закуповують куряче філе за ціною яловичої вирізки, а вартість утеплення одного з інтернатів Хмельницької області завищено майже на 100 тис. грн. Якщо ж доступ до цієї інформації обмежити, сподіватися доведеться тільки на пильність правоохоронних органів, яка змушує бажати кращого. На той час, як прокуратура Одеської області зайнялася питанням доцільності прокладання каналу з Чорного моря в Куяльницький лиман, на цей захід уже було витрачено понад 90 млн грн (причому роботи підрядник розпочав ще до оголошення торгів). І невідомо, чи звернули б свою увагу на цю подію правоохоронці, якби не громадські активісти регіону.
Ще підозрілішим виглядало скасування обов'язкового повідомлення про скасування торгів чи визнання їх такими, що не відбулися. Річ у тім, що нинішній механізм передбачає, що якщо торги було двічі скасовано замовником через відсутність достатньої кількості учасників, то він може проводити закупівлю без тендера, за так званою переговірною процедурою. Відповідно, якщо можна буде не повідомляти публічно про торги, які не відбулися, замовники без проблем зможуть свідомо скасувати торги заради спокійних "домовняків", і ніхто про це не знатиме.
Та й це ще не всі сюрпризи: розробники законопроекту пропонують скасувати необхідність проведення громадських слухань з питань удосконалення системи держзакупівель, а також заходів щодо забезпечення ефективного і раціонального використання бюджетних коштів, максимальної їх економії. Той факт, що ці норми не завжди працювали (точніше, частіше не працювали) раніше, не може слугувати виправданням, адже коли їх приберуть, навіть нарікати не буде на що.
У попередній редакції Закону України "Про здійснення державних закупівель" уже було передбачено процедуру їх реалізації у вигляді електронного реверсивного аукціону. Однак вона була скасована вже згаданими квітневими поправками, тому що майже не використовувалася. Для її здійснення так і не було створено відповідної матеріальної бази. Водночас впровадження цієї процедури в Україні необхідне, тому що вона може виключити не всі, але переважну більшість корупційних складових процесу закупівель. Однак їй має передувати глибоке опрацювання всіх етапів її проведення - від формування матеріальної бази до методів контролю над проведенням такого виду торгів. На жаль, у новій редакції нічого подібного немає, а голою констатацією того, що система має бути, не наситишся. У результаті ситуація відкотилася до початку 2014-го - норма є, але не працює. Що зроблено, щоб вона запрацювала? Нічого.
Нині група незалежних експертів разом із Transparency International і за кошти електронних торговельних майданчиків розробляють і впроваджують електронну систему для допорогових закупівель. Роль держави в цьому процесі виразилася в згадуванні про електронні торговельні майданчики в законопроекті. Незважаючи на те, що група розробників уже провела перше пілотне тестування і на початку лютого планує здійснити через систему перші реальні закупівлі, держава досі ще не створила законодавчого механізму для безплатної передачі системи допорогових торгів органам влади. Адже є й інші пріоритети, наприклад, наділити уряд черговими виключними повноваженнями.
А в законопроекті справді дуже багато чого віддається під контроль Кабміну, зокрема, саме він визначатиме перелік товарів і послуг, закупівля яких здійснюється лише за процедурою електронного реверсивного аукціону. І навряд чи хтось здивується, дізнавшись, що критерії для визначення цього переліку в документі традиційно відсутні. А було б дуже доцільно визначити принаймні види товарів, при закупівлі яких має обов'язково застосовуватися електронний реверсивний аукціон, їх орієнтовний перелік, порядок і місце оприлюднення цього переліку товарів і послуг. Інакше ці торги ризикують перетворитися на міжсобойчик з розпилювання державних коштів.
І, мабуть, фінальним акордом стала норма, що забороняє замовникові скасовувати торги, якщо він викрив їхніх учасників у змові. Справедливості заради слід зазначити, що випадки, коли учасники торгів перебувають у змові, а замовник не має з цього частки, в Україні швидше виняток, ніж правило. Але це не предмет для гордості й уже точно не привід зовсім необґрунтовано скасовувати настільки очевидно необхідну норму.
Чи варто говорити, що експерти і громадські організації, які не перший рік намагаються реформувати систему, були збентежені, побачивши законопроект уже на сайті Верховної Ради, та ще й із таким набором новацій. "Звичайно, ми не зможемо реформувати систему держзакупівель, не вносячи змін до профільного закону. Інше питання - чи потрібно це робити прямо зараз, або ж краще опрацювати всі норми більш ретельно, з урахуванням напрацювань і нашого пілотного проекту, і громадських організацій, які розуміють, у яких нормах може бути закладено "корупційні міни", - розповів
DT.UA Олександр Стародубцев, координатор пілотного проекту реформи держзакупівель. - Також немає впевненості в тому, що потрібно передавати КМУ всі повноваження з подальшого реформування сфери держзакупівель. Цю норму обережно критикують громадські активісти, тому що, з одного боку, нам потрібне вікно для швидких і зрозумілих змін, а з іншого - це концентрація всіх повноважень на одному рівні".
Як же так вийшло, що починаючи за здоров'я реформу державних закупівель, уряд закінчив її таким заупокійним законопроектом? Численність відвертих корупційних положень у документі створює відчуття того, що його автори хотіли не протягти схеми під виглядом реформи, а поховати реформу під вантажем схем. Андрій Марусов вважає, що все простіше, і причина - у чиновницькому недбальстві. "Проект, мабуть, написали досить давно. Прийшов новий міністр, захотів реформ, от йому й сфабрикували за три дні закон, вписавши необхідні норми в старий проект. Визначальними стали недостатність зворотного зв'язку з експертами, брак часу й недостатнє розуміння суті питання", - наголосив експерт.
Олексій Шалайський також упевнений у тому, що навряд чи нинішні перші особи МЕРТ мали на меті свою користь при спробі змінити тендерне законодавство. От тільки в ненавмисності подібних ініціатив чиновників середньої ланки експерт сумнівається значно більше. "У проект зашито надто відверті корупційні речі, це не звичайна недбалість, - зазначає він. - З'ясувати, хто за цим
стоїть, неважко. Для початку можна просто знайти виконавця документа й поцікавитися, хто з його керівництва "протягнув" у закон суперечливі пункти. Але якби я шукав, кому вигідні такі зміни, я почав би з ДП "Зовнішторгвидав" - цієї "чорної діри" для грошей. Підприємство вже зараз непогано заробляє: при безплатному (поки що) розміщенні оголошень за кожну поправку потрібно заплатити близько тисячі гривень. Бухгалтерія цієї структури закрита під приводом комерційної таємниці держпідприємства, саме воно у "Віснику державних закупівель" практично не з'являється. У підсумку неможливо відстежити, на що вже зараз витрачаються отримані ними гроші, і зрозуміти, наскільки доцільно законодавчо їхній заробіток збільшувати".
Звичайно, шансів на встановлення істини й уже тим більше розкриття змови немає. Навіть гучні корупційні скандали, що періодично спливають у секторі державних тендерів, зазвичай нічим не закінчуються. Так, за даними Міноборони, близько 50% контрактів із закупівлі речового забезпечення військовослужбовців торік було зірвано, а майже 60 млн грн бюджетних коштів повернуто до бюджету. Результат - вісім чиновників МО і Генштабу притягнуто до дисциплінарної відповідальності, а двох відсторонено від виконання службових обов'язків. І це при передбаченій законодавством кримінальній відповідальності за нецільове використання бюджетних коштів. Навіть в умовах воєнних дій на Сході і регулярних звісток звідти про дедалі нових і нових загиблих чиновники покривають один одного.
А тим часом система державних закупівель згортається: схеми не міняються, охочих нажитися на процесі не стає менше, а от держкошти тануть на очах. На жаль, статистика про держзакупівлі публікується раз на квартал, і останніх даних ще немає. Але якщо подивитися на показники трьох кварталів 2014-го, стає зрозуміло, що загальний стан сектора держторгів стрімко погіршується.
За три квартали минулого року показники обсягу закупівель гірші за показники 2009-го (див. табл.). І це під час війни, коли держава змушена постійно закуповувати все необхідне для фронту. Але значно гірший інший статистичний показник - фактичні видатки держави за укладеними договорами: він ледь перевищує 23% передбаченого ними обсягу платежів (2009-го було 39%). Казначейство банально не платить. За словами експертів, через те, що грошей у бюджеті катастрофічно бракує, чиновники йдуть іншим шляхом: проводять тендери чесно, але вимагають від переможця 10% за те, щоб казначейство перерахувало йому гроші. Погано те, що якщо торги проходять чесно, а ціна не завищена свідомо (розраховуючи на навар), маржа угоди така низька, що 10% для відкоту може й не набратися. У результаті така співпраця з державою остаточно втрачає привабливість для бізнесу.
Очевидно, що в таких умовах сфері держзакупівель потрібні більш продумані законодавчі зміни, ніж пропоновані Мінекономрозвитку. Експерти Центру політичних студій і аналітики неодноразово говорили про те, що почати треба хоча б з відкриття "єдиного тендерного вікна" і зменшення плати за розгляд скарг Антимонопольним комітетом України. За словами Андрія Марусова, громадські активісти вже запропонували чиновникам МЕРТ вийти за рамки відомства або зборів робочої групи й організувати конференцію або круглий стіл із залученням широкого кола експертів, депутатів, бізнесу. Щоб обговорення всіх суперечливих моментів було все ж таки публічним і в присутності ЗМІ. Уряд з відповіддю зволікає, що, на жаль, теж зовсім не дивує…