Можливо, громадяни України й не розуміються на законодавчих тонкощах здійснення в нашій країні конкурентної політики, але відомство, котре проводить оцю саму політику, ніколи особливої популярності навіть серед експертів не мало. Діяльність Антимонопольного комітету дуже часто викликає суперечливі оцінки.
Ми можемо пригадати ту неквапливу грунтовність, з якою фахівці АМК підключалися до розв’язання проблем цукрової кризи. Досить сказати, що висновок про наявність змови між операторами ринку було винесено дуже оперативно — лише через вісім місяців після загострення на ринку, що загрожувало перерости не лише в економічну, а й у політичну кризу.
Ми зобов’язані не забувати про позицію, зайняту комітетом у період створення «Укргазенерго» — компанії, котра доклала руку до нинішнього банкрутства НАК «Нафтогаз України». Отож, «путівку в життя» «Укргазенерго» підписали в АМК. І підписували, треба розуміти, не без задоволення, схиляючись перед вагомістю «незаперечних аргументів».
Та обставина, що «Ми з Богом і Україною», дає нам право не поділяти політичних поглядів глави Антимонопольного комітету, члена Партії регіонів Олексія Костусєва, з котрим, як відомо, «Бог і Росія». Проте було б неправильно лише через це відмахуватися від багатьох слушних думок і корисних рекомендацій, сформульованих відомим економістом за роки роботи на депутатській та «антимонопольній» нивах.
26 червня виповнилося п’ять років з моменту мого призначення головою Антимонопольного комітету України. Водночас я закінчую роботу на цій посаді в зв’язку з обранням народним депутатом України. Можна було б, підбиваючи підсумки особистої п’ятирічки, сипати цифрами, повідомляючи про кількість припинених порушень, розглянутих справ, накладених штрафів. Проте, на відміну від Людовіка XIV, я не вважаю, що «Комітет — це я», і не хочу в зв’язку зі своїм переходом до Верховної Ради звітувати про його діяльність. Набагато корисніше буде поділитися деякими спостереженнями про конкурентну політику в нашій країні.
Слово «конкуренція» сьогодні в Україні на слуху. Практично всі, незалежно від політичних симпатій, закликають її розвивати й захищати, а також боротися з її антиподом — монополізмом. Щоправда, в оцінках того, наскільки розвинена в нас конкуренція, часто переважають емоції. Монополізм у нас часто-густо розглядають як причину всіх економічних лих суспільства, а оскільки таких лих багато — робиться висновок: «Українська економіка вкрай монополізована». Можливо, і справді конкуренція в Україні — це міф?
Антимонопольний комітет України (АМК) разом з Інститутом економіки та прогнозування НАНУ підготував аналітичну доповідь «Конкуренція в Україні», в якій проаналізовано стан, тенденції і проблеми її розвитку. Усі бажаючі можуть ознайомитися з ним на сайті Комітету (amc.gov.ua/інформаційні матеріали/брошури). Один із висновків доповіді такий: нині в Україні більш як половина товарів і послуг виробляється в умовах значної конкуренції, приблизно одна десята — за відсутності чи практичної відсутності конкуренції, інші (майже 35%) — в умовах помірної конкуренції.
Багато це чи мало? У найрозвиненіших країнах в умовах значної конкуренції виробляється понад 80% товарів і послуг, а за відсутності конкуренції — близько 2%. А наша сьогоднішня картина загалом відповідає тому, що спостерігалося в економіці США в 30-х роках ХХ століття. Це непогано, з огляду на те, якою була наша економіка ще півтора десятиліття тому. У той же час очевидно: ми відстаємо, і притому більш як на півстоліття.
Отже, поле для діяльності зі зміцнення та розвитку конкурентних відносин у нашій країні вельми велике. Тільки «обробити» його можна лише узгодженими зусиллями всього суспільства, усіх державних органів. На жаль, між заявами і деклараціями на користь конкуренції і реальними справами є істотний розрив.
Один із ветеранів АМК розповів мені цікавий випадок. Років десять тому по облдержадміністраціях було розіслано доручення Кабміну — подати Комітету пропозиції з демонополізації регіональних ринків. Із однієї області надійшла відповідь: «Облдержадміністрація ринками не займається, ринки належать до компетенції облради». Працівники поважної установи, яка відповідає, серед іншого, за розвиток економіки області, з сердечної простоти вирішили, що йдеться про продуктові та речові базари...
У період моєї роботи таких казусів уже не було, ринкову термінологію в держорганах засвоїли. Але розуміння, що ж таке конкуренція і як її розвивати, у багатьох чиновників, як і раніше, відсутнє. Від колег з інших відомств доводилося чути: розвиток конкуренції — це справа АМК, наші завдання — розвивати виробництво й поповнювати бюджет. Але річ у тому, що конкурентної політики, окремої від промислової, аграрної тощо, немає і бути не може. Є або проконкурентна економічна політика у відповідних галузях, або байдужна до питань конкуренції, а то й просто антиконкурентна.
Із проявами останньої Комітету, на жаль, доводиться зіштовхуватися постійно. За 2000—2005 роки нами виявлено та припинено понад 3,7 тис. дій державних органів, що кваліфікувалися як порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Просто вражає винахідливість, із якою чиновники створюють переваги «потрібним людям», одночасно «перекриваючи кисень» їхнім конкурентам. Одна з сільських рад погрожувала жителям штрафами й відключенням газу у разі здавання молока «не тому» заготівельникові, в іншому районі місцева адміністрація доручила підприємству електромереж відключити холодильник заготівельника-«чужака». Багато прикладів чиновницької «кмітливості» мають комічний вигляд, але всі разом вони призводять до того, що рівність умов конкуренції на наших ринках є винятком.
Про важливість цієї проблеми в Україні засвідчують дані опитувань, проведених фахівцями Міжнародної фінансової корпорації (МФК). Головними перешкодами для бізнесу підприємці вважають нестабільність законодавства, корупцію й політичну нестабільність. Четвертий за значущістю чинник — нерівні умови конкуренції: 61% опитаних 2003 року розглядали їх як серйозну перешкоду для ведення бізнесу.
Про те, наскільки «дістали» багатьох підприємців конкуренти, які діють у привілейованих умовах, ще наочніше засвідчують результати опитування, проведеного МФК 2005 року. 24% керівників підприємств готові... сплачувати додаткові податки за створення рівних умов конкуренції!
Розв’язання цієї проблеми істотно ускладнюється тим, що нерівність умов конкуренції далеко не завжди пов’язана з протиправними діями державних органів або їхніх посадових осіб. Нерідко привілейоване становище окремих підприємств є наслідком субсидій, податкових пільг, наданих на цілком законних підставах. Тільки їхнім конкурентам від цього не легше!
Ця проблема існує в усіх ринкових економіках. Тому в багатьох країнах діють потужні законодавчі й організаційні механізми, які дають змогу мінімізувати негативний вплив державної допомоги суб’єктам господарювання на конкуренцію. Найефективнішу систему контролю над такою допомогою створено в Європейському Союзі. Там державну допомогу на суму понад 100 тис. євро, за винятком чітко визначених винятків, може бути надано лише з попереднього дозволу Єврокомісії. У період підготовки до вступу в ЄС у Польщі, Румунії, Латвії, Литві та деяких інших країнах було ухвалено закони, що регулюють порядок надання держдопомоги.
Проаналізувавши світовий досвід і ситуацію, яка склалася в нашій країні, Антимонопольний комітет за участі закордонних експертів ще 2002 року підготував проект закону України «Про державну допомогу». Опір чиновників був відчайдушний — узгодження законопроекту з відомствами тривало майже два роки. Лише після цього проект закону «Про державну допомогу» було внесено урядом у Верховну Раду.
У грудні 2004 року його розглянули в сесійному залі. Проект підтримали Партія регіонів і комуністи. Проте з жорсткою критикою виступили представники тодішньої опозиції, котрі проголошували гасла про рівність правил гри в бізнесі, відокремлення бізнесу від влади. Законопроект набрав 107 голосів і його відхилили.
16 березня 2005 року відбувся круглий стіл «Контроль над наданням державної допомоги суб’єктам господарювання як складова державної конкурентної політики», на якому були присутні посол ЄС Ієн Боуг, представники Європейської комісії, українські й іноземні експерти. Учасники круглого столу говорили про необхідність якнайшвидшого законодавчого врегулювання надання держдопомоги. Врахувавши їхні зауваження, АМК розробив новий законопроект і найближчим часом подасть його до Кабінету міністрів.
До найгостріших проблем, як і раніше, належить становище в сфері природних монополій. Із ними наші громадяни зіштовхуються практично щодня. Саме на ці ринки припадає понад половина всіх зловживань монопольним становищем, що їх припиняє Антимонопольний комітет.
На жаль, наша боротьба з порушеннями суб’єктів природних монополій часом нагадує бій витязя з казковим драконом, коли на місці відтятої голови відразу виростають дві нові. Візьмімо близьку кожному сферу житлово-комунального господарства. Якщо 1994 року АМК одержав 224 скарги й звернення громадян із проблем ЖКГ, то через десять років — 3400!
При цьому комунальники часто змушують людей оплачувати й ті послуги, які вони фактично не одержували. Так, при наданні послуг з теплопостачання та постачання гарячої води має підтримуватися певна температура теплоносія. Проте плата за ці послуги нерідко нараховується за нормативами, незважаючи на те, що температури не дотримувалися. У низці регіонів приховане завищення тарифів здійснювалося за рахунок зменшення тривалості опалювального сезону. Правда, нормативні документи передбачали проведення перерахунків, але цим ніхто не займався.
АМК порушив це питання, підключився до даної роботи, і перерахунки за ненадані чи надані не в повному обсязі послуги тепло- й водопостачання почали здійснювати — спочатку в Києві, а згодом у більшості регіонів. У результаті істотно поповнилися бюджети багатьох сімей: за п’ять років (2001—2005 роки) споживачам компенсували 1 млрд. 825 млн. гривень!
Багато в чому такі проблеми існують і в інших галузях, зокрема, на залізничному транспорті. Антимонопольний комітет неодноразово штрафував «Укрзалізницю», окремі залізниці, але скарги на них продовжують надходити. Недавно АМК офіційно застеріг «Укрзалізницю» від запровадження обов’язкового харчування пасажирів, плату за яке планується включити у вартість квитків. Ми попередили: у такому разі на цю організацію буде накладено штраф у розмірі до 10% річного доходу.
Одна з найважливіших причин такої поведінки «Укрзалізниці» — Міністерство транспорту і зв’язку, котрому вона підпорядковується, одночасно є регулятором діяльності підприємств галузі. Не дивно, що воно прагне встановити для «своїх» підприємств максимально сприятливі умови. Останні тарифні «нововведення», проти яких АМК категорично заперечував, — наочне підтвердження цього.
На жаль, в адміністрації, потім у секретаріаті президента вже кілька років припадає пилом підготовлений Комітетом проект президентського указу про створення Національної комісії регулювання транспорту.
За даними КРУ, три найбільші суб’єкти природних монополій витратили 2004 року на спонсорську допомогу майже півтора мільярда (!) гривень, у тому числі «Укрзалізниця» — понад мільярд. Відтоді в країні багато що змінилося, але, за деякими джерелами, у фінансовому плані «Укрзалізниці» на 2006 рік знову передбачено виділити понад 260 млн. гривень на спонсорську й шефську допомогу.
Постає резонне запитання: якщо ця організація така багата, що може за рік подарувати десятки мільйонів доларів, навіщо майже в півтора разу підвищувати ціни на пасажирські перевезення? А коли вона така бідна, що не може прожити без різкого підвищення цін на квитки, то навіщо дарувати комусь ці суми?
Тарифи на послуги суб’єктів природних монополій не лише спустошують наші гаманці, а й також негативно впливають на розвиток економіки загалом. Це засвідчують, зокрема, дані кон’юнктурних опитувань 1500 промислових підприємств, які щокварталу проводить Держкомстат. Якщо в 2000 році 12—15% опитаних зазначали, що високі тарифи природних монополій серйозно стримують виробництво, то торік — 21, а в першому кварталі поточного року — 24%!
Інші монополісти, з якими часто має справу АМК, — органи державної влади й місцевого самоврядування, котрі надають так звані платні послуги. Кожен підприємець знає, скільки потрібно платити за отримання дозволів, узгоджень, сертифікатів СЕС, органам контролю над якістю, охорони природи й іншим. Утім, це стосується не лише підприємців. Чимало доводиться платити за послуги ДАІ водіям. Ну а якщо громадянин вирішив відремонтувати будинок чи спорудити новий, йому потрібно обійти не один десяток організацій, заплативши за їхні «послуги». Як правило, вони є єдиними, хто надає такі послуги, відповідно, і ціни на них визначаються аж ніяк не вільною грою попиту та пропозиції.
Але ж на утримання держорганів ми вже заплатили державі податки, чому ж повинні платити додаткові й чималі суми?
Антимонопольний комітет неодноразово порушував питання про необхідність докорінно змінити це ненормальне становище. За ініціативою Комітету в двох указах президента передбачалося звуження переліку платних послуг державних органів, регулювання цін на них. 2005 року активізувало роботу з упорядкування цієї сфери Міністерство економіки, але потім усе знову затихло.
Лише АМК у рамках своїх повноважень прагне усувати найбільш кричущі прояви адміністративного хабарництва. Такі, як, приміром, недоброї пам’яті платні «довідки про несудимість» для отримання закордонного паспорта (ця практика була не лише досить витратною, а й принизливою для гідності громадян України). За нашою рекомендацією Держкомітет з житлово-комунального господарства зменшив у 2,5—3,5 разу норми часу на послуги бюро технічної інвентаризації. У результаті вартість послуг БТІ істотно знизилася. Нині Комітет вивчає обгрунтованість тарифів за землевпорядні роботи, а також за видачу документів, які засвідчували право власності на земельні ділянки: на нашу думку, їх істотно завищено.
Але чи багато можна зробити, коли в бюджеті на поточний рік передбачено отримати як плату за послуги бюджетних організацій 8 млрд. грн. — майже вдвічі більше, ніж у 2003 році?
Підкреслюю, це — доходи лише бюджетних організацій. Але кожен орган влади оточений мережею госпрозрахункових структур, котрі займаються проведенням експертиз, видачею дозволів, узгоджень тощо. Із урахуванням цього ми щороку платимо за адміністративні та пов’язані з ними послуги близько 20 млрд. грн. — більше, ніж прибуткового податку (17,3 млрд. у 2005 році). Так, ставки прибуткового податку знизили, зате за рахунок платних послуг держорганів фактично запроваджено новий, значно обтяжливіший податок!
Хочу зазначити: останніми роками низка органів виконавчої влади досить часто згадує про конкуренцію й Антимонопольний комітет. Коли... потрібно якось пояснити результати провалів у своїй роботі. Бездумною експортно-імпортною політикою, нерозторопністю Держрезерву влітку 2003 року довели ринки зерна та хліба до ажіотажного попиту і стрибка цін на зерно в 2,5 разу — винні «монополісти», «змови» й АМК.
Грою з акцизами та ввізними митами на нафту і нафтопродукти спровокували сплеск цін на бензини — винні «монополісти», «змови» й АМК.
Вирізували стадо, не потурбувавшись про його поповнення, відповідно, ціни на м’ясо пішли вгору — винні знов-таки таємничі «монополісти», «змови» й АМК.
Рахункова палата в одному з документів написала: «Комітет за результатами розслідування весняного 2005 року дефіциту на ринку нафтопродуктів не зміг (!) довести наявність антиконкурентних погоджених дій і зловживань монопольним становищем». Дозволю собі запитати: а що, АМК зобов’язаний був їх доводити всупереч фактичним даним, результатам аналізу ринків, економічним викладкам (матеріалів по справі, про яку йдеться, — півдюжини товстелезних томів)? Чи, можливо, Рахункова палата мала в своєму розпорядженні незаперечні докази змови чи зловживань, невідомих Комітету, — так чому вона про це не поінформувала? У розпал кризи ми запитували про це СБУ, МВС, Генеральну прокуратуру, і звідусіль надійшли відповіді: даних про змову на ринку нафтопродуктів вони не мають.
АМК ніколи не був інструментом тиску, не виконував замовлення з «наїзду» на неугодних підприємців. Ми діяли суворо за законом. Досить пригадати, що 2004 року, коли прем’єром був В.Янукович, Комітет заборонив донецькій фірмі «Сармат» придбання контрольного пакета акцій «Оболоні». Ми дійшли висновку, що в цьому разі ринок пива буде монополізовано.
Водночас ніхто не може дорікнути АМК у надмірній м’якості до порушників. Якщо раніше звичайний розмір штрафів, накладених АМК, становив сотні, тисячі гривень, то нині інші цифри — десятки, сотні тисяч, але вони відповідають порушенням.
Так, компанію «Одесаобленерго» торік оштрафовано на 100 тис. грн. за зловживання монопольним становищем. На п’ять компаній, котрі отримали виключне право діяти в приміщеннях МВС, страхуючи цивільну відповідальність власників транспортних засобів, накладено штрафи на загальну суму 757 тис. грн. На п’ять фірм — учасниць змови на ринку цукру — накладено штрафи на загальну суму 17,2 млн. грн.
При цьому досвід показав: учасниками антиконкурентних змов разом із підприємцями часто є чиновники. Зокрема, посадові особи МВС надали «вибраним» страховикам приміщення та «рекомендували» громадянам користуватися послугами саме цих компаній. Більше того, коли Антимонопольний комітет розпочав розслідування, один із керівників міністерства зателефонував моєму заступникові та пригрозив, що в співробітників Комітету будуть неприємності.
У змові на ринку цукру участь чиновників була не такою помітною, хоча й не менш значущою. 2004 року в країні було вироблено 2147 тис. тонн цукру — менше, ніж у 2003-му, проте більше, ніж будь-якого з шести попередніх років. Чому ж тоді аж до минулого року ринок залишався порівняно стабільним? Річ у тому, що раніше щорічно приймалися рішення про імпорт певної кількості цукру влітку, коли попит на цей продукт зростає, а більшу частину цукру врожаю попереднього року спожито. Проте 2005 року таких заходів не було своєчасно вжито. Навіть коли роздрібні ціни на цукор зросли більш як у півтора разу, керівництво Мінагрополітики енергійно заперечувало проти імпорту цього продукту.
Така позиція обгрунтовувалася тим, що дешевий імпортний цукор, мовляв, завдасть значних збитків вітчизняним товаровиробникам. Проте дослідження, згодом проведені АМК, показали: уже до весни 2005 року цукрові заводи не мали в своєму розпорядженні скільки-небудь значних запасів продукції: вони реалізували її оптовим фірмам. Отож, дешевий імпортний цукор загрожував лише монопольним доходам оптовиків. Невже міністр про це не знав? Тому АМК відкрив справу проти Мінагрополітики через наявність у його діях ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
Характерна ознака економічного розвитку на початку третього тисячоліття — його глобалізація. Приплив іноземних товарів обмежує можливості виробників монополізувати ринки й завищувати ціни. Водночас непоодинокі випадки, коли дії іноземних фірм негативно впливають на внутрішню конкуренцію. Ясна річ, із такими порушеннями боротися набагато складніше.
З цією проблемою вперше довелося серйозно зіштовхнутися ще в 2002 році, коли АМК розпочав справу проти ірландської компанії «Пест контрол». Чиновники з Мінагрополітики надали їй виключні права на проведення робіт із знезаражування зерна, яке йде на експорт. Користуючись цим, компанія встановила ціни на свої послуги на рівні, що істотно перевищує розцінки в інших країнах. Розслідування цієї справи тривало понад рік, бо компанія ігнорувала наші запити, надавала неповну інформацію. Але зрештою ми наклали на неї значний штраф і змусили знизити ціни на послуги.
Інший, значно відоміший випадок — «Вестерн Юніон». Компанію створено ще в 1851 році і діє вона в 196(!) країнах. Активна діяльність в Україні пояснюється насамперед тим, що приблизно сім мільйонів наших співвітчизників працюють за кордоном. Усе було б чудово, якби не одна обставина: аби переказати в Україну з-за кордону 100 дол., потрібно було заплатити 15—17, а в окремих країнах — і 21 дол.
Про обставини цієї справи чимало писали, тому скажу тільки про її найважливіші результати. З вересня 2004 року «Вестерн Юніон» знизила тарифи на переказ грошей із Росії і деяких регіонів США, із квітня 2005-го — тарифи на переказ грошей з Італії, Іспанії та Португалії, із січня поточного року — із Чехії, Польщі, Греції та Казахстану. Таким чином, знижено і притому істотно — у два-чотири рази — тарифи на перекази з тих країн, де працює переважна частина наших співвітчизників.
Скажу відверто: я пишаюся, що це вдалося зробити. В українських сім’ях щороку залишається понад сто мільйонів доларів, які раніше спливали за океан. Є й інший ефект, який не можна оцінити в доларах або гривнях, — підвищення міжнародного авторитету України. Адже поважають ті країни, котрі активно обстоюють інтереси своїх громадян.
В умовах глобалізації економіки зростає значення міжнародного співробітництва в сфері конкурентної політики. АМК підтримує тісні контакти з Європейською комісією, конкурентними відомствами Франції, Німеччини, США, Польщі та низки інших країн. Проте особливе значення для нас має співпраця в рамках СНД. Ще 1993 року держави Співдружності уклали Договір про здйснення узгодженої антимонопольної політики. Для його реалізації створили Міждержавну раду з антимонопольної політики, або, як її зазвичай називають, Антимонопольну раду. У складі ради — керівники конкурентних органів країн СНД. Ми регулярно зустрічаємося, обмінюємося інформацією. Співробітництво в рамках Антимонопольної ради дало змогу АМК набути цінний досвід, допомогло успішно завершити низку розслідувань, зокрема справу «Вестерн Юніон».
Протягом двох років — до червня поточного — я був головою Міждержавної ради з антимонопольної політики. Уперше цю авторитетну організацію очолив представник України. Це було міжнародним визнанням досягнень нашої країни в цій сфері.
З листопада 1993-го по червень 2006 року в Україні змінилося десять керівників Кабінету міністрів і 12 міністрів економіки. І лише двоє голів Антимонопольного комітету. Найважливіша причина — голова АМК призначається на сім років. І це не випадково. Мені, професійному економісту, який прийшов із посади голови парламентського комітету, що курирував АМК, знадобилося чимало часу, аби ввійти в курс справи. До того ж Комітет приймає рішення, які серйозно зачіпають інтереси впливових фінансово-промислових, фахових, регіональних груп.
Тому я вважаю: посада голови АМК не повинна фігурувати в угодах про розподіл портфелів між учасниками коаліції й бути предметом торгу політичних сил. Керівника конкурентного відомства обирати на конкурсних засадах, при цьому критеріями мають бути виключно професіоналізм і моральні характеристики.
Прийшовши п’ять років тому в АМК, я не влаштував у ньому «кадрової революції». Усі діючі сьогодні державні уповноважені АМК працювали в Комітеті ще до мого призначення на посаду голови (багато з них, зрозуміло, не на таких відповідальних посадах). Більшість керівників територіальних відділень АМК призначено ще моїм попередником — Олександром Завадою. Сподіваюся, мій наступник на посаді голови АМК не повторить помилок ряду висуванців помаранчевої революції і збереже золотий кадровий фонд — людей, котрі творчо та професійно працювали незалежно від політичних буревіїв.