У часи політичної нестабільності та жорсткого політичного протистояння і без того не дуже активна дискусія з фундаментальних проблем економічного розвитку України відходить на останній план, хоча політичні опоненти досить часто посилаються на реальні та удавані економічні проблеми, щоб якомога гостріше «дістати» своїх візаві. Зрозуміло, що для частини української еліти перипетії політичної боротьби та, відповідно, особисті перспективи отримати те чи інше місце традиційно видаються значно важливішими, ніж забезпечення спадковості економічної політики.
Попри всі політичні негаразди, за попередньою оцінкою Держкомстату України, зростання реального ВВП у 2007 році становило 7,3%. Інститут економічних досліджень та політичних консультацій зберігає доволі оптимістичний прогноз на 2008 рік. За розрахунками, темпи приросту реального ВВП у 2008 році становитимуть 6,1%.
Традиційними ризиками прогнозу є зовнішні шоки, як-от різке падіння експортних цін (передусім на метали та продукцію хімічної галузі) та вища, ніж очікується, чутливість економіки до зростання цін на імпортний газ. Також існує низка внутрішніх економічних ризиків, наприклад, формування високих інфляційних очікувань, значне підвищення відсоткових ставок за кредитами, посилення боргового навантаження на домогосподарства тощо.
Однак, окрім зазначених ризиків, надзвичайно важливим є ризик, пов’язаний зі станом інфраструктурних секторів України: залізничного транспорту, автомобільних шляхів, електроенергетики, виробництва, транспортування та розподілу газу, водопостачання і водовідведення.
У зв’язку з цим необхідно наголосити на кількох ключових моментах.
По-перше, високий рівень зношеності основних засобів інфраструктурних об’єктів є загрозою для стабільного функціонування економіки та для національної безпеки країни в цілому. Сьогодні рівень амортизації основних фондів у галузі виробництва та розподілу електроенергії, газу та води становить 60,7%, в аварійному стані перебувають 33,8% водопроводів і 42,9% вуличних водопровідних мереж. Урядовці та топ-менеджери «Укрзалізниці» визнають, що зношеність основних фондів у залізничній галузі становить приблизно 80%.
По-друге, такий стан інфраструктурного сектора об’єктивно зумовлює низьку якість інфраструктурних послуг, адже, наприклад, про яку якість може йтися, коли близько 80% шляхового покриття потребує ремонту, причому майже 20% — термінового.
2007 рік став роком аварій для нафтогазової галузі. Наприклад, у січні на НПК «Галичина» через розгерметизацію нафтопроводу стався витік газу; призупинялося перекачування нафти нафтопроводом «Дружба»; у травні і грудні ставалися аварії на магістральному газопроводі Уренгой—Помари—Ужгород. Тому не дивно, що стан інфраструктури уже привернув увагу Євросоюзу, який вимагає від України вкласти 2,5 млрд. дол. у модернізацію газопроводів, погрожуючи підтримкою альтернативних варіантів поставок газу.
По-третє, враховуючи структуру власності в секторі інфраструктури, саме держава сьогодні є основним постачальником відповідних інфраструктурних послуг. І не можна не помітити, що сучасна бюджетна політика є неадекватною для задоволення інфраструктурних потреб країни. Горизонт бюджетного планування становить один рік, що фактично унеможливлює ефективне фінансування довгострокових інфраструктурних проектів, до того ж фінансувати розвиток інфраструктури винятково за рахунок бюджету просто неможливо.
Висновок очевидний: низька якість інфраструктури призводить до додаткових непродуктивних витрат, які фактично гальмують зростання реального ВВП. При цьому інфраструктура як галузь економічної діяльності займає досить важливе місце в економіці України, забезпечуючи близько 15% ВВП (табл. 1). Фактично, ця галузь багато в чому визначає динаміку ВВП загалом.
Інфраструктурні проблеми в Україні вже звикли пояснювати гострим браком фінансування та неефективним використанням виділених коштів. Але з цим можна погодитися тільки частково. Головна проблема полягає в тому, що структурні реформи в цьому секторі традиційно гальмуються, причому за цим показником Україна сьогодні відстає від інших країн з перехідною економікою (див. табл. 2).
Можна, звичайно, сперечатися про те, наскільки якісні індикатори відображають реальний стан справ у відповідній сфері, але, на нашу думку, вони свідчать, що реформування інфраструктурних галузей досі не стало реальним пріоритетом української влади, хоча ці галузі й демонстрували певний розвиток. Цей висновок стає ще очевиднішим, якщо проаналізувати окремі компоненти індексу структурних реформ.
Про що свідчить аналіз стану справ в окремих галузях інфраструктури України, який Інститут економічних досліджень та політичних консультацій проводить щороку?
Спочатку трохи пояснень. При оцінці інфраструктурної політики в Україні до уваги беруться три складові, а саме: 1) комерціалізація та приватизація (власність, управління природною монополією, організаційна структура галузі); 2) реформа тарифної політики (структура тарифів, заборгованість, обсяги бюджетного фінансування); 3) регулятивний та інституційний розвиток (наявність незалежного регулюючого органу та ефективність його діяльності, регулювання доступу до мереж). У цілому всі галузі інфраструктури оцінюються 21 індикатором.
Фактично, кожний з названих трьох компонентів становить одну з фундаментальних характеристик розвитку інфраструктури. Сукупна оцінка (індикатор) може коливатися в межах від 1 (реформ зовсім немає) до 4 (ринково-орієнтовані реформи майже завершено).
Дані про динаміку реформування інфраструктури наведено в табл. 3.
На основі наведених даних можна зробити певні висновки. По-перше, найменш реформованими серед усіх секторів залишаються залізничний транспорт та водопостачання і водовідведення. Серед лідерів — сектор зв’язку (телекомунікації) та електроенергетика. Але це лідерство певною мірою умовне, оскільки в цих секторах досить правильні рішення супроводжуються кроками назад, а така непослідовність лише загострює проблеми.
По-друге — і це більш загальний висновок — брак реформ перешкоджає інфраструктурі як галузі стати прозорим та ефективним бізнесом, який приносить прибутки, а тому є привабливим для приватних інвесторів. Зрозуміло, що без масштабних приватних інвестицій інфраструктура просто не зможе розвиватися.
Як же можна оцінити динаміку реформ в основних сферах інфраструктури протягом 2007 року? Які виклики очікують Україну?
Зв’язок (телекомунікації). Цей сектор на сьогодні характеризується досить високими темпами розвитку та одним із найвищих показників реформування — порівняно з минулим роком індекс зріс із 2,50 до 2,53 завдяки посиленню конкуренції на ринку. Але при цьому темпи реформування сектора сповільнилися. Зокрема, й досі не розв’язано проблему здатності регулятора — Національної комісії з питань регулювання зв’язку (НКРЗ) — слідкувати за ринком та втручатися в ефективний спосіб з тим, щоб підвищувати його прозорість і забезпечувати на практиці принципи чесної конкуренції. Формальну автономію регулятора влада часто нехтувала, причому Кабмін минулого складу намагався фактично підпорядкувати регулятора собі. До речі, правовий статус НРКЗ й досі до кінця не визначено.
Є також проблеми у діяльності самого регулятора. НКРЗ має оприлюднити документ, який би чітко окреслював процес прийняття рішень щодо цін, ліцензій тощо. У свою чергу, уряд повинен усвідомлювати, що саме регуляторові — НКРЗ — необхідно делегувати ключові регуляторні функції. При цьому НКРЗ має бути фінансово незалежною, а уряд мусить утримуватися від спокуси втручання та перегляду її рішень. Інакше незалежність і сенс існування такого органу в Україні можуть бути просто поставлені під сумнів.
Залізниця. Індикатор структурних реформ у секторі залізниць знизився з 1,80 до 1,78. Основна причина — послаблення фінансової дисципліни (йдеться як про бюджетні платежі «Укрзалізниці», так і про рівень оплати послуг кінцевими споживачами, зокрема користувачами послуг приміських перевезень). Міністерство транспорту та зв’язку України і Державна адміністрація залізничного транспорту «Укрзалізниця» знову оголосили плани реформування сектора, але їх реалізація практично не почалася.
Залишаються невирішеними проблеми створення незалежного регулятора, розробки економічно раціональних і прозорих процедур встановлення тарифів на різні види перевезень (причому такі тарифі мають бути однакові для всіх), без чого важко говорити про залучення коштів для модернізації сектора. Багато галузей залізничного транспорту залишаються закритими для приватного капіталу.
Ці та інші проблеми гальмують великомасштабну технічну модернізацію сектора, основні фонди якого найбільше зношені порівняно з іншими інфраструктурними галузями.
Автомобільні шляхи. Індикатор структурних реформ у цьому секторі не змінився (2,37), оскільки значних інституційних і правових змін тут не спостерігається. На часі — підвищення ефективності підтримки технічного стану і будівництва шляхів. Для цього регуляторні функції у дорожньому секторі слід відокремити від управлінських.
Оскільки проблема недофінансування дорожнього розвитку і досі залишається ключовою, парламент повинен нарешті удосконалити законодавчу базу для розвитку концесій та інших форм державно-приватного партнерства. Закон про державно-приватні партнерства міг би поліпшити ситуацію, оскільки він створить умови для збільшення приватної участі в секторі та посилення конкуренції.
Електроенергетика. Загальний індикатор структурних реформ у секторі електроенергетики збільшився з 2,57 до 2,58 завдяки вдосконаленню тарифної політики, хоча подальше приведення тарифів до рівня покриття витрат залишається невирішеною проблемою. Уряд почав використовувати відкриті аукціони для продажу електроенергії за кордон. Але проведення таких торгів було зупинене в жовтні 2007 року з огляду на звернення до суду угорської компанії, яка вимагала виконати умови контракту на 2006—2008 роки. І зараз фактично Україна повернулася до схем поставок електроенергії за кордон за низькими цінами. Надалі виробникам слід дозволити здійснювати експорт без посередників. Також є потреба прискорити приведення енергетичної системи до стандартів UCTE (Union for the Coordination of Transmission of Electricity), що дасть змогу диверсифікувати напрямки експорту електроенергії. Нарешті, повинна і надалі стимулюватися трансформація Оптового ринку електричної енергії України на конкурентній основі, а також якомога швидше запровадження узгоджених правил.
Крім цього, у 2007 році було затверджено концепцію приватизації в енергетичному секторі, що передбачає третю хвилю приватизації розподільчих компаній. Адекватне ціноутворення, що спирається на реальну вартість поставок енергії, повинно збільшити привабливість державних часток в енергетичних компаніях України.
Виробництво, транспортування та розподіл газу. Індикатор структурних реформ у секторі виробництва, транспортування та розподілу газу знизився з 2,04 до 2,03. Причина в тому, що ціноутворення в цій сфері традиційно розглядається з позицій соціального захисту населення. Так, Кабмін знизив інвестиційну привабливість газовидобутку в Україні, зобов’язавши спільні підприємства цієї галузі продавати газ винятково «Нафтогазу України» за ціною, нижчою за ринкову. При цьому фіскальні міркування — підвищення рентних платежів на видобуток вуглеводнів у грудні 2006 року — стали одним із чинників скорочення їх видобутку в 2007-му, що свідчить про відсутність комплексного підходу до розвитку сектора.
Після підвищення ціни на газ у січні 2007 року погіршилася платіжна дисципліна, що змусило уряд вжити заходів щодо промислових споживачів і встановити для облгазів жорсткіші правила використання газорозподільних мереж. Так, ЗАТ «УкрГаз-Енерго» отримало одноосібне право укладати договори на поставку і транспортування імпортного газу безпосередньо зі споживачами, крім населення і підприємств теплоенергетики. Таким чином, саме власник став самостійно збирати плату зі споживачів і розраховуватися з газотранспортними організаціями за послуги з транспортування газу. Однак такі кроки мали вимушений характер і не зачіпали фундаментальних причин, що зумовлюють основні проблеми сектора. Без створення засад і стимулів для розвитку конкуренції у секторі, залучення приватного капіталу (у тому числі і у власний видобуток газу), запровадження саме економічних та відмова від суто адміністративних інструментів регулювання діяльності підприємств не можна очікувати зрушень на краще.
Водопостачання та водовідведення. Загальний індикатор структурних реформ у секторі водопостачання та водовідведення знизився з 1,61 до 1,60. Позитивний ефект від удосконалення цінової політики (перегляд тарифів у бік реального відшкодування витрат) було знівельовано погіршенням платіжної дисципліни.
Основний виклик, що стоїть перед сектором, — це приведення тарифів до рівня повного покриття витрат, ліквідація перехресного субсидування між різними групами споживачів, поліпшення фінансової дисципліни.
Але реалізація названих реформ потребує абсолютно іншого підходу, а саме — здійснення комплексних змін, які були б спрямовані на поліпшення технічного і фінансового стану сектора, якості обслуговування, умов інвестування, доступу всіх учасників ринку до інфраструктурної системи на рівних умовах.
Слід окремо наголосити: ефективна тарифна реформа неможлива без підвищення ефективності використання водних ресурсів, передумовою чого є встановлення лічильників у всіх споживачів. Для цього треба відмовитися від традиційного сприйняття підприємств, що надають інфраструктурні послуги населенню, як складової системи соціального захисту. А тому реформування інфраструктури в цій частині повинно супроводжуватися реформуванням системи соціальної підтримки як такої.
* * *
Одним із ключових термінів, яким нині оперують представники опозиції та коаліції, є «стабільність». Причому практично всі політики виходять із того, що політична стабільність у країні зводиться до їх стабільного перебування при владі. На нашу думку, первинне значення стабільності в українському контексті полягає дещо в іншому — у створенні та розвитку системних засад стабільного соціально-економічного розвитку, що потребує масштабної модернізації інфраструктури України.
Останні аварії на залізниці, у газорозподільних мережах, експортному газопроводі, численні аварії на лініях електропередач, традиційні проблеми з водопостачанням, ситуація на дорогах у великих містах тощо дають підстави зробити висновок про те, що Україна сьогодні стоїть на порозі серйозної інфраструктурної кризи. Причому масштаби її негативних наслідків навіть важко передбачити.
Реформування інфраструктури — дуже копітка і політично невиграшна справа щонайменше в короткостроковому плані. Ці реформи не можна зробити за рік чи за два; їх починає один уряд, продовжує наступний і в найкращому разі завершує третій. Тому інфраструктурні реформи — це один із найскладніших тестів на реальне реформаторство, професіоналізм і наступність в економічній політиці.