Кожен знає, навіть якщо він нічого більше не знає, що Україні потрібен новий закон про валютне регулювання.
Чому? Ну, по-перше, урядовий Декрет 1993 року, що діє в статусі закону, - можливо, найстаріший з нині чинних законодавчих документів у галузі економіки. Традиційне посилання на американську Конституцію, якій двісті років, у цьому разі не релевантне. По-друге, він недостатньо ліберальний: зокрема для виведення капіталу за кордон потрібно звертатися до НБУ. І тому Нацбанк замість того, щоб лібералізувати вимоги щодо таких дозволів (що припускається Декретом), але принаймні мати реальну статистику, просить узагалі скасувати свої дозволи: "менше знаєш - міцніше спиш". Ну і, по-третє, усі ж щось реформують…
Мало хто ризикне заперечувати необхідність підготовки та прийняття нового закону. І не тільки тому, що чинний Декрет - це трохи "підправлений" (не завжди в правильному напрямі) варіант проекту Закону, який був підготовлений нами в Нацбанку ще у 1992 році і не потрапив на розгляд ВРУ лише "завдяки" позиції тодішнього уряду. (Все одно треба дякувати С.Терьохіну, який на посаді міністра економіки в уряді Л.Кучми, "перетягнув" цю тему на себе і таки "проштовхнув" відповідний Декрет). Головне, що він з самого початку вбачався перехідним, і вже через два роки мене запросили до робочої групи Комітету ВР у закордонних справах, яка взяла на себе першу ініціативу з модернізації нашого валютного законодавства. Потім такі спроби здійснювалися не раз під егідою й інших комітетів…
Серед вітчизняних фахівців існують різні трактування минулого досвіду, сучасного стану та напряму стратегічного розвитку системи валютного регулювання. При цьому відзначаються помітні розбіжності у сприйнятті досвіду та у поглядах на перспективи валютної політики загалом залежно від змін соціально-економічної ситуації в країні. Такий стан речей зумовлений нестачею ґрунтовних наукових досліджень та відсутністю теоретичної основи для об'єктивного розуміння та оцінки проблеми валютних відносин (як всередині країни, так і з зовнішнім світом). В результаті домінує кон'юнктурно-політичний підхід до прийняття рішень у галузі валютного регулювання.
Загострення валютних відносин, зумовлене поглибленням кризових ситуацій на світовому валютному ринку, а також зростання значення питань валютного регулювання в Україні у зв'язку з більш глибокою інтеграцією країни до міжнародної економічної системи і серед іншого з огляду на приєднання України до Світової організації торгівлі та Угоду про асоціацію з ЄС - визначають нагальну потребу остаточно визначитися відповідним держорганам щодо сприйняття основних проблем валютних відносин та валютної політики й обрати єдиний концептуальний підхід до розвитку системи валютного регулювання.
Такий підхід повинен базуватися на реалістичному сприйнятті сучасної глобалізованої світової економічної системи і дати обґрунтовані та зважені відповіді на основні виклики фінансової глобалізації.
Для України з цього погляду визначальними є питання участі держави у створенні відповідних інститутів ринкової економіки (валютної та фондової біржі, депозитарних установ тощо), а також рішення щодо реальної можливості створення повноцінного фінансового ринку за умов відсутності достатніх обсягів національного капіталу та низької монетизації національної економіки. Остання умова ставить Україну перед загрозою поглинання вітчизняної фінансової системи активними учасниками фінансових глобалізаційних процесів, альтернативою чому може бути лише відмова від пасивного очікування подальшого розвитку подій та активне інтегрування у світовий фінансовий ринок. Насправді йдеться про проходження Україною своєрідної точки біфуркації розвитку системи валютного регулювання, після якої повинна чітко та свідомо здійснюватися політика або "контрольованого поглинання", або "керованої інтеграції".
Мені не раз доводилося виступати (зокрема і на шпальтах DT) з приводу необхідності вдосконалення валютного регулювання і, зокрема, прийняття нового профільного закону. Останнім разом (див.DT.UA, 25.03.2017) я припустив, що розробка чергового проекту закону викликана потребами розвитку грошових функцій національної валюти (насамперед забезпечення її повної конвертованості), підтверджуючи таким чином латинську максиму "Aurum lex sequitur" - "Закон прямує за грошима". Але, на жаль, здається, ми маємо справу з іншим випадком.
Наприкінці травня цього року Рада НБУ організувала широке обговорення питання політики курсоутворення та валютного регулювання, на якому провідні експерти досить критично (аби не сказати більше) оцінили і курсову політику Нацбанку, і проект нового закону. Серед нас не було жодного Джонатана Свіфта - не тільки за талантом, але й за його вірою у силу критики (як відомо, автор "Мандрів Гуллівера" був дуже розчарований тим, що людські вади далі існували й після того, як він піддав їх нищівній критиці та осміянню, і лише на смертнім одрі з гіркотою визнав: "Яким же дурнем я був…"). Отож на кардинальні зміни в політиці та проекті закону ніхто не розраховував, але принаймні якихось коректив сподівалися. Та марно. Проект Закону силами аналітичної попси продовжують "проштовхувати" в тому самому вигляді. І відчувається, що в наш час "фейлетонної епохи" (про яку згадував Г.Гессе у своїй "Грі у бісер") це цілком ймовірно.
Я не збираюся зараз детально аналізувати цей документ: як кажуть, для того, щоб впевнитися, що яйця протухли, не обов'язково з'їсти всю яєчню. Тож "скуштуймо" принаймні назву: "Закон про валюту". Про яку валюту йдеться, якщо виходити з позиції юридичного педантизму, зрозуміти нелегко - адже в проекті немає визначення цього терміну, отож предмет закону, строго кажучи, не відомий. Якщо припустити, що йдеться про національну валюту (що є логічним з погляду поширення дії національного законодавства), то мало б йтися про статус гривні як єдиного законного засобу платежу та інші подібні речі. Але закон не про це. А якщо мається на увазі "іноземна валюта", то виходить, що українському законодавцеві пропонують регулювати чужі валюти. Тобто мається на увазі "закон про долар"? Втім, насправді все набагато простіше: назва є просто калькованим перекладом з англійської (Foreign Exchange Act) - і то добре, що не переклали так, як це часто робили ще років з двадцять тому ("іноземний обмін"). Звісно ж, що йдеться не про саму валюту, а про порядок її використання резидентами певної країни, тобто про "валютне регулювання" (для чого деякі англомовні країни уточнюють це у назві таких законів - "Foreign Exchange Regulation" або "Foreign Exchange Management"…). Гадаєте, це вже дрібні причіпки? Не скажіть - адже як там співають: "Как вы яхту назовете, так она и поплывет"? У цьому разі невизначеність предмета дається взнаки постійно. Вже у преамбулі метою Закону визначається запровадження вільного проведення валютних операцій. Хоча решта тексту майже цілком присвячена описанню різного роду регулятивних норм та обмежень: інформування, декларування, ліцензування, заборони… Досить оригінальне уявлення про вільні операції! Прямісінько за Дж. Оруелом: "Свобода - це рабство!" Автори й самі, мабуть, це відчувають, і тому в своїх пропозиціях до нового законодавства пропонують "для залучення іноземних інвесторів ввести до закону норму, що прямо забороняє НБУ вводити обмеження на репатріацію іноземних інвестицій та дивідендів за кордон". "Фішка", як кажуть, у тому, що авторство проекту належить тому самому НБУ, який просить заборонити йому вводити додаткові обмеження. Що, власне, це означає? Що: 1) НБУ розуміє, що часом робить дурниці, але неспроможний утриматись і просить його "зв'язати чимдуж"; 2) в НБУ "права рука не знає, що робить ліва" або 3) маємо справу з роздвоєнням юридичної особи, коли часом вона вважає себе адміністратором, а часом - лібералізатором? Відповідь пропоную читачам обрати самостійно. Хоча є ще один варіант: автори таким чином пропонують обмежити права центрального банку у виборі заходів валютної політики, перекладаючи частину тягаря на законодавців. Видавалося б, цілком логічно, якби у першій же статті проекту не було прописано: "Валютне регулювання в Україні ґрунтується на таких принципах: …в) незалежність НБУ у формуванні та впровадженні валютної політики". Отакої! Незалежність через зовнішні обмеження прав. І далі в такому самому дусі на кожній сторінці проекту. Як там казав Жванецький: "Это кровавая, простреленная в шести местах тетрадь" - лише місць таких не шість, а шістнадцять - за кількістю статей. (Отак гортаєш класиків і постійно наштовхуєшся на сучасність. Мабуть, тому вони й класики.)
Згадуючи наведе вище латинське прислів'я, я мав на увазі, що закон повинен не описувати якісь побачені за кордоном "красивості", а задовольняти реальні потреби (у цьому разі - справді пов'язані з золотом та іншими валютними цінностями). Власне, я не вважаю такі запозичення чимось поганим: якось уже зізнавався, що текст проекту першого закону про валютне регулювання (який практично без змін існує у вигляді урядового Декрету) автор цих рядків свого часу просто переклав з аналогічного польського закону. Але! По-перше, польські умови на той час найбільше відповідали ситуації в Україні (чого не скажеш про розвинені країни, з ліберального законодавства яких пропонується завозити норми нового закону). І, по-друге, до тексту були внесені корективи, які виходили зі специфіки України і, головне, концепції подальшого розвитку системи валютного регулювання і валютного ринку. А ось власне концептуального бачення і бракує розробникам нового проекту. Тобто вони його декларують, але чи можна вважати фрагментовані декларації справжньою концепцією, залишається під знаком питання.
Справжня концепція повинна насамперед розглянути тенденції розвитку світової валютної системи - і ті, які спостерігаються вже протягом десятиліть, і останні, визначивши місце України у світовій валютній системі (в її динаміці). Тоді вже можна перейти до аналізу динаміки та стану валютного регулювання в Україні (в яких умовах і з якими цілями створювалася ця система понад чверть сторіччя тому, які виклики чекали на неї і як вона з ними впоралася, яка ситуація сформувалася зараз і які цілі повинні бути визначені на майбутнє). І тільки з'ясувавши всі ці питання, можна перейти до розробки стратегії подальшого розвитку національної валютної системи.
Говорячи про валютне регулювання, необхідно передусім усвідомлювати, що воно стосується переважно двох важливих понять: ступеня конвертованості національної валюти та режиму валютного курсу. Що стосується конвертованості, то її перший ступінь ("поточна конвертованість") передбачений як мета для кожної країни-члена МВФ (Ст.VIII (2) Угоди про МВФ), і Україна вже виконала цю вимогу у 1996 р. (хоча реальне дотримання цих вимог усе ще на совісті НБУ). Вищий рівень конвертованості ("капітальна конвертованість") не має жодного зобов'язуваного характеру, оскільки Ст.VI (3) Угоди про МВФ прямо передбачає право країн-членів на контроль операцій з капіталом. Комітет Тарапура (Tarapore Committee), який спеціально вивчав цю проблему перед тим як Індія розпочала валютну лібералізацію, рекомендував "поєднання вільного розміщення активів з суворим контролем". Але для Нацбанку, звісно, ані думка всесвітньо відомого індійського економіста (якого називають "колосом" у царині реформування діяльності центробанків), ані тим більше застереження "місцевих тарапурів" нічого не варті. За нашою "доброю" традицією, ще не забезпечивши належним чином виконання попередніх умов (щодо поточної конвертованості), він уже намагається "взяти" наступну висоту. Як кажуть у нас: "Дай, Боже, нашому теляті вовка з'їсти".
Друга складова валютного регулювання - це режим валютного курсу. З погляду міжнародного права та практики у цьому питанні панує повний лібералізм: адже після переліку всіх можливих варіантів встановлення валютного курсу (від фіксації до вільного плавання) Ст.IV (2b) Угоди про МВФ звертає увагу ще на можливість встановлювати "інші форми валютного режиму за вибором держави-члена" - на випадок, якщо хтось вигадає ще якийсь прийнятний варіант.
Етапність валютної лібералізації передбачає у царині конвертованості поступовий скоординований рух двома паралельними напрямами. Щодо поточної конвертованості це: лібералізація валютних операцій всередині країни, далі - операцій з нерезидентами ("з закордоном") і врешті - операцій за кордоном. Щодо капітальної конвертованості це: досягнення "резидентської конвертованості", далі - "не-резидентської" і врешті набуття статусу міжнародної валюти (internationally used currency - за термінологією МВФ), для чого необхідно буде відповідати критеріям системи CLS (Continuous Linked Settlement) та "резервних валют" МВФ (Ну це нам поки що "не загрожує", але власне стратегія повинна описувати наше ставлення до таких можливостей).
Що стосується режиму валютного курсу, то щорічний звіт МВФ з питань валютного регулювання зазначає, що зі 189 країн-членів лише 29 використовують "вільно плаваючий курс" (free floating) і ще 36 - "плаваючий курс" з різними формами управління. Бажання опинитися на вершині рейтингу "просунення" у питаннях вільного плавання цілком зрозуміле (адже там перебуває приємна компанія з країн ЄС, США та інших країн ОЕСР. Та тільки Україна поки що не тільки не в ЄС, але навіть не в ОЕСР, вирішуючи питання набуття статусу спостерігача в цій організації. А ось такі його повноправні члени, як Чилі та Туреччина, і досі використовують режим обмеженого плавання свої валют. Коста-Ріка, яку запросили до переговорів стосовно приєднання до ОЕСР у зв'язку з цим два роки тому відмовилася від фіксації курсу свого колону до долара США і перейшла до… керованого плавання.
Щоправда, Україна підписала Угоду про асоціацію з ЄС і вона серед іншого містить положення, які стосуються нашої теми. Зокрема стаття 145 Угоди передбачає, що "… Сторони повинні забезпечувати: i) вільний рух капіталу, пов'язаного з надходженням прямих інвестицій …; ii) вільний рух капіталу, пов'язаного з наданням кредитів, які стосуються торговельних операцій, або з наданням послуг…; iii) вільний рух капіталу, пов'язаного з портфельними інвестиціями і фінансовими позиками та кредитами... . Але при цьому, вже стаття 147 прямо говорить про те, що "протягом перших 4-х років …Сторони вживають заходів для створення необхідних умов для подальшого поступового застосування правил Сторони ЄС про вільний рух капіталу". І лише "до кінця 5-го року з дати набрання чинності цією Угодою Комітет з питань торгівлі розглядає вжиті заходи та визначає умови подальшої лібералізації". Лібералізації до рівня правил ЄС, які, до речі, теж достатньо гнучкі в цьому питанні. Директива Ради ЄС (88/361/ЄЕС від 24.06.1988) в принципі забороняє країнам-членам обмеження руху капіталу між громадянами, але дозволяє застосовувати захисні тимчасові заходи у випадках
"…коли короткотермінові рухи капіталу … вносять значну напругу на ринки іноземних валют та ведуть до серйозних розладів у здійсненні грошової та валютної політик будь-якої держави-члена". То може краще (не зважаючи на те, з якого моменту вести відлік) використати відведений Угодою про асоціацію час для створення необхідних умов валютної капіталізації, а потім вже приймати рішення про те, чи варто стрибати у басейн, в якому ще немає води? Тобто, інакше кажучи, може ми все ж таки будемо дотримуватися загальної логіки валютної лібералізації?
At last but not at least: валютна лібералізація повинна враховувати ризики, які виникають у цій царині для національної економічної безпеки. З цього приводу можна було б зробити окрему доповідь, але обмежимося лише нагадуванням основних загроз: доларизація, валютна спекуляція, непрогнозовані курсові коливання, втеча капіталу за кордон, втрата валютних резервів, необґрунтовані валютні обмеження. На жаль, в "концепції" Нацбанку ці проблеми залишилася поза увагою, а до фахівців ніхто не звертався. У кожнім разі до вітчизняних, тому що інші про свою національну безпеку, звісно, подбали.