Верховна Рада України шостого скликання канула в Лету. За п’ять років її існування, з 2007-го по 2012 рік, загальний обсяг державних закупівель зріс удвічі - до 325 млрд. грн. У цій величезній сумі й ліки для діабетиків, і харчування для школярів, і ремонт автодоріг, і розкішні автомобілі для чиновників, і необхідні поставки для державних і комунальних підприємств.
Що зробили народні обранці попередньої Ради для того, щоб ці кошти витрачалися ощадливо, ефективно та відкрито на благо всіх громадян України? Які виклики стоять перед системою держзакупівель у найближчі п’ять років і, відповідно, перед Верховною Радою сьомого скликання?
Тема, гідна найширшої дискусії як серед професіоналів-закупівельників, так і в суспільстві, за участі політиків. У цій статті ми спробували накреслити хоча б основні варіанти відповідей на ці запитання із залученням експертів із різних сфер.
Навіть багато хто з африканських правителів удається до різних правових хитрощів, аби, вибудовуючи масштабні корупційні схеми, спробувати зберегти обличчя перед цивілізованим Заходом. Верховна Рада України в 2005-2007 роках дотриманням пристойності не переймалася. В очах багатьох народних обранців (безвідносно до їхнього партійного забарвлення) світилася перспектива урвати хоча б шматочок від десятої частини загального обсягу держзакупівель у 140 млрд. грн. Саме такими розмірами оцінювався збиток від діяльності Тендерної палати України. І прибуток усіх, хто її лобіював, підтримував або безпосередньо нею керував.
Нагадаємо, що ТПУ ввели в систему держзакупівель України винятково завдяки законам, ухваленим Верховною Радою. Одна маленька «ліва» фракція одержала близько 10 млн. дол. лише за одне голосування. За вістями із парламентських коридорів, «винагорода» важливим депутатам за підтримку ТПУ сягала 200 тис. дол.
Усунення загальнонаціональної корупційної схеми на чолі з ТПУ - один із трьох ключових результатів тендерної діяльності ВРУ шостого скликання, на думку всіх опитаних нами експертів (хронологію ключових рішень наведено в табл. 1 .).
Практично всі експерти не менш важливим результатом назвали відтворення більш-менш нормальної системи держзакупівель після ухвалення ВРУ 2010 року Закону «Про здійснення державних закупівель». Правда, як наголошує Геннадій Островерх, директор підприємства «Редукціон», яке видає однойменний професійний журнал, до цього держзакупівлі два роки регулювалися Кабміном Ю.Тимошенко в ручному режимі.
Це було прямим порушенням Конституції, про що заявив тоді ще цілком незалежний Конституційний суд.
Думки експертів щодо третього ключового результату діяльності ВРУ шостого скликання та розвиток усієї системи держзакупівель розійшлися. Дехто вказував на безкарність причетних до створення ТПУ або тих, кого викривали в останні роки в тендерній корупції. За словами Олександра Шатковського, одного з експертів у сфері держзакупівель, усім відомі імена авторів ТПУ, а їхня безкарність створює небезпечний прецедент. «Можна зґвалтувати всю країну, і тобі за це нічого не буде!» - так коментує він. Віктор Таран, директор Центру політичних студій та аналітики, також вказує на повну недосяжність для закону тендерних корупціонерів, які належать до вищої владної еліти. Саджають лише дрібних чиновників на місцевому рівні.
Тема доступу до тендерної інформації не менш популярна. Впровадження 2010 року відкритого безплатного доступу до неї на державному веб-порталі відзначали багато громадських активістів. За словами Олексія Хмари, президента Transparency Ukraine, цей веб-портал є чи не найбільшим в Україні відкритим джерелом публічної інформації, що має високе суспільне значення.
Водночас закриття інформації про закупівлі держпідприємств, схвалене ВРУ цього літа, оцінюється як безумовний крок назад у розвитку відкритої та прозорої системи держзакупівель.
О.Шатковський високо оцінив якість розділу про держзакупівлі в Угоді про асоціацію та співробітництво між ЄС й Україною. На його думку, цей своєрідний дороговказ для подальшого розвитку цієї сфери ґрунтується на «європейській філософії».
Виклики для Верховної Ради України сьомого скликання
Системний і комплексний розвиток державних закупівель - виклик номер один, що стоїть перед новою Верховною Радою. Про це говорили всі експерти, як закупівельники-професіонали, так і громадські активісти.
Так, О.Шатковський зазначає: «Зміни в профільний закон несистемні й суперечливі. Уряд схвалює один текст законопроекту, а парламент ухвалює зовсім інший. Зміни відбуваються абсолютно несподівано для всіх». Експерт вважає, що слід «перелопатити» діючий закон і зробити його простішим.
В.Таран вказує: «У нас немає єдиного державного бачення розвитку держзакупівель. Хто перший забіжить, той і одержить. Якісь неофіційні домовленості. Табачник захотів вивести ВНЗ з-під закупівель, він це зробив...»
Для Г.Островерха всі основні ключові виклики вкладаються в одну фразу: «Прийняття та виконання Стратегії розвитку системи держзакупівель в Україні. Головне - планомірність, а за якою моделлю ми розвиватимемося, це вже інше питання». Як і О.Шатковський, він ратує за запровадження своєрідного мораторію на зміни профільного законодавства упродовж доволі тривалого періоду.
Їм вторить і О.Хмара, вказуючи на необхідність «розвитку організаційної здатності замовників та учасників закупівель». Він уважає, що за частих і несистемних змін «замовники до кінця не знають усіх нюансів законодавства і бояться брати на себе відповідальність».
Деякі експерти згадували Стратегію розвитку системи держзакупівель України, розроблену міжнародними експертами проекту ЛІНК, що фінансувався USAID. Після інтенсивного громадського обговорення її остаточний варіант було подано Міністерству економічного розвитку та торгівлі, в обов’язок якого входить її розробка і прийняття.
Та чи прийме її міністерство, або відкладе в довгу шухляду - відкрите питання. Втім, багато хто сумнівається в її дієздатності навіть у разі прийняття. Рівень міністерства видається надто дрібним для такого документа.
Ще один виклик, із яким погоджуються практично всі експерти, - це життєздатність нововведень, схвалених в останні два роки. Йдеться про рамкові угоди (включаючи централізовані закупівлі) та електронні аукціони.
Пілотне впровадження рамкових угод планується в Миколаєві та Криму, за підтримки проекту ЄС про гармонізацію системи держзакупівель України зі стандартами ЄС. Зацікавленість у просуванні централізованих закупівель виявляло Міністерство охорони здоров’я. Ефективність цих новацій підтверджується досвідом країн ЄС.
Електронні реверсивні аукціони виглядають найбільш спірною ініціативою. Їх запровадили як окрему закупівельну процедуру цього літа, однак Кабмін і Мінекономрозвитку й досі не прийняли всіх потрібних нормативних актів. Тим часом із 1 січня 2013 року вони мають стати обов’язковими... Опитані експерти висловлювали сумнів у їх ефективності в тому вигляді, в якому їх прийняли. Загалом українська модель е-аукціонів ґрунтується на російському досвіді. Однак Ірина Кузнєцова, директор інституту з держзакупівель при російській Вищій школі економіки, стверджує, що е-аукціони не призводять ані до підвищення конкуренції, ані до економії бюджетних коштів. Про це свідчать результати спеціального дослідження, здійсненого її інститутом.
За даними дослідження Центру політичних студій та аналітики, регіональна й місцева влада України не готова до застосування держзакупівель. Так, лише близько половини облдержадміністрацій повідомили центру, що вони мають сертифікат електронного цифрового підпису. Однак без нього проводити е-аукціони неможливо. Очевидно, що в дрібніших замовників і поготів немає цього сертифіката.
За даними DT.UA, минулого тижня проект постанови про перелік товарів, робіт і послуг, закупівля яких має здійснюватися винятково через е-аукціони, вносився до порядку денного Кабміну, однак через відставку уряду його відклали. Проект передбачав, що е-аукціони запрацюють лише після того, як Мінекономрозвитку та торгівлі відбере принаймні три електронні майданчики для їх проведення.
У кожному разі, уряду або Мінекономрозвитку як уповноваженому органу в сфері держзакупівель слід якнайшвидше оприлюднити офіційну позицію щодо впровадження е-аукціонів, щоб зняти зростаюче напруження серед тисяч замовників і потенційних учасників торгів.
Збереження або навіть розширення доступу до тендерної інформації - ще один виклик, на який особливо часто вказували громадські активісти. На думку О.Хмари, питання полягає в такому: «Як ми забезпечимо доброчесність держзакупівель? Чи буде великий обсяг інформації у відкритому доступі та якою буде якість цієї інформації? Чи буде врегульовано проблему конфлікту інтересів? І чи не станеться так, що через п’ять років закупівлі будуть прозорими і добросовісними, але вони стосуватимуться лише 5% усіх бюджетних коштів?»
Каменем спотикання для реальної боротьби з корупцією, зокрема в сфері держзакупівель, уже став урядовий підхід до захисту персональних даних. Недавно Мін’юст відрапортував про те, що в його реєстрі осіб, притягнутих до відповідальності за корупційні діяння, вже кілька тисяч чоловік. Однак громадяни не мають права довідатися їхні імена без згоди винних! Мовляв, захист персональних даних.
Тобто податки громадяни (і бізнес) зобов’язані платити. А от знати, хто їхні податки розкрадає, права не мають. Поки злодій сам не зізнається...
Ширша участь представників громадських організацій у контролі над держзакупівлями - ще один можливий напрямок розвитку ситуації. Минулого тижня Дорадча рада співтовариств із питань доступу до лікування в Україні (об’єднання організацій пацієнтів - ВІЛ-позитивних, хворих на гепатит, гемофілію тощо) підписала Меморандум із представниками МОЗ про розширення доступу пацієнтських організацій до всіх етапів тендерного процесу міністерства. Серед іншого йдеться про участь їхніх представників як спостерігачів на всіх засіданнях комітету з конкурсних торгів.
Схожа по суті ідея реалізується в Сумах, коли батьківські комітети мають право контролювати закупівлю продуктів харчування для шкіл. Чи зможе нова Верховна Рада піти назустріч цим ініціативам?
Нарешті, деякі експерти з жалем констатували, що чинну систему держзакупівель орієнтовано на процес, а не на результат. Контролюючі органи лише відстежують відповідність процедур букві закону. Тим часом органи влади нечасто цікавляться, як саме та чи інша закупівля поліпшує життя громадян, кінцевих споживачів і користувачів усієї закупівельної системи. Чи вистачить п’яти найближчих років, щоб принципово змінити ситуацію? Як показує досвід мінімум останнього десятиліття, навряд чи. Аби не стало гірше - занадто вже зросла ціна питання...