Не секрет, що конкурентоспроможність країни та її економіки, а відповідно, властивий їй рівень життя залежать насамперед від роботи її законодавчої та виконавчої влади, від якості й ефективності прийнятих ними рішень. Одним з інтегральних показників для визначення якості й ефективності державного управління в масштабах країни може слугувати ВНД (валовий національний дохід) на душу населення. На жаль, на сьогодні в Україні значення цього показника до 30 разів нижче, ніж у розвинених європейських країнах. У чому ж причина, і чи не надто високу ціну ми платимо, заплющуючи очі на неефективність влади?
Місія та бачення держави
Майбутнє держави визначаються її місією й баченням, які, по суті, є сенсом і головною метою її існування та управління. Місія має охоплювати як внутрішні, так і зовнішні завдання діяльності й управління в державі, а її формування повинне передувати визначенню основних цілей, а також політик і стратегій досягнення встановлених цілей для забезпечення їх єдності. У свою чергу, цілі, встановлені для виконання місії, визначають основні напрямки діяльності й управління в державі: забезпечення незалежності та суверенітету, державотворення з усіма ознаками демократичного режиму, досягнення високого рівня соціального розвитку, при якому забезпечуватимуться соціальні умови життєдіяльності громадян на рівні передових країн світу, та ін.
Принципово важливим завданням будь-якої держави є вдосконалення всіх її сфер шляхом удосконалення управління цими сферами. Як приклад пропонується подивитися, як визначив свої місію й бачення в частині вдосконалення уряд Дубая (ОАЕ), де на сьогодні досягнуто досить високого рівня життя. А якщо хтось і досі вважає, що цей рівень є результатом тільки володіння великими запасами нафти, то не зайвим буде зауважити, що й у Росії запасів нафти також чимало.
Ще в 1997 р. з ініціативи Його Високості шейха Мухаммеда Бен Рашид Аль Мактума, віце-президента ОАЕ, прем'єр-міністра, правителя Дубая, було створено Програму досконалості уряду Дубая, покликану стати інструментом розвитку й удосконалення державного сектору в Дубаї шляхом реалізації концепції загального управління якістю. Місією було визначено: просування, оцінка й заохочення досконалості в роботі органів державної влади, установ і відомств Дубая. А баченням (результатом реалізації програми) - досягнення досконалості світового класу в роботі державних органів, установ і відомств Дубая. Зауважимо, що в основу вдосконалення тут покладено фундаментальні концепції досконалості й модель досконалості Європейського фонду управління якістю (EFQM).
Політики у сферах діяльності й управління державою
Для ефективного управління державою її життєдіяльність прийнято розбивати на окремі сфери: економіка (суттєво залежить від виробництва та обігу продукції), екологія, трудові ресурси, енергетика, освіта, охорона здоров'я тощо. У кожній сфері утворюється відповідний орган виконавчої влади (ОВВ). Так, в Україні на сьогодні займаються станом: економіки - Мінекономрозвитку, навколишнього середовища - Мінприроди, трудових ресурсів - Мінсоцполітики тощо.
Оцінюючи ефективність будь-якого органу влади, особливу увагу слід приділяти двом основним аспектам його діяльності: наскільки рішення цього органу влади забезпечують розвиток і підвищення ефективності галузі (території), яка за ним закріплена, і наскільки злагоджено й ефективно функціонує сам орган.
Щоб забезпечити цілеспрямований розвиток конкурентоспроможних галузей (територій), відповідними органами виконавчої влади визначаються насамперед політики, а в їхніх межах - стратегії розвитку закріплених сфер. Як правило, окремо формуються: економічна політика, екологічна політика, політика в сфері праці, енергетична політика і т.ін. У деяких сферах можуть додатково створюватися політики для окремих значущих складових. Так, в економіці можуть бути окремо сформовані: промислова політика, політика розвитку підприємництва, політика в частині створення продукції (послуг) та її якості тощо.
Важливо, щоб політики в різних сферах діяльності враховували особливості в розрізі трьох рівнів: критичного (регулюється прийняттям обов'язкових нормативів), традиційного (на рівні узвичаєних у країні норм і правил, у тому числі стандартів, які є добровільними) і перспективного (до якого бажано підтягтися з урахуванням найкращих міжнародних досягнень).
Разом з тим здійснений аналіз політик, які діють у ряді органів влади України, свідчить про те, що в жодній із них навіть не згадуються питання вдосконалення. Не відображено ці питання також у прийнятих стратегіях розвитку: Експертній стратегії України, Стратегії розвитку МСП в Україні та ін.
Враховуючи, що в умовах глобального насиченого ринку головна роль у забезпеченні ефективності й конкурентоспроможності на всіх рівнях виробництва та управління приділяється сучасним системам менеджменту, видається доцільним зупинитися на цьому питанні трохи докладніше.
Стандарти на цільові системи менеджменту та їх відображення в політиках
Десятиліттями приймаються міжнародні стандарти на цільові системи менеджменту. Ці стандарти орієнтовано на відповідні цілі, наприклад, якість продукції (послуг), збереження навколишнього середовища, безпеку праці персоналу, ефективність використання енергоресурсів тощо. Призначені ці стандарти для будь-яких підприємств, організацій і установ.
Відображаючи накопичений досвід цільового управління, стандарти сприяють удосконаленню систем менеджменту, формуванню й прийняттю ефективних рішень, запобіганню проблем у різних зацікавлених сторін. Наприклад, у споживачів (безпека і якість продукції й послуг - ISO 9000), у суспільства (стан навколишнього середовища - ISO 14000), працівників (безпека умов праці - OHSAS 18000), суспільства (енергетичне забезпечення - ISO 50000) та ін.
Стандарти на цільові системи менеджменту - це, по суті, інструмент, поширення якого має сприяти органам виконавчої влади у виконанні покладених на них функцій і поліпшенні стану в закріплених сферах. Виходячи з цього, застосування стандартів доцільно відображати в політиках функціонування й розвитку відповідних сфер діяльності: ISO 14000 - в екологічній політиці, OHSAS 18000 - у політиці праці, ISO 50000 - в енергетичній політиці тощо. Водночас і стандарт ISO 9000 має бути складовою політики у сфері створення і якості продукції (послуг).
При цьому слід розуміти, що, з одного боку, цільові системи менеджменту найефективніші, коли їх застосовують не ізольовано, а в складі цілісних систем менеджменту організацій, а з іншого - дотримання стандартів на системи менеджменту ще не гарантує вищих досягнень.
Проблеми менеджменту в органах виконавчої влади України
У результаті громадської експертизи діяльності Мінекономрозвитку та Нацдержслужби виявлено, що ці ОВВ:
- не приділяють належної уваги питанням якості процесів і послуг;
- неадекватно розуміють, що для них є системою управління якістю, а самі ці системи не визначили та не відслідковують;
- не ведуть діяльності з удосконалення систем управління якістю та загальної системи менеджменту;
- практично не ведуть діяльності у частині управління якістю виконання доручень і роботи з листами;
- не вивчають і не узагальнюють інформації про фактичний стан якості процесів і послуг та, відповідно, не планують поліпшення їхньої якості;
- не вивчають і не узагальнюють інформації про задоволеність споживачів послугами ОВВ, зокрема відповідями на листи, і не здійснюють коригувальних дій;
- не обговорюють питання поліпшення якості послуг і вдосконалення систем управління якістю на рівні вищого керівництва ОВВ;
- не приділяють належної увагу підвищенню кваліфікації співробітників ОВВ з питань якості, управління якістю та ділової досконалості;
- не організовують внесення співробітниками ОВВ пропозицій з удосконалення систем управління якістю;
- не співпрацюють із дослідними центрами, фахівцями та експертами з метою одержати допомогу з удосконалення систем управління якістю.
З огляду на те, що Мінекономрозвитку є центральним органом влади, відповідальним за просування ідей якості та досконалості в економіці країни, а Нацдержслужба - в органах виконавчої влади, можна стверджувати, що в інших ОВВ ситуація аналогічна.
Тут доречно зазначити, що в Україні у 2006 р. було прийнято постанову Кабінету міністрів про впровадження в органах виконавчої влади системи управління якістю. Однак у 2010 р. цю постанову було анульовано, і тільки в окремих ОВВ роботу з удосконалення систем управління якістю не було припинено.
Про Концепцію державної політики в сфері управління якістю продукції
Державна політика в сфері управління якістю продукції (робіт, товарів, послуг) серед усіх політик, що діють в Україні, посідає особливе місце. Концепцію цієї політики за поданням Держспоживстандарту Кабмін уперше затвердив ще у 2002 р., усупереч дуже негативній оцінці з боку професійної громадськості. Попри подальшу систематичну критику професійних громадських організацій, у 2015 р. дію концепції, поданої вже Мінекономрозвитку, було подовжено.
Недоладність цієї концепції, що поєднала в собі несумісне, порівнянна з відомими виразами на кшталт "копати від паркану й до обіду" або "йшли дощ і два студенти". Через некомпетентність керівників і фахівців, які її розробили, у концепції об'єднано два різні поняття: "якість продукції" та "система менеджменту організації". Об'єктом політики тут визначено не кінцеву мету "якість продукції", як це зроблено в ряді інших країн, а "управління якістю" відповідно до міжнародних стандартів ISO серії 9000. Це звузило орієнтацію на забезпечення якості самої продукції - поза політикою залишилися: нормування якості продукції, її метрологічне забезпечення, технічне регулювання, ринковий нагляд, захист прав споживачів тощо. Водночас під "управління якістю продукції" підвели інші цільові системи менеджменту, які не мають стосунку до якості продукції (екологічний менеджмент, менеджмент професійної безпеки та ін.), тільки тому, що по них також було прийнято міжнародні стандарти.
Спрощений підхід до впровадження стандартів на цільові системи менеджменту призвів до імітації вдосконалення. Впровадження стандарту має бути не просто механістичним написанням відповідей на поставлені цим стандартом запитання, а одночасно супроводжуватися підвищенням рівня ділової культури організації. Автори концепції мали б знати, що базою для розробки стандартів на цільові системи менеджменту відбирають не відсталі підприємства, а найуспішніші компанії, які вирізняються високою діловою культурою та мають сучасні цілісні системи менеджменту, органічною частиною яких і є їхні цільові системи управління, зокрема якістю. І це необхідно було врахувати на державному рівні, розробити відповідні методичні рекомендації. А сьогодні через недостатнє розуміння стандарти читаються досить спрощено, а їхні положення впроваджуються переважно формально.
У результаті реальна ефективність організацій практично не підвищується, а в суспільстві формується стійке негативне ставлення до стандартів на цільові системи менеджменту й до систем менеджменту загалом.
Згадана концепція створила плутанину й у підготовці фахівців з якості та менеджменту у вищих навчальних закладах країни. У спеціальність "Якість, стандартизація та сертифікація", крім традиційних понять "нормування", "контроль", "виміри та випробування", Міносвіти включило також "управління якістю", що є складовою частиною загальної системи менеджменту організації. Пізніше, як і в державній політиці в сфері управління якістю продукції, сюди почали додавати й інші цільові системи управління, на які впроваджували міжнародні стандарти: "екологічний менеджмент", "менеджмент виробничої безпеки" тощо. При цьому зі спеціальності "менеджмент" питання управління якістю були практично виключені. Це призвело до того, що вища школа випускає менеджерів, недостатньо підготовлених для забезпечення успішності компаній за умов насиченого ринку. А фахівці, навчені за фахом "Якість, стандартизація та сертифікація", не мають базової підготовки менеджера, що не дозволяє їм ефективно вдосконалювати систему менеджменту компанії в цілому, у тому числі і в органах виконавчої влади.
Як мало би бути
Ще у 2001 р. Українська асоціація якості (УАЯ) підготувала та спрямувала в Держстандарт України пропозиції з формування в країні політики якості. Ці пропозиції стосувалися формування політики не в сфері систем управління якістю, а переважно в сфері якості продукції (послуг). Система управління якістю розглядалася лише як інструмент вирішення проблем якості продукції. На жаль, ці пропозиції, як і низка наступних, залишилися без уваги керівництва Держстандарту, а згодом і Мінекономрозвитку.
Що ж до стандарту з управління якістю продукції, то його доцільно було б розглянути в контексті політики в сфері створення продукції та забезпечення її якості, а не представляти окремою політикою (адже за такого підходу логічно було б розробляти окрему політику для кожного стандарту). Та й діючим положенням про Мінекономрозвитку не випадково передбачено здійснення діяльності лише з управління якістю продукції, тому що за цим міністерством закріплено організацію забезпечення безпеки та якості продукції.
Якщо ж розглядати не окремо будь-яку цільову систему менеджменту, регламентовану стандартом, а всю сукупність цільових систем, то слід говорити про єдину цілісну систему менеджменту організації. А тут потрібно розуміти, що система менеджменту сучасної європейської організації значно перевищує норми, передбачені стандартами, і містить у собі набагато більше цілей, ніж ті, на які вже прийнято міжнародні стандарти. Тому орієнтація тільки на стандарти автоматично закладає відставання української економіки від економік розвинених європейських країн.
Для вдосконалення українських підприємств, організацій та установ, істотного підвищення рівня їхньої ділової культури й досконалості, отже, і конкурентоспроможності цих організацій і національної економіки на розвинених зарубіжних, зокрема європейському, ринках потрібно розробити іншу концепцію державної політики - у сфері менеджменту, або ділової досконалості організацій. Ця політика має враховувати сучасні європейські та світові підходи та найкращу практику з удосконалення організацій. Вона повинна бути орієнтована на сприяння розвитку загальнонаціонального руху за ділову досконалість та якість.