Україна користується машинами XXI століття, продуктами XXI століття, технологіями XXI століття, але стрижень держави - система управління, як і раніше, залишається на рівні 80-х років століття XX.
3 липня президент Янукович оголосив про проведення рішучої реформи державного управління. Згідно з дорученням глави держави, до 31 грудня цього року Україна має розробити проект електронного уряду. Тобто всі чиновники, всі дозвільні служби, вся система управління державою під Новий рік і дзвін курантів повинні перетворитися з бридкого паперового корумпованого мутабора на проект гарної стрункої гоночної машини!
Це колосальне завдання, по суті - інфраструктурна революція, яка за своїм розмахом і трудомісткістю навряд чи поступається Євро-2012, сформульоване в дорученні «Про забезпечення впровадження інформаційно-комунікаційних технологій у всіх сферах суспільного життя, реалізацію в Україні ініціативи «Партнерство «Відкритий уряд» про побудову електронного уряду». У разі реалізації доручення воно стане першою структурною реформою національного масштабу, яка радикально змінить якість управління країною і якість життя громадян. На жаль, доручення Януковича не привернуло уваги журналістів і експертів і, що ще більш дивно, компетентних державних органів. Ні коментарів, ні думок. Однак ми спробуємо розібратися, чи можна виконати поставлене завдання, за яких умов і в які строки? Чи все обмежиться парою нудних засідань у Кабміні, і справу спишуть в архів? У паперовий архів…
У підмогу об’єктивній оцінці ситуації джерела DT.UA в уряді передали нам надзвичайно цікавий акт - «Державний фінансовий аудит ефективності використання коштів державного бюджету, передбачених для виконання Національної програми інформатизації за 2008-2010-й і перше півріччя 2011 року», підготовлений Державною фінансовою інспекцією у травні 2012 року.
Та про все по черзі. Доручення про створення «Відкритого уряду» вимагає до 1 серпня надати:
1. Проект Стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні.
2. Проект плану заходів щодо створення і забезпечення функціонування систем електронного управління, передбачивши:
- об’єднання функцій інформаційних ресурсів державних органів;
- розробку і впровадження єдиної інформаційно-аналітичної системи соціального захисту населення, електронного реєстру пацієнтів у пілотних регіонах, єдиного веб-порталу звернень громадян в органи влади і місцевого самоврядування, єдиного веб-порталу адміністративних послуг, автоматизованої системи «Єдине вікно подання електронної звітності»;
- запровадження системи електронної державної реєстрації юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців;
- забезпечення доступу всіх регіонів до централізованої бази даних, яка містить інформацію про реєстрацію та експлуатацію транспортних засобів.
3. Прогноз щодо фінансування цього плану.
4. Відпрацювати з громадськістю можливість використання в діяльності органів влади програмного забезпечення з відкритим кодом і за результатами підготувати висновки і пропозиції.
Виконавець доручення - перший віце-прем’єр-міністр Валерій Хорошковський - має подати проект до 31 грудня.
Мета правильна, і строки визначено найжорсткіші. Дай Боже. Хоча сама постановка завдання не може не викликати сумнівів. По-перше, у ній не міститься згадки про Національну програму інформатизації (НПІ), на підставі якої розвивалася з 1998 року вся система інформатизації державних органів. І в рамках якої вже було підготовлено рішення щодо багатьох завдань, визначених у дорученні. Як можна будувати, не опираючись на фундамент? Так, нехай конструкція НПІ недосконала, але без її урахування говорити про системний підхід неможливо - навіщо ж винаходити велосипед?
По-друге, доручення мають виконувати відразу вісім посадових осіб, більшість з яких від інформатизації, прямо скажемо, украй далекі. Більш того, хоча в дорученні сказано про залучення до роботи СБУ і Нацкомісії з регулювання зв’язку та інформатизації, викликає подив, чому керівники СБУ - головної контролюючої структури та НКРЗІ - головного регулятора, розробника стандартів інформатизації, не є відповідальними виконавцями? Для реалізації такого проекту варто було б, напевно, розділити завдання на два блоки: політичний - з розробки стратегії та координації реформи в держапараті і технічний - власне з розробки і стандартизації проекту. Оскільки політичний блок має визначити конфігурацію та функції проекту, а технічний - як цей проект будується, які стандарти застосовуються, які технічні рішення лежать в основі.
Стратегію можуть розробляти хоч 8, хоч 48 відомств - це питання політичне. Але прописане в дорученні завдання «відпрацювати з громадськістю можливість використання в діяльності органів влади програмного забезпечення з відкритим кодом», крім усмішки, нічого викликати не може. Ну яка громадськість? Конфігурація й визначення стандартів - це виключна компетенція відповідних державних органів! Це питання національної безпеки! Без розробки і визначення технічних стандартів реалізувати амбіційну електронну реформу неможливо. І тут має бути один відповідальний і один розробник. І один контролер. У цьому разі через незначний політичний вплив керівництва СБУ та НКРЗІ та відсутність авторитету ці два відомства, ключові в реалізації президентського доручення, до списку безпосередніх виконавців не потрапили. Тобто вони виконуватимуть завдання інших восьми відомств, у яких виявилося достатньо зв’язків, щоб прописати себе у виконавці.
Чому важливий аудит? Бо все те, що нині має зробити Хорошковський, в Україні, по суті, розроблялося давно, й останні два роки програми інформатизації буксують саме через некомпетентність уряду - тих же людей, яких прем’єр М.Азаров включив до списку виконавців і цього проекту.
Об’єктом аудиту є кошти державного бюджету на суму 839 млн. грн., спрямовані в 2008-2010 роках на виконання 22 бюджетних програм 20 основних розпорядників. А також програми інформатизації, які в 2008-2011 роках фінансувалися поза рамками Національної програми інформатизації, що є порушенням закону про НПІ. Держфінінспекція констатувала: попри вимогу закону про НПІ, затверджувати плани інформатизації та їх фінансування виключно на основі затвердження Верховною Радою трирічних завдань, востаннє таке завдання депутати приймали 2005 року. План інформатизації - це принципова умова ефективності побудови стратегії електронного уряду, принципова умова ефективності використання державних грошей. Для розуміння обсягів: за даними Держфінінспекції, 90% робіт з інформатизації проводять державні відомства поза рамками НПІ. Це означає - без загальної мети, без координації, з колосально завищеною та украденою вартістю продуктів. За відсутності планів кожне міністерство і відомство в Україні замовляє власні, несумісні одна з одною дорогі програми. Уніфікація неможлива - кожна держустанова категорично проти централізованих закупівель програмного забезпечення, бо, за оцінкою експертів Держфінінспекції, це один із найзручніших способів розкрадання державних коштів.
От висновок аудиторів про причини провалу Національної програми інформатизації, які загрожують також і проекту нової реформи Януковича: «Основною причиною неприйняття Верховною Радою зазначених проектів була тривала процедура відпрацьовування проектів цих завдань на рівні органів влади й уряду… в результаті чого проекти виносилися у ВР уже після ухвалення державного бюджету на відповідний рік, і завдання НПІ (особливо на перший рік) на момент їх остаточного розгляду ВР уже були неактуальними. На наступний рік розроблялися нові проекти трирічних планів (оскільки передбачено щорічне їх затвердження), і знову-таки з аналогічних причин терміни їх розгляду затягувалися й зазначені завдання НПІ втрачали актуальність».
Тобто, по суті, розробкою Стратегії інформатизації мав би займатися не Хорошковський, а уповноважений Кабміном орган - Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації під керівництвом Володимира Семиноженка. Однак, за висновком аудиторів, Семиноженко зі своїми обов’язками не справляється, щороку несвоєчасно подаючи плани інформатизації. Що ж робить Кабмін із недбайливим чиновником? Точніше, так - що ж робить Кабмін з особистим другом прем’єра Миколи Азарова, відомство якого порушує закон і завдає збитків державі через постійні зриви програми інформатизації? Правильно - включає його до списку виконавців ініціативи Януковича про «Відкритий уряд». Нехай ще й тут організує роботу.
Держфінінспекція докладно показала, як безглуздо працює Кабмін над розробкою програм інформатизації. Генеральний замовник - Держкомінформатизації Семиноженка - влітку 2010 року почав збирати пропозиції до НПІ. З великою помпою було зібрано 44 пропозиції від 21 органу влади, однак… «завдань НПІ на 2011-2013 роки сформовано не було, оскільки пропозиції не мали висновків науково-технічної експертизи, яка згідно з укладеним контрактом мала бути проведена до кінця грудня 2010 року».
У цих умовах інформатизація стала ширмою для нецільового витрачання коштів: «Окремі бюджетні програми, які законами про бюджет віднесено до НПІ, фактично містять 90% заходів, які не належать до інформатизації»!
«Фактично, як свідчать паспорти бюджетних програм, частина програм, які віднесено бюджетом до НПІ, виконувалися органами влади не стільки в рамках закону про НПІ, скільки на виконання інших нормативних актів…» Наприклад, програма «Модернізації податкової служби» виконувалася на основі не НПІ, а власної програми - спільно зі Світовим банком. 2010 року держава для цього взяла кредит у 8 млн. дол. на закупівлю системи електронного документообігу. Тобто ці гроші доведеться віддавати. А що одержала держава? Що отримали платники податків? У 2010-2011 роках податкова незаконно зобов’язувала підприємства купувати електронні цифрові підписи, хоча за гроші Світового банку всю Україну можна було б забезпечити такими підписами безоплатно. І 2012 року на безоплатну видачу підписів асигнують ще один транш бюджетних коштів! От до чого призводить відомче планування інформатизації - за той самий продукт держава платить двічі. Причому два роки за цю ж систему вимагали по 100 дол. з кожного платника податків - ці гроші надходили в кишеню приватних компаній.
«Пенсійний фонд України у 2008-2010 роках бюджетних програм у рамках НПІ не виконував. При цьому, за інформацією від ПФУ, за зазначений період (джерела фінансування не зазначені), ними здійснено заходів, які відносяться до інформатизації, на загальну суму 179,5 млн. грн., зокрема, створено і впроваджено 2 інформаційні системи… Водночас проведеними Держфінінспекцією впродовж 2007-2010 років контрольними заходами встановлено, що ПФУ для функціонування Інтегрованої комплексної інформаційної системи закуплено ліцензії в АТЗТ «Атлас» на загальну суму 1,3 млн. грн. і одночасно витрачено у 2007-2010 роках 11,2 млн. грн. на оплату послуг цієї системи, що вдев’ятеро перевищує вартість програмного продукту. Тобто установа використовує програмне забезпечення приватної структури, не володіючи правами на нього…» Ще б пак, адже, схвалюючи витрачання державних коштів на інформатизацію за програмами, не пов’язаними з Національною програмою інформатизації, держава, по суті, ніяк не може проконтролювати процес закупівель і спрогнозувати наслідки.
«По-перше, гензамовник не володіє цілісною інформацією про наявність в органах влади засобів інформатизації… По-друге, не володіє інформацією про повний обсяг фінансових ресурсів, спрямованих органами влади на інформатизацію… По-третє, не володіє інформацією, чи всі придбані інформативні засоби відповідають діючим стандартам і сучасним вимогам…» Після такого висновку аудиторів, чесно кажучи, виникає запитання - а чому тоді дотепер прем’єр-міністр Азаров за результатами звіту жодним чином не притягнув до будь-якої відповідальності пана Семиноженка, не зробив якихось висновків щодо самого себе? Чому мовчить прокуратура? Невже цей хаос, у результаті якого держава втрачає колосальні ресурси, може бути комусь вигідний в уряді, Миколо Яновичу?
Результат хаосу такий: «Регламент електронного документообігу в органах виконавчої влади на даний момент відсутній… Виконавцями заходів із впровадження та функціонування систем електронного документообігу… є Держкомінформатизації, Мінекономіки, РМ АР Крим, облдержадміністрації, термін виконання 2007-2010 роки». Слід зазначити, що від часу проведення аудиту стан з інформатизацією не поліпшився. Як і раніше, немає держустанов, де був би в повному обсязі впроваджений електронний документообіг, де для оформлення рішень чиновників громадянам було б достатньо використовувати тільки Інтернет.
«В Україні не сформовано єдиної інфраструктури міжвідомчого обміну даними в електронній формі, тому дані в державних інформаційно-аналітичних системах недоступні іншим органам державної влади… Використання нестандартизованих форматів даних, протоколів обміну та відсутність єдиних класифікаторів, довідників, а також доступу до них обмежують можливість застосування автоматизованих засобів пошуку та аналітичної обробки інформації». Цей висновок найбільш чітко показує непрофесійний підхід української влади до сфери інформатизації. Саме в результаті цілковитого ігнорування Кабміном Національної програми інформатизації влада допускає закупівлю програмних продуктів, не визначивши єдиного затвердженого стандарту обміну даними!
Це, мабуть, найголовніший урок для Хорошковського та проекту «Відкритого уряду». Розпочинати роботу над електронною системою управління слід не з політико-адміністративної, а насамперед з технічної складової. Кабмін зобов’язаний передусім визначити найкоротші терміни для Нацкомісії з регулювання зв’язку та інформатизації для розробки і затвердження найближчим часом технічних стандартів, без яких просто безглуздо розробляти будь-яку конфігурацію «Відкритого уряду».
Яким буде результат роботи восьми няньок «Відкритого уряду»? Боюся, якщо в цього проекту не буде вибудувано адекватну систему управління, його очікує та сама безславна доля, що й решту програм інформатизації в нашій країні. Офіційний аудит Держфінінспекції щодо виконання Національної програми інформатизації показує волаючу картину некомпетентності, безгосподарності, корупції української влади. Причому як колишньої, так і нинішньої. Найбільше вражає уникнення від відповідальності посадових осіб. Бажання відповідати за поділ і розпилювання та небажання відповідати за справу. Демонстрація процесу, а не результатів.