Уряд України вкотре анонсував глобальну антикорупційну реформу, затвердивши пакет законопроектів, які мають створити повноцінний механізм попередження корупції. Розроблялися вони на вимогу МВФ, і їх прийняття є однією з умов одержання чергового траншу. Дуже хочеться вірити (але важко це зробити), що умови МВФ, як і потреба в піарі до початку передвиборної кампанії - не єдині причини ініціатив уряду.
Формально це не перша, не друга і навіть не двадцята декларація про намір перемогти корупцію в Україні, саме тому успіх заходу викликає сумніви. За даними Федерації роботодавців України (ФРУ), в останні роки бізнес, залежно від виду і напряму діяльності, був змушений віддавати на хабарі до 50% своїх оборотів. У масштабах країни це колосальна сума в 160 млрд грн. За оцінками ФРУ, за останні чотири роки обсяг корупції в національній економіці перевищив 500 млрд грн, а отже, суспільство й національна економіка були позбавлені необхідних ресурсів для розвитку.
Дедалі частіше представники бізнесу говорять про те, що процедури, пов'язані з одержанням будь-яких дозвільних документів, корумпуються, а чиновники, які приймають рішення, намагаються контролювати фінансові потоки підприємств. Довгострокове планування бізнесу стало практично неможливим, бізнес-ресурси перерозподіляють між собою високопоставлені корупціонери, витісняючи з ринків прозорість і здорову конкуренцію. У запропонованих урядом нормативних документах є справді гідні рішення, от тільки лише прийняття законів для реалізації реформи недостатньо.
Запропонований урядом пакет законів передбачає новий закон "Про запобігання корупції", створення Національної дисциплінарної комісії з питань запобігання корупції (Комісії) і Національного антикорупційного бюро (Бюро), яке займатиметься виявленням і розслідуванням випадків хабарництва серед високопосадовців держави. Необхідність написання нового закону виникла, коли стало зрозуміло, що хоча б для декларування ефективної боротьби з хабарництвом доведеться мінімум на 70% змінити діючий, прийнятий у часи Януковича, Закон "Про основи запобігання і протидії корупції". У назву цього акта було закладено всю його суть - він "про основи" і нагадує, швидше, десять заповідей, ніж дієву інструкцію.
У новому проекті значно розширено обмеження для держслужбовців, запроваджено поняття потенційного і явного конфліктів інтересів, передбачено обов'язкове розкриття чиновниками декларацій про доходи, можливість для перевірки достовірності таких декларацій і кримінальної відповідальності, якщо їх достовірність не підтвердиться. Декларації подаватимуться в електронній формі й одразу ж потраплятимуть у відкритий для громадськості реєстр. Якщо спосіб життя чиновника вочевидь не відповідає декларованим доходам його самого та його сім'ї, передбачається можливість перевірки фінансових джерел для купівлі матеріальних благ і відповідальності посадової особи у разі виявлення фактів незаконного збагачення. Якщо в таких випадках йтиметься про перших посадових осіб або керівників підприємств, у статутному капіталі яких частка державної або комунальної власності перевищує 50%, здійснюватиме цей контроль Бюро. Але про це нижче, спочатку слід докладніше зупинитися на повноваженнях Комісії.
Творці законодавчих ініціатив постійно наголошують на посиленні громадського контролю над корупцією в лавах чиновників. І це справді може стати результативним методом. Однак члени Комісії з питань запобігання корупції призначатимуться урядом за результатами конкурсного відбору. А члени конкурсного журі також будуть ставлениками Кабміну. Наскільки незалежним від влади буде такий контроль? Адже зараз однією з основ корупції є саме залежність чиновників різного рівня від впливових патронів.
Повноваження Комісії досить широкі, і, крім іншого, вона вирішуватиме, які компанії можуть брати участь у державних закупівлях. Причиною для відмови може бути викриття компанії в корупційних злочинах або відсутність у неї антикорупційної програми. Що таке антикорупційна програма, поки що незрозуміло навіть самим авторам закону. За їхніми словами, компаніям буде запропоновано базову модель такого документа, на основі якої вони повинні будуть створювати свої власні. Затверджувати їх також буде Комісія. Це може стати способом витіснення з ринку держзакупівель компаній, які так чи інакше "заважають" своїм конкурентам. Створення таких умов дійсно небезпечне, адже саме ця сфера є невичерпним джерелом зловживань. Буквально цього тижня ГПУ почала кримінальне розслідування стосовно того, що у 2012 р. чиновники Мінприроди закупили у підставної компанії обладнання, яке жодного дня з моменту купівлі не використовували, витративши на це 10 млн грн. Звісно, що менше шансів у добросовісних компаній потрапляти на такі тендери, то затишніше корупціонерам. За перше півріччя цього року Держфінінспекція виявила близько 3 тис. фінансових порушень, які призвели до втрати майже 2,5 млрд грн. І, за словами експертів, це лише верхівка айсберга.
Є претензії й до інших статей закону, зокрема до "революційної" норми про конфлікт інтересів. "Справді правильні й необхідні ініціативи приховують у собі і підводні камені, які не дадуть змоги реально боротися з корупцією. Йдеться і про досить вузьке визначення терміна "близькі (пов'язані) особи", - розповів DT.UA Іван Сікора, директор Фундації "Відкрите суспільство". - Ще на перших етапах розробки цих законів ми акцентували увагу їхніх авторів на тому, що перевірка тільки членів сім'ї чиновника нічого не дасть, потрібно перевіряти близьких, які не пов'язані з ним спільним побутом. Дуже часто у нас син або дочка, які не живуть разом з батьками, куми, свати, брати є успішними бізнесменами і мають пряму вигоду від "праці" міністра, голови ОДА або його заступника. Але згідно із запропонованим законом конфлікт інтересів у цьому разі ідентифікувати неможливо, формально його немає. На жаль, нас не почули, більш того, дотепер на сайті Мін'юсту немає офіційного звіту про результати громадських обговорень цих ініціатив. От вам і громадський контроль".
"Шухер" у вищих ешелонах
Створення Бюро - це зобов'язання України не лише перед МВФ, а й перед іншими міжнародними організаціями, у тому числі ГРЕКО та ОЕСР. Нині в Україні вже працюють шість різних державних структур, покликаних боротися з хабарництвом, - комітет ВРУ з питань боротьби з корупцією, відповідні підрозділи СБУ, ГПУ та МВС, апарат урядового уповноваженого і підрозділи фінрозслідувань при ДФС. Однак відчутних результатів роботи цієї армії борців з корупцією немає.
Згідно з дослідженням Transparency International (TI), рейтинг України за рівнем корумпованості торік залишився практично незмінним - 25 балів зі 100 можливих. Країна посіла 144-те місце серед 177 держав, охоплених дослідженням, і стабільно залишається в групі "підвищеного ризику" разом з Камеруном, Іраном, Нігерією, Центральною Африканською Республікою і Папуа-Новою Гвінеєю. Цього року, на думку експертів організації, Україна ризикує скотитися ще нижче. За параметром політичної і фінансової корупції Україна "просіла" на десять пунктів, державні установи і чиновники дедалі частіше вимагають від бізнесу сплати хабарів, про що свідчить падіння України на п'ять пунктів у відповідному рейтингу.
Проте, на думку TI, ще один орган для боротьби з корупцією потрібен. Насамперед тому, що діючі держструктури або політично залежні, або вже скомпрометували себе, і жодна з них не в змозі контролювати корупційні потоки серед чиновників вищого рангу. "Зараз у них взагалі відсутній страх перед скоєнням злочинів, - розповів DT.UA Олексій Хмара, виконавчий директор Transparency International Ukraine. - Та й результативність роботи і статистика діючих борців з корупцією далеко не найкращі".
Разом з тим, створюючи Бюро, яке боротиметься тільки з хабарниками-держслужбовцями вищих рангів, ніяких реформ у діючих нині органах уряд не передбачає. А отже, посадові особи рангом нижче продовжать звичну для себе практику: роблячи "статистику" на дрібних правопорушниках і збираючи данину з середнього бізнесу, який грошима вже обзавівся, а впливовими покровителями у владі - ще ні.
І, мабуть, найбільш суперечливим пунктом є передача Бюро матеріально-технічних ресурсів силових відомств. Олексій Хмара, який брав особисту участь у розробці антикорупційної реформи, коментує це так: "Не секрет, що СБУ прослуховує телефонні переговори людей. Результати цих прослуховувань не використовуються для розкриття злочинів, а продаються. Фактично наші правоохоронні органи перетворилися на підпільних шантажистів, які використовують наявне в них матеріально-технічне обладнання і ресурси для "кришування" незаконних схем і збору компромату". Представник TI вважає, що співробітники Бюро не скотяться до "методів і прийомів" їхніх колег із силових відомств і використовуватимуть передані їм ресурси виключно в інтересах держави. Зловживання попереджені високими зарплатами (близько 15–20 мінімальних заробітних плат на місяць для рядових співробітників і 50 - для керівника), відкритим конкурсом прийому на посаду і періодичною звітністю перед дисциплінарною комісією, радою громадського контролю, парламентом, президентом і урядом. Справедливості заради експерт визнає, що це недостатні гарантії порядності. "Я не виключаю, що серед тих людей, які прийдуть у бюро, також буде чимало негідників, але ми повинні хоча б спробувати", - вважає він.
Плюс деофшоризація
всієї країни
Також пакет антикорупційних ініціатив передбачає розкриття інформації про кінцевих бенефіціарних власників юридичних осіб при їх державній реєстрації. Норма, давно прийнята в цивілізованих країнах, цілком могла б зупинити відплив коштів з української економіки, перешкоджаючи розмиванню бази оподаткування і мінімізації прибутку. Особливо в умовах, коли дефіцит держбюджету рухається до 17 млрд грн, а українські "інвестиції", спрямовані на Кіпр, - до 6 млрд дол. Однак її практичне запровадження викликає низку запитань. "Особи, що бажають ухилитися від виконання вимог щодо розкриття бенефіціарів, швидше за все, вказуватимуть своїх довірених осіб, залишаючись при цьому в "тіні", оскільки якісь ефективні механізми контролю над достовірністю таких відомостей відсутні. Причому в Україні вони відсутні цілком", - пояснює Ігор Реутов, керівник департаменту АФ "Грамацький і партнери".
Більш того, на думку юриста, від нововведень може постраждати добросовісний бізнес, що приховував своїх реальних власників з міркувань безпеки. Розкриття даних про бенефіціарів може поставити реальних власників в уразливе становище при незаконних зазіханнях на бізнес - рейдерстві, вимаганні тощо. "Наша держава дотепер не створила дієвих механізмів судової влади, на відміну від розвинених країн, де транспарентності бізнесу протипоставлена можливість ефективного судового захисту, - вважає І.Реутов. - За таких обставин можна прогнозувати, що в найближчій перспективі бізнес не поспішатиме розкривати інформацію про реальних власників, обмежуючись лише вказівкою довірених осіб бенефіціарів".
Не виключають запропоновані законодавчі зміни і можливості створення фіктивних фірм, оскільки залишається можливість вказувати їхніх фіктивних власників бенефіціарами. Як ми вже зазначали, ефективні механізми контролю над достовірністю таких даних відсутні, а розмір встановленого штрафу (від 300 до 500 н.м.д.г.) не є достатнім стримуючим фактором для великого бізнесу. Це також справедливо і при створенні офшорних компаній. "Незважаючи на те, що реєстратори і реєстраційні агенти давно вимагають інформацію про кінцевих бенефіціарів, у них відсутня можливість перевірити достовірність таких даних, отже, вони одержують тільки ту інформацію, яку бажає надати власник (замовник). При цьому реєстратори не ускладнюють собі роботу глибокою перевіркою наданих відомостей", - коментує Ігор Реутов. Напрошується висновок, що прийняття законопроекту може підвищити прозорість структури власності бізнесу, і, можливо, це трохи наблизить, але не гарантує повернення в Україну незаконно виведених активів. Разом з тим нововведення підвищить уразливість добросовісних власників бізнесу через відсутність можливості ефективного судового захисту, тоді як недобросовісний бізнес може не відчути змін.
Більш того, абсолютно всі вищеописані ініціативи, хоч би якими хорошими вони були, ніколи не почнуть працювати без адекватного реформування судочинства і системи державного управління, внесення необхідних змін у норми загального права, посилення громадського і державного контролю не лише за Національним бюро, а й за всіма відомствами, які борються з корупцією. На думку Івана Сікори, корупція посадових осіб є наслідком того, що ці посади були ними отримані за гроші (куплені місця в списках політичних партій, місця в райадміністраціях, податкових тощо) або завдяки лояльності політичної еліти, що вже стало нормою для України.
"Ці ініціативи - дуже важливий крок, але без скасування рентної системи одержання посад вони не здатні кардинально змінити ситуацію і лише трохи її поліпшать. І хоч би яким досконалим був закон, його суворість заміняється його ж невиконанням, - вважає І.Сікора. - Люстрації у нас так і не відбулося, правоохоронна і судова системи швидше мертві, ніж живі. Критичної для реалізації цих ініціатив реформи судочинства, органів кримінальної юстиції і прокуратори немає. При фактично нульовій довірі до суддів, прокурорів і міліції про реальну боротьбу з корупцією можна забути. Навіть маючи ідеальне законодавство. На жаль, нинішня політична еліта, як і всі її попередники, не поспішає вирішувати ці питання всерйоз. Що й зрозуміло - корупцію легше очолити, ніж із нею боротися".
На жаль, такі необхідні й очікувані українською економікою реформи були б неможливі без ініціативи МВФ і поки що нагадують лише декларації для того ж МВФ, не знаходячи практичного застосування в українських реаліях. Залишається сподіватися, що це тільки перші кроки в потрібному напрямі, і на цьому антикорупційні ініціативи не закінчаться.