У розрахунках до державного бюджету-2021 враховано прогноз видатків зведеного бюджету в сумі 1673,7 млрд грн, або 37,1% ВВП, який є меншим за плановий показник 2020 року (40,7% ВВП), але більшим за фактичний показник 2019-го (34,5% ВВП). Середнє значення відношення видатків зведеного бюджету до ВВП за останні десять років становило 34,4%.
Тимчасове зростання ролі держави у перерозподілі видатків у поточному і наступному роках, на мій погляд, є виправданим, відповідає викликам часу і загальносвітовим тенденціям. Адже рятування людських життів і уникнення економічного колапсу потребують від держави належного фінансування медичної сфери, розширення державної підтримки населення та бізнесу. Разом з цим українська держава змушена вкладати значні ресурси у сектор безпеки та оборони.
Огляди МВФ підтверджують: загальна тенденція щодо нарощування державних видатків проявляється у багатьох країнах світу. Так, у країнах з ринками, що формуються, і з середніми доходами приріст видатків сектору загального державного управління становитиме 2,5 в.п. ВВП у 2020-му і 1,4 в.п. — у 2021-му відносно 2019 року.
Дані щодо відносної величини фактичних видатків зведеного бюджету України за функціональною класифікацією у 2012–2019 роках і планові показники на 2020–2021 роки наведено в таблиці.
Збільшення відносного обсягу видатків 2021 року щодо плану 2020-го і факту 2019-го передбачається за такими функціями держави:
— охорона здоров’я (із 3,2% ВВП у 2019 році до 4,1% за планом на 2020 рік і до 4,2% на 2021-й);
— освіта (із 6,0% ВВП у 2019 році до 6,7% за планом на 2020–2021 роки);
— дорожнє господарство (із 1,7% ВВП у 2019 році до 3,4% за планом на 2020 рік і до 2,2% у 2021-му);
— обслуговування державного боргу (із 3% ВВП у 2019 році до 3,6–3,7% за планом на 2020–2021 роки).
Тобто серед позитивів фіскальної політики 2020–2021 років найбільш вираженим є злам усталених негативних тенденцій динаміки деяких складових державних видатків. У 2020–2021 роках держава планує витрачати помітно більше коштів на освіту і охорону здоров’я — ключові сфери розвитку людського капіталу. Так, видатки на охорону здоров'я в бюджеті 2021 року відносно 2019-го мають зрости на 1 в.п. ВВП, а видатки на освіту — на 0,7 в.п. ВВП. І хоча, за багатьма свідченнями, видатки на медицину на сьогодні є недостатніми і не забезпечують належного захисту населення від пандемії, навряд чи можна було очікувати більшого у найбіднішій країні Європи з воєнними діями на Сході та низьким рівнем податкової моралі суспільства.
З іншого боку, бюджетом 2021 року щодо плану 2020-го передбачено незначне скорочення видатків на:
— державне управління (із 2,5 до 2,2% ВВП);
— оборону (із 3,0 до 2,6% ВВП);
— громадський порядок, безпеку та судову владу (із 4,0 до 3,7% ВВП).
Однак зазначені статті видатків 2021 року мають фінансуватися приблизно на рівні 2019-го. Крім того, такі скорочення, на мій погляд, є виправданими, оскільки в останні роки всі з наведених функцій (крім оборони) фінансувалися державою занадто щедро при деструктивному недофінансуванні сфер розвитку людського капіталу.
На рис. 1 показано динаміку відносної величини видатків на охорону здоров'я і обслуговування державного боргу. 2013 року держава витрачала майже вдвічі більше коштів на охорону здоров'я, ніж на обслуговування боргу, — 4,2% ВВП проти 2,3%. Надалі фінансування медичних витрат послідовно скорочувалося при нарощуванні витрат на обслуговування боргу. В 2018 році вказані напрями витрачання коштів зрівнялися і становили по 3,3% ВВП. Лише 2020 року, в умовах пандемії, фінансування охорони здоров’я помітно збільшилося.
2021 року у медичній сфері передбачено суттєве збільшення програми державних гарантій медичного обслуговування населення та екстреної медичної допомоги, включено асигнування на вакцинацію від COVID-19 та інше. Урядом також започатковано ряд нових програм у сферах освіти, культури і спорту, збільшено обсяги освітньої субвенції для підвищення заробітної плати педагогічних працівників, збільшено фінансування закладів вищої освіти та витрати на підготовку збірних до спортивних змагань. Усі ці заходи свідчать про підвищення пріоритетності для держави сфер духовного і фізичного розвитку, накопичення знань і професійних навичок людини.
Негативним довгостроковим трендом фіскальної політики України є скорочення видатків зведеного бюджету на соціальний захист і забезпечення. Їх відносний розмір зменшено із 10% ВВП 2013 року до 8,8% за планом на 2020-й і до 7,8% за прогнозом на 2021-й.
На рис. 2 наведено динаміку відносної величини видатків на соціальний захист населення і на безпеку та оборону в 2013–2021 роках. 2013-го держава витрачала майже втричі більше коштів на соціальний захист, ніж на безпеку і оборону, — 10% ВВП проти 3,7%. У наступні роки витрати на соціальний захист послідовно скорочувалися, а витрати на безпеку і оборону, навпаки, постійно збільшувалися (крім 2021 року) і 2020-го досягли максимального рівня — 7% ВВП.
Низькі видатки на соціальний захист і забезпечення пояснюються збереженням двократного розриву між розміром фактичного прожиткового мінімуму і прожиткового мінімуму, встановлюваного законом про бюджет. Така ситуація прирікає на хронічну бідність більшість непрацездатних громадян України і вказує на зниження ролі української держави як гаранта виживання людини за складних життєвих обставин чи непрацездатності.
В умовах масової бідності населення та отримувачів соціальних виплат, а також хронічного недофінансування капітальних видатків бюджету цинічними виглядають рішення щодо виділення помітно більших обсягів бюджетного фінансування для деяких силових структур і державних органів.
Так, найбільший приріст фінансування за абсолютними сумами і темпами приросту у проєкті бюджету на 2021 рік передбачається за такими розпорядниками бюджетних коштів (у розрізі загальнодержавних функцій і громадського порядку):
— керівництво та управління у сфері податкової політики (+2,85 млрд грн, або +34,7% відносно планових асигнувань 2020 року);
— центральне управління Служби безпеки України (+2,78 млрд грн, або 22,8%);
— забезпечення діяльності підрозділів, установ і закладів Національної поліції України (+2,13 млрд грн, або 6,5%);
— Офіс генерального прокурора (+1,93 млрд грн, або 25,6%);
— Служба зовнішньої розвідки України (+1,64 млрд грн, або 69,5%);
— керівництво та управління у сфері митної політики (+1,53 млрд грн, або 42,8%);
— апарат Міністерства юстиції України (+1,35 млрд грн, або 10,5%);
— адміністрація Державної прикордонної служби України (+1,35 млрд грн, або 10,4%);
— забезпечення діяльності Державного бюро розслідувань (+1,07 млрд грн, або 75,4%);
— адміністрація Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації (+1,04 млрд грн, або 38,5%);
— апарат Державного управління справами (+0,79 млрд грн, або 33,1%);
— апарат Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (+0,69 млрд грн, або 88,2%).
Балансування державного бюджету України за наявності властивих йому ризиків і розривів потребує скорочення видаткової частини бюджету на суму щонайменше у 30 млрд грн. Зменшення в бюджеті 2021 року асигнувань для органів правопорядку, судової влади і державного управління стало б найбільш раціональним і найменш болісним для України рішенням.
Аналіз видаткової частини бюджетів за економічною класифікацією засвідчує низку неоднозначних тенденцій. Так, капітальні видатки державного бюджету мають зрости від 2,7– 2,8% ВВП 2018 і 2019 року до 3% — 2021-го. Але відносно плану 2020 року рівень капітальних видатків 2021-го має знизитися на 0,2 в.п. ВВП. Капітальні видатки зведеного бюджету також повинні збільшитися від 3,5% ВВП у 2018 і 2019 року до 3,7% — 2021-го (але зменшитися на 0,2 в.п. ВВП відносно плану 2020 року).
Такі зміни у структурі видатків бюджету не можуть не насторожувати, оскільки масштабні та ефективні державні інвестиції в інфраструктуру могли б стати потужним чинником підвищення продуктивності факторів виробництва та акселератором економічного зростання в країні. Але, на жаль, споживацька економічна модель, яка тривалий час домінує в Україні, зводить до мінімуму роль державних інвестицій і консервує економічну відсталість країни.
Насамкінець слід зазначити, що, крім окреслених вад видаткової частини, проєкт бюджету на 2021 рік характеризується підвищеними ризиками:
- невиконання дохідної частини бюджету в умовах продовження економічної рецесії, затяжного характеру пандемії та утримання низької інфляції (це зменшуватиме обсяги номінального ВВП і податкової бази для нарахування основних податків);
- неспроможності держави залучити планові обсяги внутрішніх державних позик (549,1 млрд грн) до бюджету при збереженні низької місткості та волатильності внутрішнього ринку запозичень.
З огляду на це в процесі доопрацювання проєкту бюджету на 2021 рік слід переглянути окремі показники доходів державного бюджету в бік зменшення, в першу чергу внутрішнього ПДВ, акцизних податків і рентних платежів. А для мінімізації ризиків внутрішнього позичкового фінансування бюджету слід здійснювати активну політику залучення коштів фізичних осіб на ринок ОВДП і пом'якшувати регуляторні вимоги до банків у частині їх інвестицій у валютні ОВДП.
Поряд з цим доцільно продовжувати співробітництво з іноземними офіційними кредиторами і донорами, як двосторонніми, так і багатосторонніми (МВФ, Світовим банком, ЄС, урядами держав-партнерів). Їх позики в більшості випадків є довгостроковими з низькими відсотковими ставками. Але взаємовигідне співробітництво України з міжнародними організаціями передбачає проведення регулярних оцінок довгострокових економічних ефектів рішень, які висуваються до України як реципієнта зовнішніх кредитів, а також професійне відстоювання уповноваженими особами позицій української сторони у переговорному процесі.