"Немає більш тонкого та більш вірного способу перевернути існуючий базис суспільства, аніж занапастити його валюту. Цей процес залучає усі приховані сили економічного закону на сторону руйнування і робить це таким чином, що жодна людина з цілого мільйону не здатна збагнути, у чому справа".
Дж.М.Кейнс. "Економічні наслідки миру"(1919 р.).
Хвацько "розібравшись" з інфляційним таргетуванням (див. DT.UA №38-39, 2016), Національний банк, здається, вирішив повернутися до знехтуваного раніше "валютного питання".
Нагадаю: керівництво НБУ неодноразово заявляло (в тому числі з трибуни Верховної Ради), що більше не має бажання (вибачаюсь - "не бачить необхідності") займатися валютним регулюванням, відпускаючи курс гривні на вільні хліба, тобто у вільне плавання. Щоправда, далеко він не поплив. І не тільки тому, що перед тим був "потоплений" на самісіньке дно, а й тому, що, як швидко з'ясувалося, подальше падіння загрожує негативними політичними наслідками та "організаційними висновками". Тож Нацбанк почав (продовжив) запроваджувати різні обмеження на валютні операції (нехтуючи вже вимогами ратифікованої Верховною Радою статті VIII Угоди про МВФ щодо забезпечення поточної конвертованості гривні). Як там казали римляни: "Dura lex, sed lex" ("закон суворий, але це закон")? Хоча ні, вони ще казали: "Aurum lex sequitur" ("закон іде за грошима"). Отож бо.
Отже, Національний банк вирішив таки активно повернутися до валютного регулювання, зазначивши в Меморандумі з МВФ, що валютні інтервенції цілком вписуються в стратегію, яка "повністю узгоджується з цілями зміцнення нашої резервної позиції в системі, де валютний курс повністю залежить від базових факторів". Тобто втручання на ринку здійснюється з метою того, щоб ціна (курс) формувалася без жодного втручання. Повністю за Дж.Оруеллом: "Війна - це мир. Свобода - це рабство. Незнання - сила". Нацбанк мене не дивує. Мене дивує МВФ. Далі - більше: Нацбанк обіцяє здійснити лібералізацію валютного контролю. І не тільки в Меморандумі. Вже пролунали заяви щодо надання українським резидентам права на безліцензійні інвестиції за кордон. Багато хто з цих "резидентів" і так успішно інвестував за кордон, особливо в офшорні юрисдикції. В тому числі без ліцензій. Але, мабуть, "справа Насірова" декого таки трохи налякала. Все ж, мабуть, краще, якщо це буде дозволено робити за законом. Власне, законом, а не Нацбанком, який має право видавати ліцензії, але не має права сказати, що вони не потрібні. А закону то й не має…
Питання валютного регулювання залишаються одними з найгостріших під час дебатів про економічні реформи в Україні.
Багато хто вважає, що це зумовлено застарілістю українського валютного законодавства. І справді, основоположний законодавчий документ у цій галузі (урядовий Декрет про валютне регулювання та валютний контроль, далі - Декрет) було прийнято ще на початку 1993 р. Водночас привертає увагу той факт, що переважна більшість претензій і пропозицій стосовно валютної політики власне не потребує зміни норм і вимог Декрету, оскільки основні проблеми зумовлено не стільки його недосконалістю або застарілістю, скільки небажанням і неспроможністю фінансової влади забезпечити стабільність і сучасність валютних відносин в економіці країни. Саме тому численні спроби замінити Декрет на новий закон про валютне регулювання (а такі спроби постійно здійснювалися починаючи з 1995 р.) завершувалися безрезультатно.
Значною мірою це пояснюється системністю та концептуальністю норм Декрету. Підготовка проекту першого українського закону про валютне регулювання розпочалася у березні 1992 р. Його розробники виходили з того, що перед Україною на початку 1990-х років стояли приблизно ті самі проблеми, які було вирішено в Польщі (економіка якої на той час була порівнянна з економікою України) кількома роками раніше. Перш за все ішлося про забезпечення внутрішньої конвертованості національної валюти. Звісно, враховувалися певні (доволі суттєві) відмінності. Зокрема, що Україна не мала власної валюти (її перший варіант - український карбованець - було запроваджено лише у жовтні 1992-го), а в країні діяв ще радянський закон про валютне регулювання, орієнтований на адміністративну систему і абсолютно непридатний в умовах ринкової економіки. Саме тому в проекті довелося прописати певні поняття, які були відсутні в польському законі. Крім того, враховувалася концептуальна розбіжність у підходах до валютного регулювання між центральним банком та урядом (Міністерством фінансів), в якому також думали про новий закон, але бачили в його основі "радянський приклад".
Принципово важливим елементом нового валютного механізму вважалася вимога обов'язкової цесії валютних надходжень та їх продаж на користь держави (центрального банку). Логіка такого підходу була зрозуміла: висока інфляція та відсутність валютної системи на момент запровадження нового законодавства підштовхували експортерів до того, щоб тримати валютну виручку за кордоном, позбавляючи в такий спосіб внутрішній ринок необхідних валютних ресурсів - перш за все для оплати імпорту енергоносіїв (без чого виробництво в країні повністю зупинилося б). До критичного імпорту належали й деякі інші життєво важливі товари, включаючи ліки, деякі харчові продукти та запчастини для транспортних засобів. Утім, розуміння вимушеності та логічності такого кроку не виявилося саме в уряді (який мав би бути передусім зацікавлений у створенні державного валютного резерву), і тому в останній момент (напередодні 1 липня 1992 р.) законопроект було знято з розгляду у ВР.
Результатом зволікань з реформами стало значне ускладнення економічної ситуації в країні. Отже, Україна була змушена запроваджувати власну валютну політику в умовах відсутності практично всіх попередніх умов, що і зумовило її невизначеність стосовно ключових складових елементів, таких, як загальна спрямованість (мета), ступінь конвертованості національної валюти, валютно-курсовий режим, структура валютного ринку та організація валютного контролю.
На жаль, заданий спочатку тренд невизначеності продовжував діяти (хоча і з різним ступенем міцності) і при наступних урядах. Така загальна невизначеність у найбільш негативний спосіб позначилася на валютній політиці держави, яка, по суті, повинна бути не просто складовою частиною загальної економічної політики, а безпосередньо виходити з її завдань, які вона повинна була б поставити перед відповідальними за валютне регулювання та контроль органами.
Невизначеність щодо характеру валютних відносин
Оскільки в Радянському Союзі в умовах валютної та зовнішньоекономічної монополії управління валютними відносинами було зосереджено в органах центральної влади, то в урядових колах України було відсутнє чітке розуміння самого характеру валютних відносин, тобто його зв'язку з іншими секторами економіки та напрямами економічної політики. На жаль, така невизначеність продовжується до цього часу, але тепер перевага віддається монетарній складовій, унаслідок чого на практиці ігнорується вплив динаміки валютного курсу на конкурентоспроможність вітчизняних виробників, а також не приділяється належної уваги питанням валютного кредитування (яке вважається непотрібним, власне виходячи з "монетарної" логіки, тобто забезпечення дієвості статусу гривні як єдиного засобу платежу на території країни) та створення в Україні "фонду національного багатства" (які досить ефективно функціонують в інших країнах світу, особливо з сировинними економіками, яка характерна для України).
Невизначеність щодо монетарного суверенітету
Першою передумовою валютної політики будь-якої держави є наявність у неї монетарного суверенітету, який можна визначити, як суверенне право держави регулювати грошову емісію та здійснювати грошово-кредитну політику з метою досягнення завдань, що передбачені державною економічною політикою. Іншими словами, монетарний суверенітет - це одночасно право незалежної держави і одна з якісних характеристик її здатності до повного (в даному разі передусім економічного) суверенітету.
Слід враховувати, що, крім юридичного, існує і фактичний рівень монетарного суверенітету, зумовлений залежністю внутрішнього грошового обігу країни від впливу іноземної валюти (від так званої доларизації, хоча це може стосуватися не тільки долара США, а й інших валют). Така залежність знаходить свій вираз не лише у кількісних показниках використання іноземної валюти (її частка у депозитах, обсягах кредитування та платежів тощо), а й у прямій прив'язці валютного курсу або обсягів емісії власної валюти до курсу іноземної валюти або її надходження на внутрішній ринок.
Проблема монетарного суверенітету має ще й такі аспекти, як використання "приватних" електронних грошей (типу bitcoin), що підриває монетарний суверенітет держави, або існування власної грошової одиниці у вигляді колективної валюти, що значно обмежує монетарний суверенітет (залежно від механізму прийняття рішень щодо монетарної політики відповідного валютного союзу), але не суперечить йому принципово (антагоністично).
Таким чином, на сьогодні основна проблема у ставленні до монетарного суверенітету полягає у відсутності бачення стратегічної мети розвитку національної валюти: перспективи заміни її колективною валютою - євро (що може випливати з євроінтеграційного напряму і тоді передбачає необхідність програми адаптації до умов валютного союзу ЄС); або перетворення гривні на вільно конвертовану валюту (що потребує чіткого розуміння послідовності кроків, спрямованих на підвищення рівня її конвертованості). А власне з цим пов'язана наступна проблема - невизначеність з бажаним рівнем конвертованості української національної валюти.
Невизначеність щодо ступеня конвертованості валюти
Розвиток конвертованості нашої валюти починався з "дерев'яного" рубля. Але колапс СРСР раптово зробив таки рубль конвертованим: межа між легальним і нелегальним ринками практично зникла, і обміняти рублі (пізніше - купоно-карбованці) стало досить легко. Але, враховуючи постійно падаючий курс, не дуже вигідно.
З огляду на це можна було очікувати, що влада намагатиметься офіційно забезпечити конвертованість нової української валюти з моменту її впровадження в обіг. Тим не менш, цього не сталося. При вступі України до МВФ (вересень 1992 р.) не було ратифіковано статтю VIII, яка передбачає зобов'язання країни-члена щодо забезпечення конвертованості власної валюти за поточними операціями. Натомість було використано можливості збереження існуючих обмежень, як це дозволялося умовами статті XIV. Такий перехідний період тривав майже чотири роки (до травня 1996-го), коли статтю VIII було ратифіковано в межах підготовки до впровадження в обіг гривні (у вересні 1996 р.).
На жаль, і двадцять років по тому Нацбанк не спромігся дотриматися зобов'язань України, які вимагали принаймні відмовитися від практики обмеження конвертованості за поточними операціями (у будь-якому разі дотримуватися вимог пункту а розд. 2 ст. VIII) Угоди про МВФ щодо затвердження таких тимчасових обмежень з боку фонду). Однак насправді цього замало, оскільки нова стратегія повинна передбачати і більш довгострокові цілі - мається на увазі конвертованість за капітальними операціями. Як відомо, забезпечення такої конвертованості не входить до вимог МВФ, але є предметом його постійної уваги в рамках загального "валютно-лібералізаційного" мейнстриму, пов'язаного з політикою лібералізації контролю за рухом капіталу. Таку увагу зумовлено, звісно, не модою і не тим, що інші завдання (поставлені перед МВФ у момент його створення) вже вирішено. Головною причиною уваги до транскордонного руху капіталів є вимоги глобальної економіки.
Йдеться про поступове формування дійсно єдиного світового ринку, що передбачає вільний рух у загальносвітовому масштабі товарів (торговельна лібералізація), робочої сили (вільна міграція) та капіталу. Отже, країна, яка вирішила скористатися перевагами глобалізації (і не плекає ілюзій щодо можливості сховатися від неї за "протекціоністським парканом"), повинна налаштовувати своє законодавство та свою економічну систему згідно з цими вимогами. Слід наголосити: не ламати існуючої системи регулювання, стрибаючи з головою у воду, не навчившись плавати, а забезпечувати поступову, підготовлену та узгоджену адаптацію власної системи державного регулювання до нових умов функціонування глобальної економіки. Але і не намагатися затриматися на півшляху, розраховуючи, що на наш вік і так вистачить. Платити за такі затримки доведеться набагато дорожче. Таким чином, проблема переходу на вільно плаваючий курс насправді є питанням швидкості нашого переходу до конвертованості гривні за капітальними операціями і забезпечення вільного транскордонного руху капіталу.
У цьому ж ряду стоїть і проблема забезпечення так званої зовнішньої конвертованості гривні або отримання нею статусу вільно використовуваної валюти, які визначаються статтею ХХХ (f) Статуту МВФ як такі, що "дійсно широко використовуються для платежів за міжнародними операціями та виступають предметом активної торгівлі на основних валютних ринках". Між тим, крім поняття "вільно використовувані", є ще й просто валюти, використовувані у міжнародних розрахунках ("розрахункові" валюти), або валюти безперервних зв'язаних розрахунків (Continuous Linked Settlements), до яких, до речі, нещодавно увійшов уже угорський форинт. На жаль, у нас проблема конвертованості національної валюти не викликала належної зацікавленості ані монетарної влади, ані експертного середовища, традиційно поступаючись увагою питанням валютно-курсової політики.
Невизначеність щодо валютно-курсового режиму
Утім, ставлення до курсового режиму національної валюти також ніколи не демонструвало єдності. Що, в принципі, цілком логічно відображає різновекторність підходів до питання про природу ціноутворення: адже курс валюти - це просто її ціна в інших валютах, а вибір між вільно ринковими та адміністративно-регульованими цінами в Україні так і не було здійснено за усі роки її незалежності.
Що стосується валютного курсу, то у нас від самого початку існувало два підходи - вільне плавання та адміністративне регулювання, які періодично перемагали, а потім поступалися своїм опонентам: головним чином у силу того, що жодна зі сторін не могла професійно впровадити відповідний режим і продемонструвати його переваги.
Тобто саме ставлення до режиму валютного курсу гривні не змінювалося - просто його реалізація час від часу ускладнювалася, що й змушувало монетарну владу формально змінювати правила керування валютним курсом, який так і не став ринковим. Це досить наглядно демонстрували спроби утримання курсу гривні в межах так званих валютних коридорів, офіційно або злегка приховане проголошення яких аж ніяк не гарантувало отримання курсу саме в його межах: проходження раніше встановлених меж просто означало проголошення чергового коридору з новими девальваційними параметрами. А реакція на небажані ринкові зміни незмінно зводилася до суто адміністративних обмежень, що яскраво проявилося як під час фінансової кризи 2008–2009 рр., так і при відмові від утримання штучного курсу у 2014–2015 рр. В обох випадках НБУ звично посилався саме на "спекулятивні" операції, хоча насправді значну частину з них було зумовлено бажанням уникнути курсових ризиків тими засобами, які єдино були доступні в умовах фактичної заборони на використання ринкових методів хеджування. Таким чином, використання Національним банком адміністративних обмежень значною мірою є наслідком свідомого ігнорування необхідності розвитку ринку інструментів хеджування валютних ризиків (валютних ф'ючерсів і деривативів).
Власне, з цією парадигмою НБУ і підійшов до моменту, коли під тиском МВФ було прийнято рішення про перехід на інфляційне таргетування, яке, на думку керівництва банку, повинно означати зняття з себе відповідальності за курсову динаміку гривні. При цьому, однак, якось забулося, що сам валютний курс виступає (особливо в умовах залежної від імпорту енергоносіїв відкритої економіки) як один з факторів впливу на рівень внутрішніх цін, а отже, і на інфляцію.
Ігнорування такого вагомого інфляціогенного фактора, як валютний курс, - це неприпустима професійна помилка.
Стратегія валютної політики
Стратегія базується на визначених ключових основоположних цілях, заходи щодо досягнення яких і є стратегією та тактикою дій. Визначення нової валютної стратегії, яка повинна відповідати цілям оновлення української економіки, потребує перш за все розуміння цих цілей (що, у свою чергу, передбачає їх наявність). Між тим закиди та звинувачення у відсутності чіткої та зрозумілої стратегії оновлення економіки України (які можна почути з усіх боків) свідчать принаймні про нечіткість, непослідовність і некомплексність таких програмних документів, підготовлених різними державними органами, які, здавалося, повинні були б дати відповіді на всі запитання стосовно цілей, завдань, етапів економічної реформи та методів її здійснення.
У зв'язку з цим нам залишається виходити лише з основних принципів і завдань, які зумовлені загальним євроінтеграційним напрямком розвитку України та викладені в таких документах, як Угода про асоціацію України з ЄС та Стратегія сталого розвитку "Україна 2020".
З точки зору валютного регулювання, базовими принципами такої стратегії залишаються загальні зобов'язання, прийняті Україною як членом Міжнародного валютного фонду і викладені в статті VIII Угоди про МВФ, зокрема зобов'язання уникати обмежень за поточними операціями та дискримінаційної валютної практики. В цьому ж ряду (хоча і не як зобов'язання, а як логічний наслідок поступового розвитку) перебуває і ринковий гнучкий курс національної валюти. Це ті базові принципи, з якими, як кажуть, не посперечаєшся, якщо залишатися в межах існуючої економічної парадигми. Значно більше запитань виникає при детальнішому розгляді конкретних проблем організації системи валютного регулювання. Зокрема, якщо спробувати визначити нові цілі валютної стратегії.
Перш за усе, тримаючи в умі остаточну мету нашої євроінтеграції (а саме - повноправне членство в ЄС), а також прогнозуючи усі можливі варіанти розвитку економічної (в тому числі валютно-фінансової) системи Євросоюзу на момент ймовірного вступу до нього України, слід визначитися (хоча б принципово) з питанням дотримання монетарного суверенітету, тобто збереження в планованому (прогнозованому) майбутньому власної валюти або приєднання до механізму функціонування євро. При цьому потрібно заздалегідь відкинути можливі заперечення у необхідності такого розуміння на підставі того, що це справи далекого майбутнього, і ще не відомо… Власне, стратегії і розробляються для того, щоб були відомі (або хоча б прогнозовані та передбачувані) наступні кроки на шляху економічного розвитку держави. В іншому разі ми і надалі матимемо "ручне управління" з добре відомими наслідками.
Другим у черзі при визначенні нових цілей мало би стояти питання, яке вже з'явилося на порядку денному (хоча і без належної підготовки та аргументації). Мається на увазі комплексна проблема вибору режиму ринкового гнучкого курсу та переходу на практику інфляційного таргетування. Як уже згадувалося, сама логіка попереднього розвитку та загальноекономічних цілей вказує на необхідність переходу до більш гнучких варіантів ринкового курсу валюти (хоча Угода про МВФ і не ставить таких вимог). Дискусійним, однак, залишається питання про ступінь гнучкості та швидкість переходу. Ідеальним варіантом (якщо мати на увазі бажаність приєднання України до клубу високорозвинених економік) було б запровадження вільно плаваючого курсу національної валюти. Втім, усе одно залишаються варіанти поступового, через кероване плавання чи повзучу прив'язку, або ж одномоментного переходу (як це спробували зробити кавалерійським наскоком у Нацбанку) до такого режиму.
У рамках системи валютного регулювання це означає, по суті, відмову від валютного контролю та інших засобів регулювання з боку центрального банку. Але це жодним чином не означає відмови від державної валютної політики та валютного регулювання в цілому. Особливо в країні, яка постійно відчуває проблеми з дотриманням рівноваги платіжного балансу. І особливо в період, коли на світовій арені знову починається небезпечна гра з маніпулюванням валютними курсами, яка загрожує (а деколи вже і переходить) валютними війнами. За таких умов нагальною стає потреба організованої передачі відповідальності за валютну (в тому числі і валютно-курсову політику) від центрального банку до урядових структур. Скоріш за все (але не обов'язково), такою структурою повинно стати Міністерство фінансів.
У зв'язку з лібералізацією міжнародних капітальних операцій постає також питання ролі національної валюти в обслуговуванні таких процесів. У разі переходу до спільної європейської валюти ця проблема вирішується сама собою. У разі ж збереження національної валюти слід визначитися щодо активності або пасивності її ролі. Тобто питання стосується розширення практики використання гривні у міжнародних розрахунках включно з поступовим отриманням нею статусу вільно використовуваної валюти згідно з умовами, визначеними Угодою про МВФ (стаття XXX, пункт f ). Як відомо, початкова редакція статті 7 Декрету про валютне регулювання взагалі не передбачала використання гривні для розрахунків з нерезидентами, що створило проблеми вже з моменту введення Декрету в дію і було підправлено відомчими нормативними документами. До більш радикальних змін вдалися наприкінці 2011 р., коли цю норму було скасовано законодавчо, і нині діючий Декрет уже дозволяє використовувати гривню для торговельних розрахунків з нерезидентами. Але дозволяє ще не означає, що така практика стала досить поширеною. Звісно, якщо Україна планує розширювати використання своєї валюти в міжнародних розрахунках, вона також повинна розвивати свою систему валютного регулювання з прицілом на співпрацю з CLS International Bank. І це повинно бути чітко визначеною метою середньострокової стратегії дій НБУ.
Паралельно з цим інші держустанови (у співробітництві з Нацбанком) повинні вирішувати інші проблеми, пов'язані із забезпеченням капітальної конвертованості - вдосконалення системи залучення прямих іноземних інвестицій, розвиток (а я сказав би, навіть становлення) фондового ринку, політики залучення в українську економіку транснаціональних корпорацій і сприяння появі українських ТНК.
Діючий Декрет про валютне регулювання є майже повністю перекладом закону іншої держави - Польщі (з певними доповненнями угорського досвіду). Але при цьому враховувалася відносна подібність і структури, і розмірів, і завдань економіки України та Польщі. В тому числі від самого початку мався на увазі євроінтеграційний напрям розвитку економічної системи, адже на той момент фахівцям були добре відомі наміри щодо створення валютного союзу ЄС, викладені в плані Вернера (1970), проекті Делора (1989) і, нарешті, передбачені Маастрихтською угодою (1992). Однак ніхто не передбачав, що Україна в своїй валютній (і взагалі економічній політиці) застигне на тому самому місці. В Польщі Закон про валютне регулювання 1989 р. (який було взято за основу) замінювали вже тричі - у 1994-му, 1998-му і 2002 р., відображаючи той поступ, який робила польська економічна система на шляху до ЄС. Водночас еволюційні процеси в економіці України, в тому числі у валютних відносинах, відбувалися занадто повільно. Тому простим перекладом навіть польського валютного законодавства ми ситуації не виправимо. Спочатку необхідно розробити та узгодити на всіх гілках влади Концепцію валютної політики (яка виходила б із загальної концепції економічного розвитку України), а потім вже ухвалити закон, який став би ефективним інструментом реалізації нової стратегії валютної політики та захисту національних економічних інтересів у будь-яких гібридних війнах.