Перед відкриттям переговорів про вступ України до Європейського Союзу особливої гостроти для нашої країни набувають питання надійних безпекових гарантій та адаптації бюджетних механізмів ЄС до вступу нових членів. На цих проблемах акцентувала увагу й президент Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн у вересневому зверненні до Європарламенту.
Ще до поточного раунду розширення ЄС проявлялася його слабка реакція на глобальні виклики внаслідок обмеженості спільного бюджету Євросоюзу. Зокрема, колишній президент Європейського центробанку Маріо Драгі, говорячи про наслідки пандемії та російської агресії, вказував на необхідність підвищити бюджетний потенціал ЄС.
Бюджет ЄС протягом багатьох років підпадав під дію ліміту видатків на рівні 1% валового національного доходу (ВНД) ЄС і правила збалансованого бюджету. При цьому ліміт видатків змінювали кілька разів із збільшенням до 1,4% ВНД на 2021–2027 роки. З урахуванням антиковідного фонду RRF ліміт видатків тимчасово було збільшено до 2,0% ВНД із запланованим поверненням до звичайного рівня.
Поточний бюджет ЄС визначено багаторічною фінансовою програмою (MFF) на 2021–2027 роки. Річні видатки бюджету ЄС у 2023 і 2024 роках трохи перевищуватимуть 168 млрд євро (див. табл.). Політика економічної, соціальної та територіальної солідарності ЄС є найбільшою статтею витрат із бюджету Союзу: 2023 року за цим напрямом буде використано 62,9 млрд євро.
Політика солідарності ЄС реалізується через програми Фонду регіонального розвитку, Соціального фонду, Територіального механізму та Фонду солідарності ЄС. Останній фонд фінансує держави-члени, доходи яких є меншими за 90% від середніх у ЄС, на основі чисельності населення й площі.
В Україні за ринковими цінами і курсами валовий національний дохід на душу населення становить лише 11,5% від середнього в ЄС. Проте для розподілу коштів політики солідарності використовуються показники на основі паритету купівельної спроможності (ПКС). А ВНД на душу населення в Україні за ПКС зараз становить близько 26% від середнього по ЄС.
Фонд регіонального розвитку націлений на менш розвинені регіони, у яких ВНД на душу населення є меншим 75% від середнього. Такі регіони можуть отримувати додаткові виплати, пов’язані з безробіттям, викидами парникових газів і припливом мігрантів. У ЄС до кожної держави-члена застосовується ліміт витрат солідарності з усіх фондів — 2,3% ВВП цієї країни.
Другою статтею витрат із бюджету ЄС (40 млрд євро на рік) є Спільна сільськогосподарська політика (CAP). Середні прямі виплати фермерським господарствам у рамках САР становлять 255 євро на гектар. Приблизно половина цієї суми — це «базовий платіж», а решта пов'язана із спеціальними режимами, включаючи «озеленення». Польща встановила базовий платіж у розмірі 100 євро на гектар, але разом з іншими елементами загальна сума субсидій досягає 230 євро на гектар.
За розрахунками Міхаеля Емерсона, якби Україна гіпотетично вже була повноправним членом ЄС, вона могла б отримувати 18–19 млрд євро чистих трансфертів із бюджету ЄС. За нинішніх ставок внесків це означало би збільшення перерахувань усіх держав-членів до бюджету ЄС приблизно на 10% (The Potential Impact of Ukrainian Accession on the EU’s Budget).
Порівнюючи з поточними обсягами підтримки України, слід нагадати, що в липні 2023-го ЄС запропонував новий Фонд для України (Ukraine Facility) на суму 50 млрд євро на 2024–2027 роки, або у середньому 12,5 млрд на рік.
Водночас Світовий банк оцінив витрати на реконструкцію України в 411 млрд дол., або 383 млрд євро, станом на 23 лютого 2023 року. Якщо допустити, що період реконструкції триватиме десять років, то щонайменше 38,4 млрд євро щороку має спрямовуватися на відновлення енергетичної та іншої критичної інфраструктури України, соціальних установ, житла, на розмінування територій і підтримку приватного сектору.
У березні 2023-го МВФ оцінив макрофінансовий розрив України (без допомоги на реконструкцію) в сумі 75,1 млрд євро до 2028 року. Тобто середньорічне значення макрофінансової підтримки мало би становити 15 млрд євро.
Узявши разом річні оцінки в розмірі 15 млрд євро від МВФ і 38,4 млрд євро від Світового банку, отримаємо суму потреб України у фінансуванні — 53 млрд євро на рік. Варто відзначити, що це лише мінімальна сума потреб, яка враховує збитки від агресії станом на 23 лютого 2023 року. Тобто Ukraine Facility з фінансуванням 12,5 млрд євро на рік у найкращому разі покриватиме четверту частину потреб.
Усі наведені факти свідчать про те, що паралельно із поступом інтеграції України до ЄС необхідно було б збільшувати і розмір спільного бюджету ЄС.
Нині вже йде активне обговорення ставок і механізмів стягнення нових податків до бюджету ЄС: податку з неперероблених відходів пластику; механізму прикордонного вуглецевого регулювання; цифрового податку; торгівлі викидами з її поширенням на будівлі і транспорт; податку на фінансові операції.
Разом із цим фінансова підтримка України в найближчому майбутньому потребуватиме окремого режиму формування бюджету ЄС і спрямування його частини на цілі територіального вирівнювання й відбудови України та підтягування рівня її доходів до середньоєвропейських.
В очікуванні переговорів про вступ України до ЄС важливо розуміти часові рамки здобуття повноправного членства в ЄС. Президент Європейської ради Шарль Мішель і ряд впливових експертів передбачають, що 2030 рік стане для ЄС цільовою датою з прийняття нових членів.
На сьогодні вже досягнуто консенсусу, що Україна повинна одержати вагому фінансову підтримку від ЄС на післявоєнну реконструкцію. Цю підтримку буде вибудовано в такий спосіб, щоб просувати реформи, необхідні для вступу до ЄС. Однак, на думку Стефана Лена із Carnegie Europe, Україна змушена буде прийняти той факт, що вона не буде включена на рівних з іншими членами в САР і політику солідарності (вирівнювання) ЄС упродовж тривалого часу навіть після вступу до Союзу.
Стефан Лен обґрунтовує: дуже малоймовірно, що ЄС у найближчій перспективі матиме бажання збільшити свій бюджет настільки, щоб повністю інтегрувати Україну в CAP і політику солідарності. Тому існуватиме простір для перехідних домовленостей із відтермінуванням вирішення важливих питань на пізніше.
За оцінками Міхаеля Емерсона, якщо Україна стане членом ЄС у 2030 році, то реалістично очікувати 10-річного перехідного періоду для отримання сільськогосподарських субсидій, у результаті чого повний вплив від прийняття України на бюджет ЄС не проявлятиметься до 2040 року.
Завданням української влади в переговорному процесі з ЄС є максимальне скорочення перехідного періоду до повного поширення дії бюджетних механізмів ЄС на Україну. Адже, якщо Україна не підпадатиме під дію стандартних (чи модифікованих) інструментів територіального вирівнювання / політики солідарності ЄС та єдиної сільськогосподарської політики протягом тривалого перехідного періоду, то відновлення України, як і конвергенція з ЄС будуть кволими і повільними.
Іншим викликом для української влади є просування питання безпекових гарантій для України з отриманням кінцевого членства в НАТО і недопущення ситуації, за якої вступ України до ЄС позиціонуватиметься як замінник членства в НАТО.
Договір про ЄС має статтю 42.7 «Положення про взаємний захист», яка означає, що Україна, будучи членом Євросоюзу, матиме право на допомогу інших членів у разі збройної агресії. Стаття 42.7 Договору про ЄС звучить так: «Якщо держава-член стала жертвою збройної агресії на її території, інші держави-члени зобов’язані надати їй допомогу всіма доступними для них засобами відповідно до статті 51 Статуту ООН».
Однак така допомога у випадку повторної агресії Росії фактично відтворюватиме поточну ситуацію з наданням союзниками фінансової та військової допомоги Україні. При цьому Україна буде позбавлена гарантій колективного захисту і використання збройних сил НАТО для захисту суверенітету і територіальної цілісності. А саме такі гарантії стали б дієвим запобіжником від подальших агресивних посягань Москви.
Карло Бастасіні із Центру Brookings вбачає кілька причин суттєвого прискорення процедури вступу України до ЄС починаючи з 2022 року. По-перше, незалежно від результатів російсько-української війни, було б надто небезпечним залишати Україну під загрозою постійної нестабільності без інтеграції в ЄС. По-друге, більшість європейських лідерів сподіваються, що вступ до ЄС відсуне запит Києва на вступ до НАТО, який, за очікуваннями цих лідерів, може втягнути ЄС у фронтальне зіткнення з Росією. Тому для ЄС та інших західних союзників, на думку Бастасіні, опція вступу України до ЄС є дешевшою відносно альтернативних механізмів підтримки нашої країни.
На жаль, за підсумками Вільнюського саміту НАТО стало очевидним, що серед членів НАТО немає одностайності в питаннях приєднання України до Альянсу. А внутрішні розбіжності в НАТО можуть послабити його здатність стримати російську агресію. На цьому тлі Mарі Думолін, Густав Грессель та інші з Європейської ради зовнішніх відносин переконують, що ЄС і його члени все ж таки повинні зафіксувати свої зобов’язання перед Україною, включаючи вступ до ЄС і кінцеве членство в НАТО. Причому ЄС мав би віддати пріоритет роботі над приєднанням України до НАТО, оскільки лише безпечна Україна буде в змозі реалізувати реформи, необхідні для вступу до ЄС («Sustain and prosper: How Europeans can support Ukraine»).
На їхню думку, західні союзники після трагічних подій 2022–2023 років повинні були б усвідомити, що країни, які лишаються в «сірих зонах», можуть бути атаковані агресором, а членство в НАТО є найефективнішим способом стримування Росії в довгостроковій перспективі. У фінансовому плані економія коштів на обороні України завдяки колективному захисту НАТО могла б піти на цілі відновлення нашої країни. Крім того, «парасолька» НАТО сприяла б масштабному залученню приватного капіталу до України.
Однак неприємним фактом є те, що окремі члени НАТО, особливо США, винесли зовсім інший урок за 15 років після Бухареста: не обіцяйте того, чого з упевненістю не можете виконати. Й адміністрація Байдена навряд чи змінить свою позицію щодо членства України в НАТО на Вашингтонському саміті. Натомість, відводячи увагу від контроверсійних питань, адміністрація США спробує зосередитися на меморіальних аспектах 75-річчя НАТО.
І все ж таки, за оцінками експертів, є невеликий шанс, що союзники в 2024 році запропонують Україні вступ до НАТО на основі розуміння того, що це стало би найсильнішим стримуючим фактором від майбутньої агресії Росії. Гарантування Україні членства в НАТО додало б інвесторам впевненості при прийнятті зобов’язань, пов’язаних з інвестиціями в Україну. Аналогічно й успішна реконструкція та економічне зростання дали б можливість Україні зміцнити свої Збройні сили та потенціал попередження нової агресії.
Важливо й те, що військова підтримка України й майбутнє членство в НАТО відповідають інтересам не тільки України, а й самого ЄС. Адже якщо європейські політики зроблять правильні кроки щодо підтримки України, то можливими стануть і нарощування потужностей військового виробництва в ЄС, і впровадження інтегрованого підходу до європейської оборони із суттєвим посиленням безпеки ЄС і його країн-сусідів.
Таким чином, підтримка безпеки України — це нові можливості для ЄС переосмислити свою політику й зробити Союз більш функціональним і здатним інтегрувати нові країни, стабілізуючи геополітичний профіль і принципи діяльності ЄС. Але переговорний процес щодо вступу України до ЄС має йти у тандемі з питаннями безпекових гарантій під час війни та можливістю вступу до НАТО після її закінчення. Лише безпечна й успішна Україна буде в змозі забезпечити відновлення довгострокового миру й процвітання у Європі, як і досягнення прогресивних зрушень у процесі розширення ЄС.