Польська правоконсервативна партія "Право і справедливість" ("ПіС") прийшла до влади з планом реформ так званої "доброї зміни".
Вона анонсувала виправлення помилок попередніх років незалежності, посилення польської держави та її ролі в Європейському Союзі, люстрацію корумпованих посткомуністичних еліт, розширення сфери соціального захисту на ті прошарки польського населення, які не відчули значного покращення від членства в ЄС.
Отримавши потужний народний мандат, вона негайно взялася за впровадження цієї програми. Однак уже перші дії нового уряду восени 2015 р. викликали доволі різку реакцію Європейської комісії та окремих держав, яка на певних напрямах розгорнулася у справжнісіньке протистояння.
Нагальність реформи судової влади відігравала у реформаторському баченні "ПіС" особливу роль. Польська судова система визначалася владою і провладними спікерами як неефективна й незграбна, елітистська, відірвана від суспільства і непідзвітна йому, ледь не як форпост негативного спадку посткомунізму. Звісно, в суперечках із ЄС важливими були й залишаються інші питання - посилення владного контролю над публічними ЗМІ, державною службою, подальше обмеження права на аборт чи - останнім часом - законодавство з врегулювання мирних зібрань та фінансування громадських організацій. Не слід також забувати і про діаметральні розходження між Польщею та європейськими інституціями у питанні виконання квот на прийняття біженців. Втім, починаючи з суперечок навколо легітимного складу Конституційного суду, впровадження змін до процедур його функціонування, призначення нового голови тощо, саме реформи судової системи всіх рівнів стали осердям незгоди між Польщею та інституціями ЄС.
Попри жорстку критику, перша хвиля цих реформ минула без значущих наслідків, якщо такими не вважати погіршення загального клімату відносин Варшави і з ЄС, і з окремими державами-членами. Так, висновків Венеційської комісії щодо реформування Конституційного суду польський уряд вирішив не враховувати. Європейська Комісія в січні 2016 р. розпочала процедуру, відповідно до якої вже тричі надавала Польщі рекомендації з відновлення верховенства права. Польський уряд, своєю чергою, відписував, що насправді з реформами все гаразд, підкреслюючи натомість принцип невтручання у внутрішню політику держав-членів.
На тлі безрезультатності перелічених ініціатив найгострішими вербальними проявами конфлікту досить скоро стали згадки про безпрецедентну можливість застосування до Польщі положень статті 7 Договору про Європейський Союз. Параграф перший цієї статті передбачає, що, на пропозицію третини держав-членів, Європейського парламенту або Європейської комісії, Рада більшістю в 4/5 голосів, за згодою Європейського парламенту, може визнати наявність ризику серйозного порушення державою-членом європейських цінностей. Параграф другий гласить, що наступним кроком Рада, за згодою Європарламенту, консенсусно може визначити вже не ризик, а наявність такого серйозного і постійного порушення. Відповідно до третього параграфу, Рада ЄС кваліфікованою більшістю може призупинити реалізацію деяких прав держави-порушниці, включно з втратою права голосу в Раді ЄС.
Подальший текст статті підкреслює, що в разі зміни ситуації Рада ЄС кваліфікованою більшістю зможе модифікувати чи навіть відкликати накладені обмеження. Паралельно наголошується на постійному діалозі з державою-порушницею на всіх стадіях процесу. Втім, навіть такі застереження не пом'якшують радикальності пропонованого рішення. Недарма в англомовній пресі його називають nuclear option - "ядерним варіантом".
Як і у випадку зі справжньою ядерною зброєю, суворість можливого покарання істотно врівноважується складністю досягнення згоди на його застосування. Уже на другому параграфі процедура впирається у глухий кут механізму консенсусу: необхідної згоди на накладення санкцій усіх 28 держав-членів ЄС. Тож не дивно, що практично відразу, 8 січня 2016 р., прем'єр-міністр Угорщини Віктор Орбан недвозначно заявив, що ветуватиме будь-які намагання застосувати статтю 7 проти Польщі. Він не змінив своєї позиції досі, вочевидь сподіваючись на взаємність. Адже про можливість застосування статті 7 до Угорщини в ЄС уперше заговорили ще у 2013 р., а в травні поточного року резолюція Європейського парламенту прямо рекомендувала звернутися до цього заходу (наразі безрезультатно).
Теоретично, нічого вічного немає, тож навіть Орбан не завжди голосуватиме комплементарно для Польщі. Найбільш цитованим прикладом стало голосування за кандидатуру президента Європейської Ради в березні 2017 р., коли проти переобрання Дональда Туска проголосувала виключно його рідна Польща. Важливість цих питань, однак, непорівнянна й не дозволяє проводити прямі аналогії. Ще більш теоретично - партія "Фідес" Орбана може втратити владу на виборах навесні наступного року: втім, ця теорія розбивається об більшість опитувань, що наразі віщують їй переконливу перемогу. Тож у реальності і сьогодні, і в найближчій перспективі можливість консенсусу в рамках параграфу 2 статті 7 Договору ЄС залишається доволі примарною.
Стабільність угорського вето щодо застосування "ядерного інструменту", звісно, позначилася на переконливості відповідних погроз Єврокомісії, однак із середини літа ми знову спостерігаємо посилення риторики з приводу застосування статті 7. Польський уряд і парламент не лише не відреагували на попередню критику реформи судочинства, а й спробували останню істотно розширити і поглибити. За планами "ПіС", нова хвиля реформи мала відбутися ще в липні, коли три законопроекти - про Верховний суд, Державну раду судочинства (орган, який наглядає за судами і номінує суддів) та загальні суди - були майже блискавично прийняті парламентською більшістю обох палат. Вони, серед іншого, передбачали звільнення всіх суддів Верховного суду, розпуск Державної ради судочинства, передачу повноважень вибору суддів-членів Ради від органів суддівського самоврядування до парламенту і надання міністрові юстиції широких можливостей у призначенні та звільненні суддів.
Цього разу закони викликали не лише критику міжнародних партнерів, а й доволі масові та тривалі вуличні протести. Уряд і парламент не особливо зважали на те й на друге, однак президент Анджей Дуда, несподівано для багатьох оглядачів, наклав вето на два з трьох законів. У своєму рішенні він, зокрема, посилався на надмір повноважень, які будуть сконцентровані в руках міністра юстиції, що одночасно виконує функції Генерального прокурора. В результаті, чинності набрав тільки закон про загальні суди.
Попри те, що президент Польщі, фактично, пішов всупереч проводу власної партії і накликав на себе шквал критики від однопартійців, позицію Єврокомісії це жодним чином не пом'якшило. За кілька днів після оголошення про вето ЄК анонсувала запуск процедури, що передбачає можливість позову Європейської комісії проти Польщі до Європейського суду справедливості про захист звільнених, відповідно до прийнятого закону, суддів судів загальної юрисдикції. Формальною претензією ЄК стало положення про різний вік виходу на пенсію суддів-чоловіків та суддів-жінок, під тим приводом, що це суперечить європейським нормам гендерної рівності.
Такий настрій засвідчив, що ЄС, найбільш знаковим представником якого в діалозі з Польщею є перший віце-президент Європейської комісії Франс Тіммерманс, не згоден на половинчасті рішення і зберігає жорстку позицію як щодо нових законопроектів, так і щодо вже прийнятих регулювань. Єврокомісія почала окреслювати для Польщі дедлайни для "виправлення помилок" у реформах Конституційного суду та загальних судів і заохочувала президента розробити нові законопроекти в повній відповідності до європейських норм та цінностей. Останній із таких дедлайнів минув 27 жовтня.
Непримиренна позиція Європейської комісії залишала Дуді небагато шансів для маневру. Два місяці знадобилося польському президентові, щоб запропонувати нові проекти, які модифікували деталі, проте не змінили загальної логіки реформи. Замість звільнення всіх суддів Верховного суду пропонувалося знизити пенсійний вік з 70 років до 65, що, теоретично, давало можливість звільнити до 40% суддів Верховного суду, включно з головою. Право визначати, які судді віком за 65 років усе ж таки зможуть залишитися на своїх посадах, мало б перейти від міністра юстиції до президента. Другий президентський законопроект видозмінив процедуру обрання суддів до Державної ради судочинства, однак залишив основоположний принцип передачі цієї функції від суддівських об'єднань до парламенту. І комісар Тіммерманс, і інші європейські політики, відтак, зійшлися на думці, що, з огляду на збереження загальної логіки, нові пропозиції Дуди не менш неприйнятні, ніж первинні проекти "ПіС".
Відтак, не збулися прогнози ні щодо глибокого розколу в правлячій партії, ні щодо можливості використання президентських вето як першого кроку до компромісу з ЄС. Обидві сторони почали переходити від безрезультативного діалогу та взаємних претензій, на тлі яких "ПіС" усе ж проводила свої реформи, до загострення протистояння, додатково підвищуючи ставки.
У Польщі законопроекти Дуди не стали остаточним компромісом. Між ним та іншими крилами партії розпочалися перемовини, які були спрямовані не так на зовнішніх гравців і їхню стурбованість, як на внутрішні узгодження розбіжностей між різними крилами партії щодо обсягу реформування судової системи. Ці переговори тривали понад два місяці, і, зрештою, наприкінці листопада комісія Сейму проголосувала поправки "ПіС" до нового законопроекту, знехтувавши правками опозиції і відкривши шлях до голосування. В середу 6 грудня в Сеймі розпочалося друге читання законопроектів, що уможливлює їх прийняття навіть цього тижня. Після голосування в Сенаті у президента Дуди знову буде 14 днів на підписання або ветування законів. Таким чином, зберігається ймовірність, що судову реформу таки вдасться завершити до кінця поточного року. На цьому тлі давні чутки про неминучі перестановки в польському уряді, втілилися в життя після відставки 7 грудня прем'єр-міністра Беати Шидло і номінації фракцією "ПіС" на цей пост віце-прем'єра Матеуша Моравецького.
Паралельно, не очікуючи ні ухвалення остаточних правок до президентських законопроектів, ні анонсованого на 8 грудня висновку Венеційської комісії Ради Європи щодо прийнятих законів і законопроектів, 15 листопада Європейський парламент прийняв резолюцію, якою закликав комітет з громадянських свобод, юстиції та внутрішніх справ підготувати доповідь із питання, що має стати першим кроком до запуску механізму, передбаченого в параграфі 1 статті 7 Договору про ЄС. Таким чином, "ядерна опція" почала виходити з рамок риторичної вправи у правове поле. Цілком можливо, що, власне, після виголошення висновку Венеційської комісії та прийняття законів у Польщі і Європейська комісія перейде від погроз до судових позовів.
Яким же буде результат? Ініційований Європарламентом перехід до дій, передбачених першим параграфом сьомої статті, звісно посилить тиск на Польщу, проте нікуди не подінеться глухий кут другого параграфа. Частина оглядачів пропонує обійти взаємну поруку Польщі та Угорщини, застосувавши ст. 7 до обох держав одночасно. Втім, випробувати таку логіку на життєздатність поки що топові політики назагал не наважуються навіть на словах.
Інший варіант дій ЄС, що інколи розглядається, - прив'язати виплати зі структурних фондів до дотримання верховенства права в конкретній країні. За повідомленнями преси, таку опцію у травні розглядали представники Німеччини, найбільшого контрибутора бюджету Євросоюзу. Тим більше що питання структурних фондів неминуче загостриться, тільки-но ще один донор - Велика Британія - залишить Європейський Союз. Однак зміна принципів функціонування структурних фондів теж, найімовірніше, на якомусь етапі зіштовхнеться з вимогою консенсусу і на тому зупиниться. Однак, як би не вирішилася ця суперечка, чи то знаходженням ЄС якоїсь формули ефективного тиску, чи то остаточною перемогою польських реформ, - її результат стане одним із ключових чинників, що вплинуть на анонсований на 2018 р. початок реформування Європейського Союзу.