"Кораблі керуються зірками, а не кільватером (слід на воді позаду судна. - Ред.). Тому ми повинні дивитися вперед назустріч нашому спільному майбутньому, а не минулому".
Цей влучний вислів американського адмірала Курта В.Тідда говорить про те, що й наймудріший керманич, аби рухатися вперед, потребує дороговказу. Інакше можна заблукати серед власних слідів і втратити орієнтири в мінливому океані міжнародних відносин.
Зовнішні відносини, політика, дипломатія можливі й без стратегії, планування чи концептуалізації. Так чи інакше, лідери держави будуть залучені у взаємодію із зовнішнім світом. Питання лише в результаті такої взаємодії.
Спостерігаючи за риторикою українських політиків, можна на якусь мить уявити, що зовнішня політика України нині базується на надійному процесі планування, оцінки та коригування стратегічних пріоритетів. Та це не так.
Нинішня зовнішньополітична діяльність України залежить переважно від індивідуальних рішень, дій та експериментів окремих дипломатів, чиновників, політиків і нагадує маневрування від однієї зовнішньополітичної кризи до іншої. І, що найгірше, вона погано скоординована з державною політикою в інших сферах. Це свідчить про те, що Україна не просто не має написаноїстратегії чи концепції зовнішньої політики - найімовірніше, її досі не сформульовано.
Україна великою мірою все ще зосереджена на собі, і її взаємодія із зовнішнім світом відбувається під тиском цього зовнішнього світу. Всередині ж ми все ще перебуваємо у процесі діалогу навколо базових термінів та понять, і плутанина й розбіжності в їх тлумаченні часто мають результатом плани, що не надихають, і програми, що не виконуються.
Світові практики дають чимало прикладів як відсутності зовнішньополітичного стратегування, так і вироблення ґрунтовних стратегій зовнішньої політики з їх систематичною ревізією та оновленням. Українське дискусійне поле так само строкате і містить увесь спектр думок та підходів до вироблення візійних документів у зовнішньополітичній сфері - від заперечення потреби в таких документах до прагнення закріпити зовнішньополітичні завдання в Конституції України.
Ці дві крайнощі дуже показові і заслуговують на те, щоб поговорити про них детальніше. Заперечувати потребу стратегічного планування в зовнішній політиці сьогодні, коли світ такий мінливий і ніхто не може передбачити, що буде завтра, не тільки хибно, а й шкідливо. Саме тому, що світ змінюється і стає дедалі тіснішим і небезпечнішим, Україна потребує бачення того, як вона захищатиме свої інтереси і ділитиме місце під сонцем з іншими країнами, чимало з яких набагато сильніші за Україну. Відсутність сформульованої стратегії може дати Україні гнучкість в ухваленні рішень (а саме цей аргумент є головним у дискусіях з противниками стратегії), однак це буде гнучка поступливість під зовнішнім тиском на шкоду національними інтересами.
Інша крайність - намагання закріпити європейську та євроатлантичну інтеграцію в Основному Законі України - є зрозумілою з емоційного погляду. Швидше за все, причиною наполегливості апологетів внесення таких змін до Конституції є спроба максимально процедурно ускладнити можливий розворот зовнішньополітичного курсу країни, якщо раптом до влади прийдуть проросійські сили. Проте ефективність такого кроку сумнівна, бо має місце плутанина в поняттях, коли зовнішньополітичні орієнтири приймають за цілі національного розвитку.
Спільна робота над формулюванням будь-якого стратегічного документа має починатися з домовленостей про терміни і поняття. І зовнішньополітична сфера не виняток. Маємо домовлятися, що є: мета, інтереси, національна ідея, спільне благо, візія, місія, стейкхолдери (зацікавлені особи), інструменти, засоби і ще багато чого іншого. Важливо також мати згоду щодо методології, часових рамок та форми документа.
Головне питання, яке має бути в основі методології розробки всіх програмних документів державної політики, зокрема й у сфері зовнішньої політики, - навколо яких цінностей ми готові об'єднуватися і які цінності готові захищати? Визначення цінностей допоможе визначити цілі й завдання державної політики, а відтак - засоби та інструменти їх реалізації.
Важливо розставляти пріоритети і бути послідовними. Інакше можна легко припуститися помилки, і тоді "інструменти й засоби" стають "цілями". Коли ж вони перестають працювати внаслідок зміни світової політики, держава й суспільство втрачають орієнтири і стають уразливішими для зовнішніх впливів. Власні цінності й цілі є надійнішими і більш довготривалими категоріями формування візії майбутнього.
Нині ми спостерігаємо спроби сформувати стратегію, бачення розвитку країни. За останні чотири роки було затверджено низку документів стратегічного характеру в різних сферах державної політики: Стратегію сталого розвитку "Україна-2020", Стратегію національної безпеки України, Воєнну доктрину України, Національну транспортну стратегію України на період до 2030 року, Енергетичну стратегію України на період до 2035 року, Морську доктрину України на період до 2035 року. В кожному із цих документів прописано і зовнішньополітичні аспекти виконання поставлених завдань. Однак це не надає зовнішній політиці України системності й цілеспрямованості. Хоча при цьому зовнішня політика держави досить активна і в умовах протистояння значно сильнішому агресорові поки що забезпечує, через підтримку союзників, необхідний ресурс стійкості всередині країни, даючи змогу накопичити його завдяки проведенню реформ. Та цього мало. Прикро визнавати, але зовнішньополітичні можливості України нині звужені до рівня малої регіональної держави. Вочевидь, це є наслідком відповідного світосприйняття і цінностей тих, хто управляв Україною протягом років незалежності. І зовнішньополітична сфера пожинає плоди такого управління. Змінити ситуацію можна. Треба тільки цього хотіти.
Стратегічне бачення зовнішньополітичних цілей є частиною ширшого поняття великої державної стратегії. Коли йдеться про міць держави, немає поділу на внутрішні чи зовнішні цілі, однак зберігаються відповідні способи їх досягнення або ж запобігання загрозам. Класичне для теорії міжнародних відносин питання - внутрішня політика визначає зовнішню чи навпаки? - стає незначущим на метарівні. При цьому важливо розуміти, хто є зацікавленою стороною у формулюванні великої стратегії розвитку держави в обох її проявах - внутрішньополітичному та зовнішньополітичному - і хто відповідальний за її реалізацію.
Залишаючи осторонь розлогу дискусію щодо стейкхолдерів візії національного розвитку, маємо дати відповідь - хто відповідальний за реалізацію сформульованої великої стратегії розвитку держави? Вочевидь ті, хто державою управляє. Лідери реалізовують стратегію, це їхня функція. Так чи інакше, вони залучаються у сферу зовнішньої політики, і краще, коли вони мають інструкцію, як діяти. Якісну, яку систематично актуалізують експерти.
Саме від політичної еліти, від управлінців мав би надходити первинний і найпотужніший запит на формулювання стратегічних орієнтирів, у тому числі на зовнішньополітичному напрямку. Наразі ж скидається на те, що найбільш зацікавленим і мотивованим у формулюванні стратегії/концепції зовнішньої політики є громадський експертний сектор, який не полишає цієї теми й водночас намагається пробудити до неї інтерес політичної еліти України.
Відсутність інтересу в української політичної еліти до формулювання стратегічних цілей і завдань України в зовнішній політиці має просте й прикре пояснення: багатьом з чинних державних управлінців і політиків справді це нецікаво. Або через недостатнє розуміння питання, або через незбіжність особистих цілей з державними інтересами.
Очевидно, що через незрілість політичної еліти України громадянське суспільство має брати на себе не лише стимулюючу роль, а й функцію контролю. Експертна спільнота, якщо вона достатньо сильна, якщо здатна протистояти обмеженням, заданим політичним режимом та власними амбіціями, може скерувати процес. Їй до снаги сформувати публічний дискурс так, щоб той, хто прийде до влади, здавався дурнем, якщо відмовиться від стратегічного мислення.
У світі чимало прикладів того, як ефективна зовнішня політика стала інструментом виживання та розвитку малих країн, а подекуди і їх успішного протистояння набагато більшим. Також є протилежні приклади, коли невдале урядування та зовнішньополітичні прорахунки призводили до занепаду держав. І географічні, демографічні та ресурсні передумови тут відіграють незначну роль. Набагато важливішим є вміння розпоряджатися наявними можливостями і створювати нові - вміння управляти державою.
Мають рацію ті, хто стверджує, що чимало держав у світі не мають написаногоофіційного документа, який би визначав стратегічні зовнішньополітичні пріоритети. При цьому має значення наявність не написаного, а сформульованогобачення цілей зовнішньої політики. І держави, які мають таке сформульоване бачення, вирізняються послідовністю та ініціативністю і розглядають кризові періоди в світовій політиці як час для нових можливостей.
Написанастратегія/концепція - це засіб консолідації і комунікації. Точніше, один із засобів. Стратегія зовнішньої політики може виражатися у спеціальних урядових доповідях, так званих білих книгах або посланнях. Проте є й прихильники думки, що такий документ має бути формалізованим, але закритим. Авторитарний Туркменістан заявляє про наявність стратегічного документа, однак про те, які положення він містить, можемо судити хіба що з виступів президента.
Можна погодитися, що не все має бути у відкритому доступі для інших держав і власних громадян. Однак у демократичній державі закритими мають лишатися тактичні кроки на виконання стратегічних орієнтирів, а не самі орієнтири. Спрямованість зовнішньої політики держави має бути не чорним ящиком чи скринькою Пандори, а цілком зрозумілою кожному, хто готовий розібратися в питанні. Для виконання ролі комунікативного каналу достатньо подати опис зовнішньої політики на урядовому веб-сайті. В окремих випадках інформація на веб-сайті може бути детальнішою, ніж в офіційному документі. Утім, не слід плутати те, що інформує, з тим, що зобов'язує і поєднує. Опис на веб-сайті не має ні авторства, ні зобов'язальної сили, він не уповноважує відповідальністю.
Концептуалізація зовнішньополітичної спрямованості держави в єдиному документі не є панацеєю від невдач чи запобіжником від промахів. Так само як і показником успішності досягнення державою цілей на міжнародній арені. Не так багато держав світу мають специфічний документ під кодовою назвою "Стратегія" або ж "Концепція зовнішньої політики" (деякі держави якщо й мають, не оприлюднюють його). Однак відсутність письмово оформленого стратегічного документа не означає відсутності візії, яка часто знаходить своє оформлення в текстах інших документів державного характеру (Воєнній доктрині, Концепції національної безпеки тощо).
Візьмімо для прикладу США, Китай, Росію, яких ми називаємо глобальними гравцями і чия політика визначає світовий порядок денний. Російська Федерація детально прописує і оновлює Концепцію зовнішньої політики, що затверджується указом президента РФ і ним же фактично визначається. США і Китай не мають окремих стратегічних документів. Утім, американісти знають, що зовнішня політика США має міцніші підвалини, ніж сервери Твіттера. Вона відображається, зокрема, і в Стратегії національної безпеки США, а головне - у Спільному стратегічному плані. Китаїсти, коли говорять про політику Сі Цзіньпіня, мають на увазі перспективу навіть не кількох років і не тільки його правління - стратегічні плани можуть вимірюватися століттями і, вочевидь, призначені для дуже вузького кола втаємничених.
Досвід тих держав, які оприлюднили відповідні документи, вказує на варіативність процедур, форм та й самих причин їх підготовки чи зміни. Майже всі вони мають офіційні переклади англійською мовою. Це перетворює їх на канал комунікації не лише з власним суспільством, а й з іншими державами.
В одних державах такий документ готують у вигляді доповіді або урядової чи міністерської програми. У Швеції, наприклад, документом, який визначає зовнішню політику, є доповідь уряду. У першій такій доповіді уряд визначає плани на весь електоральний цикл, а далі презентує річні доповіді. У Латвії стратегічні плани представлено у вигляді щорічних доповідей МЗС щодо здійснених і запланованих заходів зовнішньої політики.
В інших державах - це структурована концепція або ж стратегія, яка є основою для ухвалення відповідних документів на її виконання. Схема документа та змістове наповнення різняться. Хтось виходить з цілей та пріоритетів держави і способів їх реалізації (Грузія, Кенія). А хтось встановлює вузькі й широкі кола регіональної взаємодії (Словенія) або ж виокремлює тематичні блоки (Ірландія). Тією чи іншою мірою стратегічні документи розкривають і цілі, і тематичні напрями, і дво- та багатостороннє співробітництво або ж пріоритети членства в організаціях. Є приклади розлогих документів, із досить високим рівнем деталізації (Іспанія).
В одних випадках передбачається регулярна процедура їх перегляду, яка може бути прив'язана до періоду роботи уряду. Такою є Стратегія зовнішньої політики Польщі. Зовнішня політика Литви визначається відповідною частиною програми уряду на період його діяльності. Концепція зовнішньої політики Чехії ухвалюється з перспективою на кілька років і базується на програмі уряду та аудиті зовнішньої політики держави, яку проводить МЗС. Федеральний департамент закордонних справ Швейцарії з 2011 року готує стратегію з пріоритетами зовнішньої політики на кожен законодавчий цикл. 2016 року було оприлюднено вже другий такий документ. Ним констатовано, що перша стратегія (2012–2015) виправдала очікування і довела свою ефективність, зробивши внесок у забезпечення когерентності та надійності зовнішньої політики Швейцарії на тлі турбулентних зовнішніх зносин та наростання гострих криз. Встановивши широкі рамки, вона залишила простір для визначення й активного використання можливостей, для швидкого й прагматичного реагування на нові події.
В інших випадках конкретних часових рамок не визначають і прописують можливість зміни тексту в разі зміни внутрішніх або зовнішніх викликів. Такими можуть бути зміни еліт, революційні події, значущі зрушення міжнародного політичного ландшафту. Наприклад, попри незмінність авторитарного правителя, Концепція зовнішньої політики Казахстану регулярно оновлюється і "підв'язується" до загальної концепції управління державою. Натомість зміна очільника Узбекистану та проголошення його наступником низки реформ зумовили й зміну Концепції зовнішньої політики. Саме в межах упроваджуваної Мірзійоєвим реформи дипломатичної служби і має відбутися підготовка Концепції. У Киргизстані також була Концепція, ухвалена на хвилі революційних подій 2005 року. Втім, зміна еліт тут призвела до заперечення всіх надбань того періоду. Загальні стратегічні документи Киргизстану передбачають підготовку нового документа, утім, прогресу поки що немає. Киргизстан добре усвідомлює свою роль як об'єкта геополітики, проте сподівається стати державою зі своїми власними національними інтересами. Але поки що він чи то не може домовитися про свої інтереси, чи то, будучи майже поглинутим впливом Росії, боїться про них говорити. А можливо, еліта держави так зрослася зі своїм північним сусідом, що їхні інтереси тотожні, а населення нікого не цікавить. Від 2015 року не переглядається й Концепція зовнішньої політики Таджикистану.
З огляду на відмінності між державами та способами вироблення ними зовнішньополітичної стратегії, не можна скласти якогось універсального рецепта. Однак усі держави поєднує усвідомлення потреби протистояти нестабільності зовнішнього світу і захистити себе через оформлення написаноїстратегії.
Вирізняються держави, які прийшли до ідеї концептуального оформлення своєї зовнішньої політики у письмовому документі вперше або ж вирішили її переосмислити після значного проміжку часу від попередньої ревізії. Востаннє Ірландія проводила ревізію своєї зовнішньої політики 1996 року. 2015-го було опубліковано доволі розлогий документ з аналізом глобалізаційних процесів та визначенням стратегічних орієнтирів на наступні роки. Так само до перегляду підійшла й Іспанія. Ключовими цілями після ухвалення Конституції були вже реалізовані на сьогодні членство в ЄС і формування Економічного та монетарного союзу. Відповідь на питання, а що ж далі, й покликана дати стратегія. На африканському континенті Кенія 2014 року вперше отримала письмовий документ, у якому зроблено аудит зовнішньої політики і визначено стратегічні орієнтири. Ним держава інформує громадськість про послідовність своєї політики та ефективність у досягненні національних інтересів на тлі нових можливостей і загроз сучасного світу.
Аналіз європейського і загальносвітового досвіду говорить про відсутність "найкращих практик". І це є доброю новиною. Потреба України в зовнішньополітичному стратегічному документі йде зсередини, з саморефлексій. Орієнтація тут може бути не на рецепти успіху інших держав, а на тенденції у пошуках інструментів самозахисту в мінливому світі - тенденції держав сильних і слабких, авторитарних і демократичних, європейських і віддалених від нашої частини світу. Насамперед маємо брати до уваги абсолютні хиби, що призвели до провалів. Такий підхід відповідає позиції України, яка поки що ближча до слабких країн, і вкаже шляхи, як попри цю слабкість реалізувати себе як державу.
Стратегія/концепція зовнішньої політики України має визначати способи забезпечення цілей, спрямованих на побудову міцної держави, механізм контролю території та ухвалення рішень, доброго врядування, орієнтованого на населення, способи співпраці з іншими державами, позицію щодо різноманітних питань світової політики. І тут треба дуже добре розуміти регіональний і глобальний порядок денний. Держава не може і не повинна щоразу заглядати в чергову "маріанську западину". А для цього потрібно визначити питання, на які маємо шукати відповіді, і зрештою ці відповіді дати. Це буде і структурованою інструкцією до дії, і інструментом додавання цінності роботі дипломатів, і посилом назовні, і комунікацією з суспільством.
Такий документ можна сформулювати і написати. Головний виклик - зробити так, щоб він не загубився серед стосів урядових паперів. Це можливо, якщо ті, хто його формулюватиме, триматимуться головних орієнтирів:
- ким ми хочемо бути?
- якою хочемо бачити Україну через 5–10–20 і навіть 50 років?
- де проходять наші "червоні лінії" - чим ми не можемо поступитися?
- що маємо робити вже сьогодні, щоб міжнародний порядок був комфортним і безпечним для України у віддаленому майбутньому?