Дванадцятирічна історія відносин України з Європейським Союзом постає як майже суцільна смуга взаємних розчарувань, непорозумінь та фрустрацій. Стурбована розпадом СРСР, Європейська комісія виступила у січні 1992 року за «збереження єдиного економічного простору» в межах СНД і закликала країни-члени новоутвореної Співдружності «не створювати нових бар’єрів між собою». У березні 2003 року нинішні керівники європейського виконавчого органу Романо Проді та Кріс Патен заявили з нагоди ухвалення концепції «Розширеної Європи», що «стратегія розширення не може тривати вічно, бо інакше до чого ми дійдемо? До Союзу, який охопить уже й Нову Зеландію?..»
Європейський Союз цілком би задовольнився демократичною та економічною стабілізацією своєї віддаленої східної периферії через укладання тісної асоціації з кожною окремою «країною-сусідкою». Втілення в життя такого сценарію дало б змогу країнам ЄС уникнути подальших зусиль інституціональної та бюджетної адаптації, які випливали б із потреб нового розширення Євроспільноти на країни Східної Європи, й зокрема на майже 50-мільйонну Україну.
Казка про «асоційованого бичка»
Декларативний та віртуальний характер євроінтеграції України випливає вже з побіжного аналізу наявних у цій сфері програмних документів української влади. Згідно з Посланням Президента України до Верховної Ради «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки», наша держава мала б набути членства в СОТ у 2002—2003 рр., підписати з Євросоюзом угоду про асоціацію протягом 2003—2004 рр., домовитися з ЄС про створення зони вільної торгівлі (2003—2004 рр.) та митного союзу (2005—2007 рр.), нарешті, домогтися «створення реальних передумов для вступу України до ЄС» на обрії 2011 року. У нещодавньому документі МЗС, який виклав українське бачення майбутнього Плану дій ЄС щодо України, наголошено на тому, що Україна домагатиметься асоційованого членства в Євросоюзі через укладання угоди європейського типу про асоціацію та створення зони вільної торгівлі з ЄС. На перший погляд, видається, що викладені завдання закономірно реалізують «стратегічну мету Української держави щодо набуття повного членства в Євросоюзі», однак одразу постає два запитання: 1) коли Україна планує виконати політичну складову копенгагенських критеріїв (існування стабільних інституцій, що забезпечують демократію, верховенство закону, права людини...), дотримання якої — інституціонально закріплена передумова початку переговорів про вступ до ЄС?; 2) коли Україна планує звернутися з офіційним проханням про членство і розпочати саму процедуру приєднання до ЄС, яка, з огляду на її складність та вагомість, може тривати десять і більше років?
Виявляється, до 2011 року всі зусилля української влади будуть спрямовані лише на «створення необхідних передумов набуття Україною повноправного членства в ЄС». Тож Україна спочатку планує створити зону вільної торгівлі та митний союз з ЄС і тільки згодом просити членства в Євросоюзі. Слід наголосити, що жодна з давніх та нових країн-членів, які приєдналися до «шістки» країн-засновниць Євроспільноти, не вступала таким чином до Євросоюзу. Такий сценарій приєднання має шанси здійснити лише Туреччина, яка перебуває в митному союзі з ЄС із 1996 року. Як засвідчила практика розширення ЄС на країни Центральної Європи, процедури інституціонального приєднання та економічної асоціації з ЄС можуть відбуватися паралельно. Приміром, Польща й Угорщина підписали угоди про асоціацію у грудні 1991 року і подали прохання про членство навесні 1994 року (задовго до створення зони вільної торгівлі з ЄС), країни Балтії започаткували обидві процедури 1995 року, а Словенія взагалі підписала угоду про асоціацію й звернулася із заявою про членство в один день — 10 червня 1996 року. У європейському законодавстві не визначено рівня попередньої економічної інтеграції країни з Євросоюзом до вступу, що принаймні теоретично знімає потребу в створенні зони вільної торгівлі, а тим паче в попередній реалізації митного союзу з ЄС для потенційного кандидата на членство. Безперечно, попередня лібералізація торгівлі та засвоєння базових елементів acquis communautaire полегшує подальшу інтеграцію до ЄС, однак сам факт укладання угоди про асоціацію має обмежений вплив на ініціювання процедури інституціонального приєднання до ЄС, де значно більше важить формальне визнання Євросоюзом «кандидатського» статусу країни та подання цією країною офіційного прохання про вступ.
Загалом, буде хибно прирівнювати інститут асоціативних угод, який передбачає, згідно зі статтею 310 Угоди про заснування ЄЕС/ЄС, «взаємні права та обов’язки, спільні дії та спільні процедури», до статусу асоційованого членства в Євросоюзі, як про це голослівно заявляють українські можновладці. Насправді йдеться про різні форми асоційованого партнерства, яке здійснюється через спеціально створені органи (ради, комітети асоціації/партнерства) і зводиться в основному до запровадження різних форм економічної інтеграції з ЄС: найчастіше створення зони вільної торгівлі, ймовірного митного союзу або приєднання до європейського єдиного ринку. Країни, які уклали угоди про асоціацію, не засідають у керівних органах ЄС і не беруть жодної участі в процесі ухвалення рішень (крім процедури часткової консультації в межах Європейської економічної зони, ЄЕЗ). Тобто вони залишаються зовнішніми партнерами спільноти, а не стають членами зі спеціальним асоційованим статусом. Застосовуючи звичну для нашого керівництва формулу, статус асоціації — це не більше й не менше, як економічна інтеграція плюс регулярний структурований діалог із Євросоюзом. У цьому контексті угоди про партнерство та співробітництво (УПС) з країнами СНД слід вважати за найнижчий ступінь асоціації, що вказує лише на можливість створення зони вільної торгівлі в майбутньому з Російською Федерацією, Молдовою та Україною. Виходячи з цього, Україна не потребує в принципі укладання жодної додаткової угоди, щоб домовитися про створення зони вільної торгівлі з ЄС, гармонізувати своє законодавство з нормативно-правовим доробком Союзу й розпочати саму процедуру приєднання до ЄС.
Неспроможність теперішньої української влади реально йти до Європи змушує її вдаватися до широкої маніпуляції громадською думкою і розповідати казку про асоційоване членство. Головна мета європейського вибору України, проголошеного Леонідом Кучмою, полягає в тому, щоб домогтися формального уподібнення нашої держави країнам Центральної Європи і такої, що відповідала б йому, легітимації нинішнього режиму. При цьому, вимагаючи й далі укласти «угоду європейського типу» з ЄС, українське керівництво ігнорує вельми важливий чинник: те, що нам пропонує Євросоюз у межах політики сусідства (перспектива доступу до внутрішнього ринку ЄС на кшталт країн ЄЕЗ), значно перевищує рамки європейських угод про асоціацію (створення зони вільної торгівлі), які Євросоюз уклав на початку 90-х років із країнами Центральної Європи. Щорічний моніторинг поступу країн-сусідів, який із наступного року здійснюватиме Єврокомісія, чітко продемонструє, що за тринадцять років незалежності Україна побудувала класичну «африканську демократію» з її вкрай неефективним урядуванням, повсюдною корупцією, переходом за межу бідності більшості населення та кланово-територіальною організацією політичного й економічного життя країни. А українські громадяни зможуть довідатися, що за рівнем ВНП на душу населення наша держава поступається усім без винятку країнам—сусідам ЄС із Північної Африки та Близького Сходу. Доведеться, отже, забути про звинувачення Євросоюзу в застосуванні «подвійних стандартів» на прикладі Румунії та Болгарії, які, на відміну від України, звернулися з проханням про вступ до ЄС ще 1995 року.
Здобутки та ілюзії концепції
розширеної Європи
Концепцію розширеної Європи (КРЄ) офіційно затверджено радою Євросоюзу в червні 2003 року на основі попереднього березневого повідомлення Єврокомісії «Розширена Європа — сусідство: новий вимір відносин з нашими південними та східними сусідами». Озвучена вустами Романо Проді формула «все, крім інституцій», надає перспективу поглибленої економічної інтеграції; посиленого політичного діалогу; пом’якшеного візового режиму з можливістю повного скасування віз; тісної співпраці у сферах запобігання конфліктам та регулювання криз, правосуддя й внутрішніх справ, транскордонної та регіональної співпраці, транспорту, енергетики, телекомунікацій, культури, науки та освіти, захисту довкілля; запровадження нового фінансового інструменту сусідства.
В основу КРЄ закладено диференційований та поетапний підхід, згідно з яким, кожній країні-сусіду буде запропоновано індивідуальний План дій, і, відповідно до цього, інтеграція до внутрішнього ринку ЄС здійснюватиметься з огляду на його виконання та у світлі встановлених загальних критеріїв поступу. Запропонована схема фактично повторює трискладову формулу зближення, яку Євросоюз успішно застосував щодо країн Центральної Європи (щорічний моніторинг Єврокомісії, плани дій ЄС та національні програми їх реалізації з боку країн-сусідів), з тією суттєвою різницею, що кінцевою метою руху виступає не приєднання, а поглиблена асоціація. З огляду на це, концепція сусідства — це важливий крок уперед у відносинах з Україною та іншими країнами-сусідами, оскільки вона наповнює ці стосунки конкретним і зобов’язуючим для обох сторін змістом.
Водночас політика сусідства суперечить проголошеній парадигмі Єдиної Європи, оскільки розглядає східноєвропейські країни не як потенційних кандидатів на членство, котрі зможуть приєднатися до ЄС за умови виконання критеріїв вступу, а лише як близьких зовнішньополітичних партнерів Союзу. Було б доречніше поширити на ті країни Східної Європи, які висловили прагнення стати членами ЄС, стратегію поступової, повноцінної та зумовленої досягненням конкретних результатів інтеграції на кшталт процесу стабілізації й асоціації, запровадженого Брюсселем щодо Західних Балкан. Як наслідок, КРЄ можуть сприймати в Україні та Молдові, радше, як стратегію стримування євроінтеграційних намірів цих країн, аніж як дійовий засіб їх зближення з Євросоюзом.
Насправді буде доречніше розглядати КРЄ як продовження політики «навмисної невизначеності» ЄС щодо європейських країн СНД. Попри неодноразово озвучене нинішнім керівництвом Єврокомісії та деякими країнами-членами бачення «ідеальної Європи» без її східної частини, концепція сусідства в жодному разі не закриває перспективу членства перед східноєвропейськими країнами. Як визнав сам Романо Проді, «незалежно від того, якою є чи буде наша політика близькості, жодній європейській країні, котра відповідає копенгагенським критеріям, не можна відмовити в перспективі членства». Навпаки, КРЄ та ймовірно укладені сусідські угоди спроможні стати цілком ефективним засобом наближення до цієї мети.
Вичікувальна позиція Євросоюзу щодо країн Східної Європи, які віднині становлять спільне «близьке зарубіжжя» розширеного Союзу й Російської Федерації, неминуче прирікає нинішню східноєвропейську політику ЄС на концептуальний провал. Інакше кажучи, модель Європейської економічної зони, на яку орієнтується КРЄ, стратегічно не відповідає новій східній периферії спільноти. Очевидно, що перед цими державами відкриваються лише два вірогідних сценарії розвитку: реальних демократичних та ринкових перетворень і поступової інституціональної інтеграції до ЄС у результаті приходу до влади демократичних сил; подальшої «декларативної європеїзації» та зближення з Росією в тому разі, якщо нинішня система влади в цих країнах не зазнає якісного оновлення. Натомість видається дуже малоймовірним сценарій, за яким східноєвропейські держави засвоять більшу частку acquis communautaire і сформують з ЄС «простір добробуту та спільних цінностей», а заодно й далі хотітимуть залишатися «сусідами», «друзями», а не повноправними членами європейської родини. Як довів досвід функціонування ЄЕЗ, ця форма поглибленої економічної інтеграції ставить у несприятливе становище країни—партнери Союзу, бо змушує їх переймати дедалі нові елементи нормативно-правового доробку ЄС без можливості впливати на їх ухвалення.
Можливий сценарій європейського сходження України
Звичайно, Європейський Союз не зобов’язаний приймати Україну до своїх лав. Лідери Євроспільноти повинні, однак, чітко усвідомлювати наслідки такого політичного рішення. Як і у випадку з Західними Балканами, утвердження стабільності, демократії та добробуту в східноєвропейських країнах «спільної периферії» можливе тільки в перспективі їхньої повної інституціональної інтеграції до ЄС. Тож перед розширеним Союзом постає альтернатива: або цілеспрямована підтримка внутрішніх демократичних та економічних перетворень в Україні й подальше інституціональне і бюджетне пристосування до її «поглинання», або згода з існуванням на своїх східних кордонах авторитарного режиму — джерела постійних «слабких загроз».
Поза сумнівом, темпи руху України до Єдиної Європи визначатиме передусім хід її внутрішнього руху до спільних цінностей та стандартів ЄС. У цьому світлі наша держава могла б пройти такий триетапний шлях до членства в спільноті, вихідним пунктом для якого має стати перемога лідера української демократичної опозиції на наступних президентських виборах:
1. Стати найкращим сусідом (2004 — 2009 рр.).
Нове українське керівництво розпочинає нарешті масштабну програму європеїзації та соціально-економічної модернізації країни. Паралельно Україна набуває членства в СОТ, досягає домовленості з Євросоюзом про створення зони вільної торгівлі та поступово інкорпорує пріоритетні сфери acquis communautaire (з можливим, але не обов’язковим ухваленням нової «сусідської» угоди між ЄС та Україною). Як наслідок, Україна зможе претендувати на звання одного з «найкращих сусідів» ЄС.
2. Стати країною—кандидатом на членство в ЄС (2009 — 2012 рр.).
Отримавши підтвердження своїх перших успіхів від Єврокомісії та заручившись попередньою підтримкою «східноєвропейського лобі» в межах розширеного Союзу, Україна звертається до ЄС з офіційним проханням про вступ. З огляду на досягнуті результати та продовження курсу реформ, Європейському Союзу нічого не залишається, як визнати за Україною статус країни-кандидата й ухвалити рішення про початок переговорів про приєднання.
3. Стати країною–членом ЄС (2012 — 2019 рр.).
На цьому завершальному етапі зближення Україна та ЄС переходять до повної лібералізації взаємної торгівлі і ведуть переговори про вступ. Водночас стає реальністю Спільний європейський економічний простір між ЄС та Російською Федерацією. У результаті цілеспрямованих зусиль української сторони і паралельного реформування спільної сільськогосподарської політики та, ймовірно, нового перегляду Конституційної угоди з боку Євросоюзу, обидві сторони успішно завершують переговори про вступ. Після успішної ратифікації угоди про приєднання Україна набуває офіційного членства в ЄС, приміром, з 1 травня 2019 року, щоб мати змогу взяти участь у чергових виборах до Європарламенту.
Нинішня українська верхівка здійснює на практиці діаметрально протилежний курс — на реінтеграцію України до пострадянського, євразійського простору. Несумісність європейського та євразійського векторів ґрунтується хоча б на тому, що Росія прагне створити на теренах СНД свій власний «Європейський Союз» і для цього, згідно зі Стратегією розвитку відносин Російської Федерації з Євросоюзом на середньотермінову перспективу (2000—2010 рр.), «будуть продовжені зусилля... з протидії можливим спробам [з боку ЄС] перешкодити господарчій інтеграції СНД, зокрема через «особливі відносини» з окремими державами — учасницями СНД на шкоду російським інтересам». Українські прихильники руху до ЄС «разом з Росією» повинні зрозуміти, що наш стратегічний партнер прихильно ставиться лише до однієї форми євроінтеграції України — як частини російського геоекономічного та геополітичного простору. Зі свого боку, високі посадовці з ЄС можуть вкотре «волати в пустелі» з нагоди чергового саміту та чергових українських виборів: «президентські вибори в Україні наступного року будуть чудовою нагодою продемонструвати, що ті недоліки, які залишаються у сферах свободи преси та проведення виборів, дійсно подолано». Президентські перегони в Україні, як і приєднання до Євросоюзу наших західних сусідів, справді вже не за горами...