У напрямі до свободи пересування

«Дзеркало тижня» неодноразово привертало увагу зацікавлених та чиновників, у чиїй компетенції – ці питання, до проблеми реалізації прав громадян України на свободу пересування, насамперед територією країн Європейського Союзу. У наших публікаціях неодноразово спливали проблеми з видачею віз консульськими установами ЄС, а також факти порушення прав людини під час самих поїздок.

Тим часом очевидно, що остаточне усунення проблеми віз, необґрунтованих депортацій та інших адміністративних перешкод для громадян України дедалі більшою мірою залежить від дій української влади. На це вказано, зокрема, в оприлюднених у червні Висновках зустрічі Трійки ЄС та України з питань юстиції, свободи та безпеки, що відбулася третього червня в Люксембурзі.

Українські політики, що полюб­ляють піаритися на захисті прав українців, не виявляють великого інтересу до переліку «домашніх завдань», без виконання яких безвізовий режим для українців не відбудеться у принципі. А даремно. Адже ціна питання — у прийнятті та імплементації кількох десятків законодавчих актів і нормативних документів, які входять до обов’язко­вого пакета для країн, що претендують на безвізовий режим із ЄС. На деяких нап­рямах тут Україна відстає не лише від Сербії, Македонії, Албанії та інших країн Західних Балкан (де відставання досить істотне), а й від сусідів — Росії та Молдови. І це значно послаблює претензії Києва на лідерство навіть у «Схід­ному Партнерстві» — принаймні в частині безвізових перспектив.

Отже, відповідальність за реалізацію прав громадян на свободу пересування дедалі більше переноситься у площину дій української влади, від політичної волі та інституційної спроможності якої тепер переважно залежатимуть терміни скасування віз для громадян України з боку ЄС.

Виконання переліку нижчевикладених завдань не лише наблизить Україну до безвізового режиму з ЄС та іншими заможними країнами світу, а й значно посилить здатність держави ефективно протистояти таким загрозам національної безпеки як корупція, нелегальна міграція, контрабанда, торгівля людьми та інші види транскордонної злочинності, зміцнить здатність правоохоронних органів до плідної міжнародної співпраці та загалом істотно піднесе міжнародну репутацію дер­жави у тих чутливих сферах, у яких досі спостерігаються істотні проблеми.

Безпека документів

Україна повинна запровадити новий стандарт закордонного паспорта з біометричними даними. У цьому питанні наша держава відстає не лише від країн Захід­них Балкан, а й від Росії та Молдови, які вже розпочали видачу біо­метричних паспортів. Такі пас­порти мають відповідати стандартам Міжнародної організації цивільної авіації (ІKAO) — організації ООН, яка встановлює стандарти для електронних подорожніх документів, і біометричної інформації.

Паспорт має бути адаптований до системи електронного зчитування, що застосовується у країнах ЄС. Технічний зразок нового документа вже розроблений вітчизняним концерном ЄДАПС, який заявляє про готовність розпочати виготовлення нового зразка закордонного паспорта вже у 2010 році. Втім, відповідного законодавства станом на липень 2009 року в Україні не ухвалено.

Крім того, фактична монополізація державних закупівель у галузі виготовлення ідентифікаційних документів (паспортів) у руках концерну ЄДАПС створює ризики зловживання цією компанією своїм монопольним становищем, зокрема в частині використання бюджетних коштів. Постає і проблема контролю за збереженням бланків паспортів: за стандартами ЄС, вони мають зберігатися у приміщенні Міністерства внутрішніх справ, а не комерційної компанії.

Відсутність законодавства щодо захисту персональних даних, яке б відповідало європейським стандартам, створює загрозу неналежного контролю за зберіганням і використанням комерційною компанією біометричних даних.

Окрім закордонного паспорта, ЄС рекомендує внесення біометричних даних і в інші персональні документи, зокрема водійські права.

Слід передбачити і запровадження стандарту ідентифікаційних карт європейського зразка (пластикових, із цифровим фото та біометричними даними), які в майбутньому, після скасування візового режиму, зможуть, фактично, замінити закордонні паспорти для в’їзду до країн ЄС. Для цього також необхідні відповідні законодавчі зміни.

Україна повинна на законодавчому рівні визначити коло осіб, які мають право на отримання дипломатичних та службових паспортів, причому це коло не може бути ширшим за те, що практикується у країнах ЄС. На сьогодні правом на отримання службових паспортів в Україні наділене невиправдано широке коло осіб.

Необхідно усунути принаймні найочевидніші прояви корупції у сфері видачі ідентифікаційних документів. Критерієм тут будуть факти виявлення осіб, які є власниками паспортів із різними прізвищами, іменами чи іншими даними. Поки що таких фактів фіксується досить багато, що зумовлює назагал низький рівень довіри до українського паспорта.

Розробка та впровадження спеціальних програм, навчань, тренінгів із метою зменшення корупції у процесі видачі паспортів є частиною загальної антикорупційної діяльності.

Необхідно запровадити у спів­праці з Інтерполом систему швидкого інформування про випадки втрати і викрадення паспортів та інших подорожніх документів.

Після запровадження нового стандарту паспорта з біометричними даними важливо затвердити програму повної заміни закордонних паспортів старого типу протягом найближчих 3-4 років, незважаючи на те, що стандартний термін дії закордонних паспортів — 10 років.

Боротьба з нелегальною міграцією та питання реадмісії

В українське законодавство та політику охорони кордонів має увійти поняття Інтегрованого управління кордонами, що є наріжним каменем європейського стандарту захисту державних кордонів. Цей процес розпочато Указом президента України від 19 червня 2006 року «Про Концеп­цію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року», в якому сформульована мета — «створити сучасну інтегровану систему охорони державного кордону».

Національна програма Інтегрованого управління кордонами має бути розроблена і затверджена з урахуванням європейських стандартів та української специ­фіки. Ухвалені 3 квітня 2003 року Закони України «Про Держав­ну прикордонну службу України» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про Державну прикордон­ну службу України» свого часу ста­ли істотним кроком уперед у переході від мілітаризованого формату радянського зразка до нової концепції прикордонної служби як правоохоронного органу. Втім, нині законодавство з питань кордонів потребує подальшого розвитку відповідно до вищезгаданої Концепції та Кодексу Шенгенського кордону (Schengen Border Code).

Немає єдиного стандарту чи імперативних вимог із боку ЄС до організації управління прикордонною службою, однак європейська практика переважно передбачає зосередження компетенції щодо охорони кордонів у руках Міністерства внутрішніх справ.

Кроком у правильному напрямі стало рішення уряду про створення наприкінці червня Міг­раційної служби — окремого органу виконавчої влади, відповідального за здійснення міграційної політики, однак державній мігра­ційній політиці бракує якісних законодавчих рамок. Наявна законодавча база не закладає основ цілісної міграційної політики Ук­раїни. Не визначено цілей, зав­дань, механізмів, інструментів реа­лізації та основ фінансово­го забезпечення міграційної політики. 1 квітня 2009 року було прова­лено розгляд у першому читанні підготовленого Кабміном законопроекту про Концепцію дер­жав­ної міграційної політики. Його подальша доля неясна, оскільки законопроект не направили навіть на повторне перше читання.

Є небезпека маніпулювання міжнародними зобов’язаннями у питаннях реадмісії. У країні розгорнуто популістську кампанію з дискредитації режиму реадмісії, що має на меті сформувати в суспільства викривлене бачення зазначених зобов’язань як таких, що начебто «перетворять Україну у відстійник нелегальної міграції». На нашу думку, справжня причина цих дій — намагання приховати вкрай неефективне використання коштів (у тому числі технічної допомоги ЄС), виділених на облаштування пунктів тимчасового утримання нелегальних мігрантів, які наразі не відповідають європейським стандартам. Фіксуються факти, що викликають підозри в масштабній корупції у сфері надання притулку та статусу біженця.

Необхідно посилити розвиток інфраструктури кордонів по всьому периметру, насамперед із країнами, котрі не входять до ЄС, прискорити оснащення персоналу пунктів пропуску та прикордонних застав сучасними технічними засобами (у цьому питанні можна отримати істотну ресурсну підтримку з боку ЄС). Елементом зазначеної політики є технологічний розвиток єдиної бази даних державної прикордонної служби (ДПС), забезпечення сучасного електронного зв’язку центрального офісу ДПС із усіма пунктами перетину кордону; навчання персоналу ДПС відповідно до європейських операційних стандартів, зокрема Шенгенського підручника для прикордонників (Schengen Border Guards Handbook).

Міжнародний компонент має передбачати посилення співпраці в рамках FRONTEX (агентство ЄС, що відповідає за координування оперативної співпраці між країнами—членами ЄС у сфері безпеки кордонів), а також двосторонньої співпраці з прикордонними службами сусідніх кра­їн, проведення заходів зміцнення довіри з відповідними службами сусідніх країн–членів ЄС.

Що стосується політики в галузі прав біженців та шукачів при­тулку, то тут необхідне узгодження українського законодавст­ва із європейськими нормами та рекомендаціями Агентства ООН із питань біженців. Важливо забез­печити права шукачів притулку, зок­рема в частині механізму розгляду апеляцій на рішення першої інстанції щодо надання притулку, та організувати тренінги для персоналу, який працює у сфері надан­ня притулку та прав біженців.

Держава повинна ефективніше видворяти з України осіб, котрі перебувають на її території незаконно (якщо стосовно них немає застережень, передбачених європейським та українським законодавством із прав біженців).

Громадський порядок та безпека

На цьому напрямі ключовими викликами для України є ефективна протидія організованій злочинності, торгівлі людьми, контрабанді та іншим видам транскордон­ної злочинності, а також подолання корупції. У цій сфері слід доказово продемонструвати дедалі вищу ефективність та інституційну спроможність органів, відповідальних за антикорупційну діяльність і боротьбу з організованою зло­чинністю. Серед іншого виділяємо такі практичні пріоритети:

• Внесення змін до Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів, Кодексу про адміністративні правопорушення. Запровадження відповідальності за порушення законодавст­ва ЄС, зокрема міграційного.

• Затвердження державних програм та планів, підкріплених належним фінансуванням, які б свідчили про серйозність намірів держави подолати організовану злочинність.

• Здійснення державної політики з надання допомоги жертвам торгівлі людьми, підтримка громадських організацій, що працюють у цій сфері, проведення соціальних інформаційних кампа­ній із протидії торгівлі людьми.

• Ратифікація Україною ухваленої у 2005 році Конвенції Ра­ди Європи щодо протидії торгівлі людьми, яка набула чинності 1 лютого 2008 року.

• Максимально повне виконан­ня антикорупційних рекомен­дацій групи держав Ради Європи GREСO.

• Подальше вдосконалення національного законодавства з протидії відмиванню коштів та фінансуванню тероризму відпо­відно до міжнародних стандартів і європейського законодавства.

• Зміна методології державного оцінювання успішності антикорупційних дій: воно має відбуватися не за кількістю порушених справ, а за питомою вагою справ, доведених до суду, і виголошених вироків, що набули чинності. Досягнення неухильної позитивної динаміки за цими параметрами.

• Продовження процесу підписання та ратифікації європейських і міжнародних конвенцій, пов’язаних із взаємною правовою допомогою та екстрадицією. Зокрема 2-го Додаткового протоколу до Європейської конвенції щодо взаємної правової допомоги у кри­мінальних справах від 08.11.2001. (Україна підписала цей протокол, але поки що не ратифікувала).

• Підготовка та укладення Угоди про співпрацю з EUROJUST (Євроюст) — агенцією ЄС, яка опікується боротьбою з організованою злочинністю.

• Приведення практики діяльності органів внутрішніх справ у відповідність до міжнародних (європейських) стандартів. Проведення відповідних тренінгів для персоналу МВС. Налагодження системної співпраці МВС України із МВС країн—членів ЄС та EUROPOL.

• Ухвалення Закону України про захист персональних даних, який відповідав би європейським нормам.

Зовнішні відносини та фундаментальні права

На цьому напрямі Україна матиме відносно менше проблем, ніж на попередніх, однак необхідно звернути увагу на посилення вимог до набувачів громадянства України відповідно до європейських норм. Зокрема на впорядкування (істотне обмеження) практики надання громадянства України особам, котрі постійно проживають за межами України. Насамперед це стосу­ється жителів Придністровського регіону Республіки Молдова. На часі ефективніша протидія проявам ксенофобії, расизму, національної нетерпимості; необхідно забезпечити інтеграцію або принаймні недискримінаційну політику з боку держави стосовно ромського населення, кримських татар та інших національних меншин.

* * *

Загалом, слід визнати, що Україна на цей час істотно відстає від країн Західних Балкан у справі ухвалення та реалізації рішень, необхідних для запровадження безвізового режиму з боку ЄС. Оприлюднені у травні звіти Європейської комісії свідчать про те, що Сербія, Чорногорія і особливо Македонія вже реалізували абсолютну більшість вищеперелічених заходів або перебувають на завершальній стадії їх імплементації. Ці країни можуть отримати безвізовий режим із ЄС вже з 2010 або 2011 року.

У другому півріччі цього року експерти ЄС проведуть оцінку української ситуації на місцях, а результати їхніх відвідин ляжуть в основу звіту щодо «візового діалогу», який, швидше за все, буде покладений на стіл учасникам саміту Україна — ЄС, що планується у грудні. Поки що прогноз неоптимістичний. Можливо, очікуваний успіх балканських країн підштовхне українських політиків до зосередженіших дій на цьо­му напрямі, адже більшість проблем — у їхніх руках.