Недавнє рішення РНБОУ, яке стосується стратегії вступу України до НАТО, викликає активну реакцію різних фахівців, і політологів, і юристів. У минулому номері «ДТ» кандидати юридичних наук Ф.Веніславський та В.Колісник, м. Харків, ставлять під сумнів легітимність цього «доленосного» рішення. Але, за відомим висловом, «де є два юристи, там — три точки зору». Тому «ДТ» запропонувало прокоментувати це рішення ще іншим фахівцям. Це Антон Бутейко, який за радянських часів обирався головою спеціальної комісії ООН зі створення Міжнародного трибуналу в Гамбурзі, на початку 1990-х років працював радником Президента України з міжнародних питань, а пізніше був членом Конституційної комісії України, керівником депутатської групи «Центр» у Верховній Раді України, уповноваженим уряду України за європейську та євроатлантичну інтеграцію. А також Валерій Чалий — один з провідних незалежних експертів з питань зовнішньої політики, директор міжнародних програм Центру Разумкова, член Наукової ради МЗС України.
Приємно, що «ДТ» надає свої шпальти для публікації спроб фахового правового аналізу важливих рішень державних інститутів України. Це, очевидно, відбиває нагальну потребу українського суспільства в наближенні України до статусу справді правової держави, як це й передбачено нашою Конституцією.
У своєму матеріалі «Натовський вибір України: політика ще раз нехтує правом» колеги Ф.Веніславський і В.Колісник висловлюють деякі слушні міркування. Разом з тим залучене ними рясне цитування відомих нормативних актів у поєднанні з неадекватними оцінками створюють у читача хибне враження про існування майже непереборних правових перешкод на шляху до вступу України в НАТО, а проміжне рішення важливого конституційного органу України є нібито нелегітимним. На мою думку, згаданий матеріал створює такий ефект внаслідок того, що запропонований харківськими фахівцями аналіз не охоплює окремих важливих нормативних положень, використовуються некоректні посилання.
Взяти хоча б їх категоричне твердження про те, що нібито «рішення Ради національної безпеки і оборони про вступ України до НАТО є абсолютно неконституційним». Однак, як випливає з повідомлень ЗМІ, 23 травня ц.р. РНБОУ ухвалювала рішення не про вступ України до НАТО, а лише розглядала питання і приймала рішення про розробку і узгодження нової стратегії відносин з НАТО, зорієнтованої на поступове набуття в майбутньому повноправного членства в Альянсі. А це, очевидно, не те саме, що рішення про «вступ» України до НАТО. Тобто, тут відбулася некоректна підміна понять.
І немає жодних підстав заявляти про те, що, ухвалюючи згадане рішення, РНБОУ «суттєво вийшла за межі своїх конституційних повноважень, фактично перебравши на себе функцію парламенту». Якраз навпаки, ця акція РНБОУ здійснена саме на виконання рекомендації Верховної Ради України. Щоправда, зроблено це з великим запізненням. Адже, як відомо, ще 2 липня 1993 року парламент України орієнтував уряд, міністерства і державні установи України керуватися у своїй роботі схваленими ним Основними напрямами зовнішньої політики України. Вони є чинними і сьогодні, відповідно до положень п.1 розділу XV Конституції України. За цим документом, для України пріоритетного значення набувало «створення загальноєвропейської структури безпеки на базі існуючих міжнародних інститутів, таких як НБСЄ, РПАС, НАТО, ЗЕС». Причому, в документі підкреслювалося, що «безпосереднє та повне членство України в такій структурі створюватиме необхідні зовнішні гарантії її національної безпеки». А як можна досягти «безпосереднього та повного членства» в структурі безпеки? Звісно, лише через індивідуальне членство в міжнародних організаціях, які є складовими такої структури. Іншого шляху не існує. Таким чином, Верховна Рада України ще 1993 року в своєму засадничому документі по суті поставила перед державними органами України завдання домагатися членства нашої держави в НАТО.
Таке завдання відповідає і вимогам сучасної Конституції України. Бо згідно з її статтею 18 зовнішньополітична діяльність України має спрямовуватися «на забезпечення її національних інтересів». Якщо Верховна Рада визначила, що членство України в НАТО «створюватиме необхідні зовнішні гарантії її національної безпеки», то це не може не відповідати національним інтересам України. Тоді як же можна кваліфікувати крок РНБОУ на досягнення такого членства «абсолютно неконституційним»? Адже на засіданні розглядалися пропозиції з цього питання, надані МЗС, Міноборони та інших. Чим це не узгоджується з конституційним повноваженням РНБОУ координувати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки?
Варто розглянути також аргументи Ф.Веніславського і В.Колісника, пов’язані з Декларацією про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року. Цитуючи відоме положення Декларації, яким ще Українська РСР урочисто проголошувала «про свій намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках...», автори будують своєрідну конструкцію, яка, на їхню думку, може створити «проблему з правовою регламентацією можливості вступу України до НАТО». За їх логікою, згідно з Декларацією, Україна вже є постійно нейтральною, позаблоковою державою. Отже, щоб стати членом НАТО, вона має позбутися цього статусу. Насправді ж жодної проблеми правового характеру тут узагалі не існує. Бо Україна сьогодні в правовому сенсі не є нейтральною державою.
Слід зазначити, що згадане положення Декларації проголошує лише «намір» УРСР, а не вже незалежної України, набути певного статусу. Але проголошення наміру не є рівнозначним рішенню про набуття такого статусу. Для наочності можна навести таку аналогію: правовий статус того, хто має намір одружитися, і того, хто вже є юридично одруженим, має кардинальні відмінності.
Варто також наголосити, що в практиці міждержавного спілкування нейтральний статус держав часто знаходив певне міжнародне визнання. Так, нейтральний статус Швейцарії встановлювався 1815 року актом Віденського конгресу і визнавався Лігою Націй 13 лютого 1920 року. Нейтралітет Австрії був гарантований Московським меморандумом від 15 квітня 1955 року. А «найсвіжіше» рішення Туркменістану про нейтралітет було «освячене» спеціальною резолюцією ООН за № 50/80 від 12 грудня 1995 року. Як відомо, парламент України (який, як правильно зазначають автори згаданої статті, за нашою Конституцією визначає засади зовнішньої політики) ніколи не ухвалював рішення про те, що Україна вже стає постійно нейтральною позаблоковою державою. У такому статусі своїми актами її юридично не визнавала жодна іноземна держава.
Більше того, з огляду на кардинальні зміни, які відбулися після розпаду СРСР і які визначили геополітичне становище вже незалежної України, Верховна Рада зафіксувала у згаданих «Основних напрямах...» (Відомості Верховної Ради, 1993, № 37, ст. 379), що «проголошений нею свого часу намір стати в майбутньому нейтральною та позаблоковою державою має бути адаптований до нових умов і не може вважатися перешкодою її повномасштабної участі у загальноєвропейській структурі безпеки», найважливішим елементом якої, як відомо, є НАТО.
Чомусь це рішення українського парламенту було забуте і політиками, і юристами. Але саме з його урахуванням при підготовці нової Конституції України до її тексту не було включено кваліфікації України як нейтральної, позаблокової держави. Хоча такі ідеї і пропонувалися в робочому порядку в Конституційній комісії, проте були відкинуті. А, як відомо правознавцям, що не заборонено законом, те дозволяється. Тому в чинній Конституції України не існує жодного положення, яке забороняло б або створювало б правові проблеми на шляху до набуття повного членства в НАТО.
Навпаки, процес набуття прав і зобов’язань, що випливатимуть з майбутнього членства України в НАТО, регулюється Законом України «Про міжнародні договори України» від 22 грудня 1993 року. За цим законом (стаття 7) після здійснення відповідних підготовчих дій органами виконавчої влади Вашингтонський договір про НАТО має стати предметом розгляду Верховної Ради України. І справді, лише вона має повноваження давати чи не давати остаточну згоду на обов’язковість цього договору для України.
Отже, не треба «дивуватися» ні рішенню РНБОУ, ні тому, що «міністр закордонних справ терміново зустрівся з Генеральним секретарем НАТО», «поінформував його про засідання РНБОУ», передав відповідне особисте послання Президента України. Все це можна було зробити давно, бо такі дії повністю відповідають вимогам Конституції, праву та національним інтересам України.
Що ж до прийняття нового закону, який регулював би засади зовнішньої політики України, то така потреба, справді, вже давно перезріла. Цього потребує Конституція України. У цьому законі слід однозначно закріпити європейсько-атлантичний курс України на набуття членства в ЄС і НАТО та визначити шляхи, методи і терміни досягнення цієї мети. Але це вже інша проблема.
Валерій ЧАЛИЙ, директор міжнародних програм Центру Разумкова:
Після резонансного рішення Ради національної безпеки та оборони України щодо проекту нової Стратегії відносин України з НАТО в Україні та за її межами з’явилася сила-силенна коментарів і оцінок, що стосуються зокрема конституційно-правового аналізу цього рішення.
Серед аргументів для критики констатувалися, зокрема, і наявність «суперечностей» із нібито «конституційно закріпленим позаблоковим статусом України», і «перевищення Радою національної безпеки та оборони України своїх повноважень» без будь-яких серйозних обґрунтувань. У цьому зв’язку дуже цікавою і досить аргументованою видається правова оцінка, дана в статті Федора Веніславського і Віктора Колісника «Натовський вибір України: політика ще раз нехтує право» (опублікованій в «ДТ» №21 від 8 червня 2002 року). Прагнення авторів домагатися максимальної легітимності ухвалених у країні правових актів і забезпечення законодавчої підтримки рішень, що зачіпають національні інтереси України, можна тільки привітати. Водночас виникають сумніви щодо правомірності однозначних правових оцінок за наявності певних вад і неврегульованих питань в українському законодавстві.
Варто зупиниться на двох згаданих вище і найчастіше аналізованих моментах, а саме: на законодавчому закріпленні позаблокового статусу України й оцінці легітимності прийнятих РНБОУ рішень.
У національному законодавстві України на сьогодні немає норм, що визначають нейтралітет (або неучасть у військових блоках) як засіб гарантування безпеки нашої держави або як форму її існування в системі міжнародних відносин. Помилковим є досить поширена в Україні та за її межами думка, що відповідні норми містяться в Основному Законі України. У жодному з положень Конституції, ні прямо ні опосередковано не говориться про нейтралітет чи позаблоковість. Аби в цьому переконатися, досить ще раз уважно прочитати документ.
Слова про «намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою, що не бере участі у військових блоках» справді були записані в частині IX, ухваленої 16 липня 1990 року Верховною Радою УРСР Декларації про державний суверенітет України.
Цікаво й те, що в ухваленій постановою Верховної Ради УРСР 19 червня 1991 року Концепції нової Конституції України, йшлося про необхідність включення в неї окремої глави 23 «Неучасть у військових блоках. Постійно нейтральний і без’ядерний статус», у якій передбачалося конкретизувати відповідні положення Декларації про державний суверенітет України.
Проте згадування про позаблоковість України (крім хіба що документів Верховної Ради УРСР і в уже явно застарілій Військовій доктрині України 1993 року) в наступних правових актах ми не виявимо. Їх немає не тільки в чинній Конституції, а й у Концепції (основах державної політики) національної безпеки України. Ба більше, у розділі IV згаданої концепції серед основних напрямів державної політики національної безпеки України зазначено «входження в існуючі й утворювані системи універсальної та регіональної безпеки».
У схвалених Верховною Радою України 2 липня 1993 року «Основних напрямах зовнішньої політики України» не тільки немає посилання на Декларацію про державний суверенітет України, а й міститься достатньо чітка вказівка на необхідність конкретизації в нових умовах, а фактично — інакшого трактування положень Декларації про державний суверенітет України. У документі наголошується, що «через кардинальні зміни, що сталися після розпаду СРСР і визначили нинішнє геополітичне становище України, проголошений нею свого часу намір стати в майбутньому нейтральною та позаблоковою державою має бути адаптованим до нових умов і не може вважатися перешкодою її повномасштабній участі в загальноєвропейських структурах безпеки».
Більше того, говориться про пріоритетність створення загальноєвропейської структури безпеки на базі існуючих міжнародних інституцій, зокрема й НАТО, та про важливість «безпосереднього та повного членства України в такій структурі, що створює необхідні зовнішні гарантії її національної безпеки».
Коментарі стосовно того, що Рада національної безпеки та оборони України вийшла за межі своїх конституційних повноважень, фактично перебравши на себе функції парламенту, видаються необґрунтованими і, певне, передчасними.
Очевидно, що проводити конституційно-правовий аналіз ухвалених на засіданні РНБО України рішень поки що рано, оскільки їх чинність, відповідно до ст.10 Закону України про «Раду національної безпеки та оборони України», має затвердити указ Президента України. Власне, тільки після цього можна буде говорити про правові наслідки прийнятих рішень. Зробити це до опублікування відповідного указу досить складно, з огляду на недостатність на сьогодні інформації про конкретні моменти, що містяться в рішеннях РНБОУ.
І все-таки, відповідно до статті 3 Закону України «Про Раду національної безпеки та оборони України», до її функцій, зокрема, належить подання пропозицій Президенту щодо реалізації основ внутрішньої та зовнішньої політики у сфері національної безпеки та оборони.
Відповідно до згаданого закону, одним із завдань РНБОУ є саме підготовка пропозицій щодо проектів нормативних актів і документів із питань національної безпеки та оборони.
На засіданні РНБОУ було ухвалене політичне рішення, яким, крім іншого, передбачено план дій органів державної влади, спрямованих на реалізацію Стратегії відносин України з НАТО. Серед них — підготовка й подання на розгляд парламенту відповідних законопроектів.
Проте це аж ніяк не означає, що Президент не може ініціювати вже зараз питання, що вимагають надалі підтримки законодавчої гілки влади. Хоча, справді, навряд чи варто поспішати з констатуючими заявами до опублікування відповідного указу Президента й консультацій із парламентом. Хотілося б побачити документ найближчим часом. Зволікання з його підписанням і оприлюдненням лише провокує здогади й суперечки, які не сприяють консолідації та підтримці суспільством важливих державних рішень.
Зрозуміло, що без чіткого нормативно-правового закріплення курсу на євроатлантичну інтеграцію в новому законі про основи зовнішньої політики, у нових варіантах Концепції національної безпеки, Військової доктрини України — говорити про можливість подачі заявки на вступ до НАТО було б безпідставно.