Мабуть, немає в Україні іншого питання, в якому всі структури влади та переважна частина політикуму настільки солідарні, як наш європейський вибір. Про його цінність, важливість, стратегічність заявляють уже багато років політики різних кольорів і орієнтацій, представники і минулого «злочинного», і «революційного», і «антикризового» режимів.
Необхідність європейської інтеграції країни поділяють сьогодні як президент, так і прем’єрміністр України. Про те, що Україна не змінює своїх євроінтеграційних устремлінь, обидва високопосадовці заявили найвпливовішим дамам ЄС — канцлеру Німеччини Ангелі Меркель та Комісару ЄС з питань зовнішніх зносин і Європейської політики сусідства Беніті ФеррероВальднер у перші дні березня.
Не відстає в деклараціях і Верховна Рада, нещодавно вражаючою кількістю голосів (399 «за» і жодного «проти») ухваливши Заяву «Про започаткування переговорів між Україною та ЄС щодо укладення нового базового договору», в якій народні обранці одностайно «усвідомили, що європейська ідея стає в Україні сутністю суспільної свідомості» та закликали ЄС «визначати перспективи європейського поступу України».
Правда, коли справа доходить до звітування про досягнення успіхів на цьому шляху, ентузіазм посадовців дещо пригасає. 13 березня цього року у Верховній Раді України планувалося проведення Дня уряду з порядком денним: «Про стан виконання Плану дій «Україна — ЄС». Чи то число виявилося нещасливим, чи то саме реалізація так званої «дорожньої карти» євроінтеграції стала незручним питанням для урядового звіту, але в підсумку, на жаль, громадськість втратила шанс почути безпосередньо від високопосадовців, як на практиці реалізується один із ключових на сьогодні інструментів наближення України до європейських стандартів.
Тим часом належне та ефективне виконання Плану дій є важливим у декількох аспектах. Поперше, рівнем виконання Плану дій ЄС вимірюється рівень реформування України. Це важливо для нашої країни, особливо в умовах відсутності програми дій уряду. Отже, моніторинг Плану дій є чи не єдиним на сьогодні інструментом, за допомогою якого можна спостерігати реформи або їх відсутність у динаміці. Подруге, ефективність його виконання є лакмусовим папірцем для європейської сторони стосовно реальної зацікавленості України в інтеграції до ЄС, готовності впроваджувати радикальні реформи, а не оперувати лише проєвропейською риторикою. Потретє, виходячи з результатів виконання, ЄС має можливість надавати або стримувати подальші стимули для України. Цей аспект набуває надзвичайного значення у світлі розпочатих переговорів України з ЄС щодо нової посиленої угоди. Почетверте, рівень виконання Плану дій на момент закінчення трирічного строку в лютому 2008 р. великою мірою визначатиме зміст цієї майбутньої угоди і шанси України покласти в її основу щось більше, ніж просту угоду про вільну торгівлю. Безумовно, позитивні результати виконання Плану дій були б переконливими аргументами української сторони на цих переговорах.
Чи дозволяє сьогодні стан реалізації «дорожньої карти» євроінтеграції України сподіватися, що ці аргументи будуть вагомими, спробував з’ясувати Центр Разумкова, підготувавши в рамках проекту, що підтримується Міжнародним фондом «Відродження» та Швейцарською агенцією з розвитку та співробітництва (SDC), спеціальний випуск журналу «Національна безпека і оборона», в якому містяться матеріали громадського моніторингу Плану дій Україна — ЄС, результати загальнонаціонального дослідження та експертного опитування Центру Разумкова (грудень 2006 р.).
Виконання Плану дій Україна — ЄС: громадський моніторинг
Результати дослідження свідчать про те, що в цілому стан реалізації Плану дій Україна — ЄС, як і здійснення відповідних урядових заходів у 2006 р., не можна вважати оптимальним. Урядові заходи містять певні структурні та змістові недоліки і за основними розділами виконуються профільними міністерствами недостатньо ефективно.
На думку експертів, урядові заходи з виконання Плану дій здійснювалися міністерствами та відомствами у 2006 р. не повною мірою. За п’ятибальною шкалою, оцінки ефективності та повноти виконання відповідних заходів не досягли «четвірки». Більш успішною виглядає діяльність МЗС України —3,84; Міністерства економіки — 3,12. Оцінки діяльності інших відомств (Міністерства освіти і науки, Міністерства юстиції, Міністерства транспорту та зв`язку, Міністерства палива та енергетики) — нижче трьох балів. Найнижчим балом (2,37) оцінено роботу Міністерства праці та соціальної політики.
Стан досягнення окремих пріоритетів, визначених Планом дій, експерти оцінюють по-різному, причому оцінки експертів загалом збігаються з оцінками громадян. (Оцінки експертів та громадян України, а також офіційні позиції ЄС та української сторони наведено в таблиці).
Так само, як і громадяни, експерти частіше відзначають прогрес у здійсненні демократичних трансформацій, ніж у соціально-економічній сфері. Успіхи в розвитку демократії в Україні відзначають і міжнародні експерти. Зокрема, в щорічному звіті Freedom House стосовно політичних і громадянських свобод у 196 країнах світу Україна — єдина з пострадянських держав (крім країн Балтії) віднесена до групи «вільних» країн.
Помітно критичніше експерти оцінюють стан справ у сфері боротьби з корупцією, забезпеченні незалежності судової влади, в соціально-економічній сфері тощо. Найбільш негативно характеризуються результати боротьби з корупцією: 66,3% експертів не вбачають тут жодного прогресу. Водночас Україна дещо поліпшила позиції у щорічному рейтингу рівня корупції, що його складає міжнародна організація Transparency International. Однак це не можна розцінювати як істотні зміни на краще. У документі «Доповідь з виконання Європейської політики сусідства. Україна» підкреслюється, що саме корупція є однією з головних перешкод розвитку та економічного зростання України.
Більшість (56,7%) експертів фіксують також відсутність позитивних результатів у забезпеченні незалежності судової влади. Така позиція експертів зумовлюється, очевидно, такими обставинами. По-перше, проблеми законодавчого унормування судової системи залишаються поза увагою влади (не були подані на розгляд парламенту проекти нових законів «Про судоустрій України», «Про статус суддів»). По-друге, надзвичайно повільно триває процес формування адміністративних судів. По-третє, владі бракує зусиль у вирішенні проблеми забезпечення належного доступу до правосуддя, прозорості судової влади.
Загалом критично оцінюють експерти стан виконання завдань, спрямованих на зменшення розриву між рівнями розвитку регіонів України: 55,8% опитаних вважають, що на цьому напрямі успіхів немає.
Відносна більшість експертів переконані, що не вдалося досягти змін на краще також у природоохоронній сфері та сфері охорони здоров’я (45,2% і 44,2% відповідно).
Досить стримано оцінюються досягнення у сфері зменшення бідності та підвищення зайнятості: 40,4% опитаних експертів упевнені, що успіхів на цьому напрямі не досягнуто, 43,3% відзначили «певний прогрес». Такі оцінки експертів не є несподіваними. Протягом останніх років кардинальних змін у поліпшенні добробуту населення не сталося. Близько чверті громадян України перебувають за межею бідності. Водночас соціальне розшарування має разючі масштаби. Зберігається критичне співвідношення доходів найбільш багатих і найбільш бідних громадян — 30:1 (у країнах ЄС ця пропорція становить — 5,7:1). Європейська сторона також вважає однією з головних проблем України високий рівень бідності її громадян.
Неоднозначними є експертні оцінки успішності дій української влади в напрямі поліпшення інвестиційного клімату та створення ефективної ринкової економіки. Це, очевидно, зумовлюється браком зусиль зі створення сприятливих умов для розвитку бізнесу та залучення інвестицій. Зокрема, в Україні продовжує діяти одна з найбільш обтяжливих у світі система оподаткування, а ЄС у своїх офіційних документах серед проблем, що заважають припливу інвестицій до України, вказує на невизначеність прав інвесторів, адміністративний та податковий тиск.
Болючою є проблема безпеки підприємництва — у 2006 р. в країні почастішали випадки рейдерства, сфера економіки залишається значною мірою криміналізованою. Загалом у рейтингу економічних свобод, що його складають Heritage Foundation та The Wall Street Journal, Україна посідає 125 місце зі 161 країни світу, у категорії «в основному не вільні країни».
Очевидно, що зміцнення демократичних перетворень, зокрема забезпечення свободи преси, міжнаціональної злагоди, розвитку громадянського суспільства, — дуже важливі позитивні моменти. Але певні успіхи в демократизації країни поки що не підкріплюються аналогічними досягненнями в інших важливих сферах. Під демократичні перетворення ще не закладено надійного соціально-економічного фундаменту.
Перешкоди на шляху євроінтеграції
На думку експертів, найбільшою мірою заважає реалізації Плану дій низка внутрішніх чинників — протистояння всередині владних структур, брак кадрового та фінансового забезпечення.
Реорганізація владних структур у 2006 р. мала перманентний, суперечливий характер, була спрямована скоріше на зміцнення їхніх позицій у внутрішньополітичному протистоянні, ніж на підвищення ефективності дій у сфері євроінтеграції. Загалом реорганізація владних структур, причетних до виконання відповідних завдань на європейському напрямі, не привела до їх кадрового зміцнення.
Експерти також відзначають брак ресурсного (фінансового) забезпечення та відсутність координуючого органу у сфері євроінтеграції. Останнє явно корелює із першою позицією переліку негативних чинників — конфронтацією всередині влади, яка де-факто нівелювала координуючу функцію МЗС, визначену відповідними указами президента України та закріплену на законодавчому рівні.
Експерти неоднозначно оцінюють відповідність практичної діяльності українського керівництва проголошеним цілям інтеграції до ЄС: якщо майже половина (49%) з них ствердно відповіли на запитання про зазначену відповідність, то ненабагато менше (44,3%) — дали заперечну відповідь.
На думку українських громадян, влада не готова жити та управляти країною за європейськими нормами і стандартами: таку позицію поділяють понад 72% опитаних. Лише кожен шостий (16,5%) дотримується протилежної думки. Такі оцінки корелюються із загальною картиною ставлення до стану політики інтеграції до ЄС, яку здійснює уряд В.Януковича. Майже третина (31,8%) опитаних переконані, що політика уряду — лише декларація намірів, яка не підкріплюється конкретними діями, ще 29,5% — упевнені, що його політика взагалі не спрямована на інтеграцію України до ЄС. Лише кожен восьмий респондент (12,7%) дотримується протилежної думки. Отже, більшість громадян досить критично оцінюють як готовність влади жити та управляти по-європейськи, так і політику виконавчої влади на європейському напрямі.
Неоднозначно оцінюються також результати кардинальних внутрішньополітичних трансформацій, здійснених владою у 2006 р., у контексті їхнього впливу на відносини з ЄС. Зокрема в експертному середовищі переважає досить скептичне ставлення до впливу результатів запровадження конституційної реформи на розвиток співробітництва з ЄС: лише кожен десятий експерт (10,6%) відзначив позитивний вплив реформи на процес євроінтеграції. Переважна більшість (75%) — переконані в тому, що цей вплив є негативним (37,5%) або взагалі відсутній (37,5%).
На думку експертів, українській стороні під час реалізації Плану дій вдалося досягти важливих, але локальних успіхів, а не системного прогресу у всіх сферах відносин з ЄС. Це загалом викликає сумніви стосовно повноти реалізації Плану дій на момент його завершення.
Наведені оцінки загалом корелюються з рейтингом головних перешкод на шляху України до ЄС. Головною проблемою експерти вважають неспроможність влади здійснювати євроінтеграційний курс. Найчастіше опитані відзначають нездатність лідерів держави визначити і практично втілювати стратегічні пріоритети. Команда євроінтеграторів, що прийшла до влади у 2004 р., не змогла ефективно конвертувати величезну довіру громадян та підтримку з боку ЄС у глибокий системний прогрес на європейському напрямі.
Друге місце посідає проблема конфронтації між гілками влади, що заважає здійсненню ефективних скоординованих дій у сфері зовнішньої політики, зокрема на європейському напрямі. Третім гальмуючим чинником експерти вважають неготовність владної еліти здійснювати врядування за нормами і стандартами ЄС. (Очевидно, що нинішня політична практика української владної еліти — кулуарні домовленості, невиконання обов’язків, торгівля довкола посад, боротьба за владні повноваження тощо — м’яко кажучи, європейським нормам і стандартам не відповідає).
Фактично в цьому «трикутнику» зосереджені ключові проблеми євроінтеграції. По суті, саме вони зумовлюють інші негативні аспекти, серед яких експерти фіксують повільні темпи реформування економіки та судової системи, недостатність ефективної боротьби з корупцією, зволікання зі створенням умов для розвитку бізнесу тощо.
Привертає увагу та обставина, що ЄС також вважає складну внутрішньополітичну ситуацію одним з головних гальмуючих чинників реалізації європейського курсу України. Зокрема, у «Доповіді з виконання Європейської політики сусідства. Україна» наголошується, що у
2006 р. політична нестабільність у країні «гальмувала реалізацію реформ».
Експертні оцінки дають підстави говорити про те, що стан забезпечення українською стороною умов для ефективної інтеграції до ЄС не цілком задовільний. Сучасна євроінтеграційна політика України містить істотні недоліки. Експерти висловлюють претензії стосовно її прозорості та відкритості, реалістичності, послідовності та виваженості, а також зрозумілості як для європейських партнерів, так і для громадян України.
Переважно критично характеризується прозорість і відкритість політики на європейському напрямі. На думку експертів, ця політика загалом не є послідовною та виваженою, тобто значною мірою залежить від внутрішньополітичної кон’юнктури, розстановки сил на вищих щаблях влади. Також більшість опитаних не вважають євроінтеграційну політику реалістичною.
Найбільш критично експерти оцінюють зрозумілість політики інтеграції до ЄС для українського суспільства. Це підтверджують результати загальнонаціонального опитування, які свідчать, що громадяни відчувають гострий дефіцит повної, об’єктивної інформації про ЄС.
Влада, проголосивши курс на приєднання до ЄС, фактично залишила поза увагою інформаційну складову процесу євроінтеграції, що підтверджують експертні оцінки рівня виконання Державної програми інформування громадськості з питань європейської інтеграції України. На думку більшості експертів, ця програма виконується або частково (так вважають 58% опитаних експертів), або взагалі не виконується (38%). Лише мізерна частина експертів (двоє зі 100) повністю задоволена рівнем її виконання.
Окремо слід зазначити інший проблемний аспект реалізації євроінтеграційного курсу. За всієї специфіки та особливостей співробітництва України з ЄС, її шлях до європейської спільноти не є абсолютно унікальним. У цьому контексті важливим є врахування здобутків і помилок країн — нових членів ЄС, які вже пройшли цей шлях і досягли бажаного результату. Ряд країн — членів ЄС (зокрема Польща, країни Балтії, Словаччина та ін.) висловили бажання поділитися з Україною досвідом євроінтеграції. Однак, на думку більшості (66,3%) експертів, Україна неефективно використовує такий досвід, а майже чверть (24%) — переконані, що він узагалі не використовується.
Інтеграція до ЄС як об’єднавча загальнонаціональна ідея
Нещодавно президент
В.Ющенко в черговий раз зазначив, що європейська інтеграція є стратегічним курсом України, що «наша національна ідея — Україна європейська, з ліберальними цінностями, з людськими свободами і правами».
З такою оцінкою цілком згодні більшість (62,5%) експертів. Вони переконані в тому, що інтеграція до ЄС може стати загальнонаціональною ідеєю, яка об’єднає всі регіони України; не поділяють такої позиції чверть опитаних. Отже, в експертному середовищі домінує думка, що інтеграція до ЄС може мінімізувати (або ліквідувати) вододіл у геополітичних орієнтаціях українських громадян, який останніми роками помітно поглиблювався, але за таких умов: (а) влада повинна здійснювати відкриту, прозору, зрозумілу для громадян євроінтеграційну політику, жити та управляти країною за європейськими нормами і стандартами; (б) громадяни мають бути добре поінформовані про переваги та ризики приєднання країни до ЄС, а також мають відчувати конкретні позитивні результати реалізації євроінтеграційного курсу.
На жаль, у суспільстві поки що не склався консенсус стосовно того, що інтеграція до ЄС може стати загальнонаціональною ідеєю, здатною об’єднати всі регіони України. Мало того, останнім часом спостерігається зростання скептичних настроїв стосовно європейської ідеї. Якщо у квітні 2005 р. позиції респондентів з цього питання розділилися майже навпіл (36% погодилися, що євроінтеграція може об’єднати країну, 39,2% — не погодилися), то в грудні 2006 р. ця пропорція помітно змінилася — 26,5% і 46,5% відповідно. Найбільш оптимістично оцінюють євроінтеграцію як об’єднавчу ідею жителі Заходу країни (34,6% проти 31% песимістів). На Півдні і Сході песимістичні позиції засвідчили більшість опитаних (54,6% і 56,8% відповідно).
Такі позиції громадян зумовлюються багатьма чинниками, серед яких можна відзначити не лише регіональні розбіжності в геополітичних симпатіях і наявність у суспільній свідомості стереотипів, а й тим, що люди не бачать конкретних соціально-економічних результатів від реалізації євроінтеграційного курсу, не впевнені в готовності влади жити та діяти за європейськими правилами.
Очевидно, українські громадяни сподіваються на успіх на європейському шляху і очікують від влади та опозиції демонстрації єдності в досягненні стратегічних національних цілей, здатності запропонувати реалістичну програму розвитку України і взяти відповідальність за її виконання, об`єднавши зусилля всього суспільства.