Дива не сталося. Глави держав та урядів 25 країн — членів розширеного Євросоюзу, які зібралися 12—13 грудня в Брюсселі, не змогли досягти згоди щодо проекту «Угоди про встановлення Конституції для Європи», запропонованого Європейським конвентом у червні нинішнього року. Головною перешкодою на шляху до ухвалення Конституційної угоди (представленої для широкого загалу як «європейська конституція») стала непоступливість Іспанії та Польщі й, з іншого боку, Франції та Німеччини у питанні визначення кваліфікованої більшості при голосуванні в Раді міністрів ЄС. Тож міжурядова конференція країн — членів ЄС, яка має затвердити Конституційну угоду (КУ), продовжить свою роботу у 2004 році. Затримка в ухваленні КУ не вплине на накреслений графік розширення Євросоюзу на схід, однак переобтяжить і так знаковий для Євросоюзу 2004 рік — рік офіційного приєднання 10 нових членів, чергових виборів до Європарламенту та переобрання складу Єврокомісії, початку тяжких дебатів про європейський бюджет на 2007—2013 рр., врешті, ймовірного ухвалення рішення щодо початку переговорів про вступ до ЄС Туреччини.
Становлення політичного союзу
Здійснення четвертої за останні 15 років інституційної реформи Європейського Союзу та вступ до його лав 10 нових країн-членів завершують, поза сумнівом, перший перехідний період в історії постбіполярної Європи. Період динамічних змін, рушійними силами яких стали прагнення реформаторських урядів Центральної Європи «повернутися до європейського дому» й, відповідно до цього, потреба реформування європейської інтеграційної моделі з боку країн Спільноти. Протягом чотирьох повоєнних десятиріч європейське будівництво зводилося в основному до проекту економічної інтеграції західноєвропейських демократій під захисною парасолькою НАТО. «Глибокі перетворення в Східній Європі» спонукали у квітні 1990 р. президента Франції Ф. Міттерана та канцлера Німеччини Г.Коля закликати решту країн тодішнього Європейського економічного співтовариства до «прискорення політичної побудови Європи «дванадцяти» та створення «політичного союзу».
Нова інституційна архітектура, скріплена Маастрихтською угодою 1992 року, об’єднала під єдиним дахом Євросоюзу три «стовпи»: економічний (європейські співтовариства); зовнішньополітичний (спільна зовнішня політика та політика безпеки); правоохоронний (співробітництво у сфері правосуддя та внутрішніх справ). Незадовільні результати наступних міжурядових конференцій в Амстердамі та Ніцці спричинилися до висунення на передній план ідеї про ухвалення європейської Конституційної угоди, яку б виробляли не тільки представники урядів держав-членів, а й національні та європейські парламентарії й члени Єврокомісії. Отож робота сформованого таким чином Конвенту на чолі з колишнім президентом Франції В. Жіскар д’Естеном передувала скликанню нової міжурядової конференції у жовтні нинішнього року.
Конституційний проект, розроблений Конвентом, є вагомим кроком уперед у побудові політичної Європи. По-перше, європейська інтеграційна модель зазнає суттєвого спрощення й, відтак, стає зрозумілішою для пересічних громадян. Європейський Союз, який набуває статусу юридичної особи, заміняє собою Європейське співтовариство та Євроатом, й, відповідно до цього, замість трьох Установчих угод з їх численними змінами й доповненнями євробудівництво отримує єдиний конституційний текст. Одночасне скасування трьох «стовпів» дає змогу гармонізувати ухвалення законодавчих актів Союзу, які в межах «звичайної законодавчої процедури» ухвалюються спільно Європарламентом та Радою міністрів на основі пропозиції Єврокомісії. Проект КУ уточнює також розподіл повноважень між Союзом та країнами-членами, визнаючи за ЄС сфери виняткової (правила конкуренції, монетарна політика, спільна торговельна політика, митний союз, збереження біологічних ресурсів моря), спільної з державами-членами (переважна більшість галузей, приміром внутрішній ринок, сільське господарство, транспорт) та допоміжної (охорона здоров’я, освіта, культура, спорт) компетенції. По-друге, європейська політична система стає демократичнішою завдяки подальшому посиленню ролі Європарламенту, зокрема при виборі голови Єврокомісії, включенню до тексту КУ Хартії основних прав ЄС (ухваленої першим Європейським конвентом у 2000 році) та запровадженню процедури «громадянської ініціативи» — можливості звернення до євроустанов принаймні одного мільйона європейських громадян із законодавчою пропозицією. Зрештою, Євросоюз зможе діяти ефективніше через розширене застосування процедури голосування кваліфікованою більшістю в Раді міністрів, створення посад постійного голови Європейської ради та міністра закордонних справ ЄС.
Інституційні баталії
Нинішню інституційну реформу Євросоюзу характеризують не тільки попереднє скликання Конвенту і масштаби запланованих змін, а й поява нових гострих ліній розламу в ході переговорів. На цей раз традиційні розмежування між прихильниками наднаціональної інтеграції та адептами міжурядової співпраці, радше, поступилися місцем суперечностям, які розділили великі та малі держави: Іспанію й Польщу з одного боку, та країни — засновниці Євроспільноти — з другого.
Залишаючи поза увагою опір окремих країн, передусім Великобританії, звуженню права вето в тих чи інших сферах інтеграції, проект Конвенту швидко досягнув інституційної рівноваги між міжурядовими та наднаціональними чинниками. В її основу лягла французько-німецька пропозиція про подвійне головування в Євросоюзі. У результаті європейська політична система має спиратися на співіснування двох центрів виконавчої влади. Голова Європейської ради, якого обиратимуть глави держав та урядів терміном на 2,5 року (з правом переобрання на один термін), виконуватиме функції головування, підготовки нарад та узгодження позицій країн-членів у Європейській раді і представлятиме ЄС на міжнародній арені разом із майбутнім міністром закордонних справ Союзу. Водночас голова Єврокомісії, якого обиратиме Європарламент на основі пропозиції Європейської ради (зробленої з урахуванням результатів виборів до цього останнього), зосереджуватиметься на управлінні поточними внутрішніми справами Союзу.
Натомість пропозиції Конвенту викликали жваве несприйняття більшості давніх та нових малих країн розширеної Спільноти. Насамперед малі країни дуже неохоче погодилися зі скасуванням системи ротаційного президентства в Європейській раді на користь постійного головування, що позбавляє їх можливості побувати протягом 6 місяців у світлі міжнародної уваги. Водночас вони категорично відмовилися втратити свого вихідця у складі Європейської комісії з огляду на рішення Конвенту зменшити кількість комісарів до 15 повноправних членів, щоб таким чином забезпечити вищу ефективність у роботі цього колегіального органу.
Однак найгостріші дебати розгорнулися навколо іншого важливого питання інституційної реформи: способу визначення кваліфікованої більшості (КБ) при голосуванні в Раді міністрів. Як відомо, на відміну від класичного в міжнародній практиці принципу одна держава — один голос, кожна держава — член Євроспільноти володіє при голосуванні КБ певною (зваженою) кількістю голосів, залежно від її демографічної ваги. При цьому, з огляду на політичні міркування, голоси чотирьох найбільших країн (Німеччини, Франції, Великобританії, Італії) було урівняно, а представництво середніх та малих країн — свідомо завищено. Угода в Ніцці ухвалила нову тричленну формулу визначення КБ: рішення вважатиметься ухваленим, якщо за нього проголосувала більшість держав-членів (тобто 13 у Союзі з 25 країн), що представляють 72% голосів (згідно з видозміненою схемою зваженого голосування) та принаймні 62% населення Союзу. Нова система розподілу голосів значно збільшила владні повноваження «великої четвірки» (від 10 до 29 голосів для кожної країни) коштом зниження відносної політичної ваги найменших країн розширеного ЄС, які розпоряджатимуться лише 3 чи 4 голосами. На наполягання Франції, паритетність між чотирма великими країнами було, однак, збережено, з чого найбільше скористалися Іспанія та Польща, які отримали статус «майже великих» країн (по 27 голосів). Як засвідчили підрахунки експертів, така схема голосування, яка набуде чинності зі вступом до Євросоюзу 10 нових членів, загрожує ефективній роботі розширеної Спільноти з огляду на підвищені можливості блокування її рішень меншістю країн-членів.
Проект КУ, складений Конвентом, запропонував радикально нову, спрощену та значно ефективнішу систему голосування КБ: більшістю країн-членів, що представляють 60 % населення Союзу. Порівняно з Ніццькими домовленостями, таке суворо пропорційне узалежнення частки владних повноважень від демографічного критерію зменшує відносну політичну вагу тих держав-членів, населення яких коливається між 3 та 40 мільйонами осіб, і в першу чергу Іспанії та Польщі. Закономірно, що в ході нинішньої міжурядової конференції ці дві країни рішуче виступили на захист Ніццької угоди, а з вуст деяких польських політиків навіть прозвучало безапеляційне гасло «Ніцца або смерть!». Саме неспроможність досягнути компромісу з цього питання зумовила фіаско останнього саміту в Брюсселі. На думку польської та іспанської сторін, імовірним компромісом було б тимчасове ухвалення в КУ ніццьких положень із подальшим скликанням нової міжурядової конференції до 2009 року, яка б у світлі набутої практики голосування вирішила їхню долю. Натомість Німеччина та Франція продовжували наполягати на затвердженні в КУ переходу до нової системи подвійної більшості з 2009 року. Неспроможний запропонувати прийнятне компромісне рішення, нинішній ротаційний Голова Європейської ради С.Берлусконі вирішує, несподівано для всіх, завчасно припинити дискусію в суботу пополудні, на другий день саміту. Подейкують, що не останньою причиною цього було бажання прем’єр-міністра Італії і власника футбольного клубу «Мілан» побувати на недільному поєдинку своїх підопічних за Міжконтинентальний кубок у Японії. Як влучно підсумував представник Єврокомісії М. Барньє, для успішного укладення КУ «забракнуло колективної волі, часу та справжніх переговорів». Саміт також засвідчив, що спільної волі Франції й Німеччини уже недостатньо для отримання загального компромісу в Союзі 25 країн, і продемонстрував потребу рахуватися зі вступом Польщі до ЄС, яка, однак, ризикує залишитися самотньою в просуванні своїх інтересів, зокрема у тому, що стосується бачення Варшавою східної політики розширеного Союзу.
До трьох Європ?
Замість висновків
Перша невдала спроба укласти «європейську конституцію» не уповільнює ходу запрограмованих розширень ЄС на схід континенту. Ніццька угода, яка у будь-якому випадку діятиме до 2009 року, встановила «мінімальні» інституційні правила функціонування Спільноти у форматі 27 країн. На той час до ЄС мають приєднатися Болгарія, Румунія та, ймовірно, Хорватія, поглинання Євросоюзом решти балканських країн і Туреччини може затягнутися принаймні ще на 10 років. Вступ до ЄС цієї останньої взагалі залишається під великим питанням. Якщо припустити, що країни розширеного Союзу все-таки ухвалять систему суворо пропорційного до кількості населення підрахунку голосів КБ, то Туреччина, населення якої становитиме у 2015 р. десь 82 млн., автоматично перетворилася б від моменту свого приєднання у найбільшу та найвпливовішу країну — члена Євросоюзу. Вірогідним видається й інший сценарій, згідно з яким Туреччина муситиме задовольнитися статусом країни — сусідки ЄС, спеціально закріпленим статтею І-56 проекту КУ.
На практиці «об’єднана Європа» може складатися з двох або й трьох концентричних кіл. До основного кола («Єдиної Європи») увійдуть, поза сумнівом, крім 25 країн — членів нинішнього розширеного Союзу, решта балканських країн. Зовнішнє коло («Розширена Європа») охопить західноєвропейські країни, які не воліють інституціонально входити до ЄС, мірою можливостей — неєвропейські країни-сусіди з Північної Африки та Близького Сходу, а також, за будь-яких обставин — Росію, занадто велику для ймовірного поглинання та залучення до інституційної системи ЄС. Зрештою, можливе внутрішнє коло («поглиблена» чи «федеративна Європа») базувалося б на механізмах тіснішого співробітництва або й на інституціональному оформленні європейського федеративного осердя між тими країнами Євросоюзу, які бажали б досягнути глибших форм євроінтеграції, аніж прийнятий усіма acquis communautaire. На розставленій таким чином європейській шахівниці залишається невизначеним розміщення лише кількох фігур, із яких найголовніші — Туреччина та Україна. Наступні 15 років в історії постбіполярної Європи мають дати вичерпну відповідь на поставлені запитання.