Володимир ПОСЕЛЬСЬКИЙ, віце-президент міжнародної НУО «Україна в Європі» (Париж)
2 жовтня під час повторного референдуму жителі Ірландії 67% голосів підтримали ратифікацію Лісабонської редакції установчих договорів Євросоюзу з урахуванням гарантій, додатково наданих Брюсселем. З майже гарантованим набуттям чинності Лісабонським договором (ЛД) у 2010 році Євросоюз нарешті завершить 20-річний перехідний період інституційної адаптації до викликів об’єднаної Європи XXI століття. Малоймовірний сценарій провалу ратифікації ЛД передбачав би блокування його підписання чеським президентом Вацлавом Клаусом до весни наступного року з подальшою організацією референдуму з негативними результатами у Великій Британії новим консервативним урядом Давіда Камерона. Такий розвиток подій затягнув би інституційну кризу Євросоюзу й водночас загрожував би Чехії та Великій Британії політичною ізоляцією всередині ЄС.
До усталеної інституційно-політичної моделі
Зі становленням єдиного ринку, а згодом — і валютного союзу Європейська спільнота утвердилася впродовж останнього десятиліття минулого століття як найпотужніше у світі регіональне інтеграційне об’єднання. Проте економічна потуга не супроводжувалася відповідною політичною вагою за умов домінування США та військової парасольки НАТО. Реалії постбіполярного світу та імперативи розширення на країни колишнього соціалістичного блоку спонукали євроспільноту до тривалої інституційної трансформації, що розпочалася з ухвалення Маастрихтського договору 1992 року. Подальші зусилля інституційного реформування, включно з невдалою спробою ратифікації Конституційного договору 2004 року, привели до підписання в грудні 2007 року в Лісабоні оновленої редакції Договору про Європейський Союз та Договору про заснування Європейської спільноти (перейменованого у Договір про функціонування Європейського Союзу).
Не заглиблюючись у докладний аналіз 150-сторінкового документа, наголосимо на ключових, на наш погляд, елементах ЛД, які лягають в основу оновленої інституційно-політичної архітектури Євросоюзу:
1) З утвердженням процедури спільного рішення як звичайної законодавчої процедури Європейський парламент уподібнюється до нижньої палати бікамерального законодавчого органу, в рамках якого Європарламент представляє громадян Євросоюзу, а Рада міністрів як вища палата захищає інтереси держав-членів. Досягнення паритетності з Радою логічно завершує поетапну еволюцію Європарламенту від дорадчого органу до повноправного учасника законодавчого процесу в ЄС.
2) Європейська рада, яка об’єднує голів держав чи урядів держав-членів, набуває офіційного статуту інституції ЄС як його керівний політичний орган. Запровадження посади постійного голови цієї євроінституції посилює її функцію загального політичного скеровування та координації діяльності Євросоюзу, а також відкриває нові можливості для проведення ефективної зовнішньої політики ЄС на міжнародній арені.
3) Злиття посад високого представника зі спільної зовнішньої та безпекової політики і комісара з питань зовнішніх відносин ще більшою мірою сприятиме становленню Євросоюзу як впливового актора міжнародних відносин, реалізації «європейського виміру дипломатії» та тіснішій координації зовнішніх політик держав-членів. У своїй роботі новий високий представник Союзу із зовнішніх справ та політики безпеки зможе спертися на Європейську дипломатичну службу, до якої увійдуть відповідні управління генерального cекретаріату Ради та Європейської комісії (разом із її 130 закордонними представництвами), а також відряджені працівники дипломатичних відомств держав-членів.
4) У рамках посилення спільної безпекової та оборонної політики ЄС ЛД офіційно проголошує створення Європейської оборонної агенції, а також встановлює зобов’язання щодо взаємної оборони та солідарності у разі збройного нападу або терористичної атаки на одну з держав-членів. Крім того, окремі групи держав-членів можуть задіяти механізм «постійної структурної співпраці» і здійснювати військові операції на доручення Ради ЄС. При цьому прогресивне становлення європейської оборонної складової жодним чином не є альтернативою системі колективної оборони НАТО як фундаменту безпеки його членів.
5) Євросоюз робить вагомий крок уперед у розбудові «простору свободи, безпеки та справедливості» створенням спільного європейського режиму надання притулку, становленням інтегрованої системи управління зовнішніми кордонами ЄС, затвердженням принципу взаємного визнання судових рішень національних судів держав-членів, розширенням повноважень Євроюсту і Європолу.
6) З 1 листопада 2014 р. Рада міністрів ЄС переходить до ефективнішої системи прийняття рішень кваліфікованою більшістю голосів, що покладається на подвійну більшість держав-членів та населення Союзу. Водночас сфера застосування голосування кваліфікованою більшістю значно розширюється.
7) Парламенти держав-членів отримують нові важелі впливу на процес євробудівництва через можливість позову до Суду ЄС у питаннях, що стосуються дотримання принципу субсидіарності (допоміжності), краще попереднє інформування щодо проектів законотворчих актів, процедур перегляду установчих договорів та прийняття нових держав-членів.
8) Держави-члени далі визначають і контролюють перебіг та зміст євробудівництва завдяки збереженню вимоги одностайності при перегляді установчих договорів, чіткішому розмежуванню повноважень між Євросоюзом та державами-членами і, зокрема, дотриманню принципу присвоєння компетенцій, відповідно до якого Євросоюз діє виключно у межах повноважень, наданих йому установчими договорами. Більше того, ЛД надає державам-членам право залишити Євросоюз відповідно до встановленої процедури добровільного виходу з ЄС.
Спираючись на вище викладене, можна дійти висновку, що ратифікація ЛД не веде до створення «європейської супердержави» чи до «ще більшого засилля брюссельської бюрократії», як про це заявляють євроскептики. Навпаки, Єврокомісія послаблює свої позиції, а органи виконавчої та законодавчої влади держав-членів отримують більше можливостей для контролю за процесом євроінтеграції. Водночас видаються, щонайменше, наївними твердження, буцімто є можливість прийняття «кращого договору», який би забезпечив більшу демократичність Євросоюзу чи надав ширші соціальні гарантії. Як засвідчив провал ратифікації Конституційного договору, будь-який «план Б» може привести тільки до ухвалення складнішого компромісу. Річ у тому, що ЛД — це результат збалансованої інституційної рівноваги між міжурядовими та наднаціональними чинниками, великими та малими державами-членами, який об’єктивно дає можливість розширеному ЄС діяти більш ефективно й узгоджено у рамках здійснення спільних політик і на міжнародній арені.
Звісно, все ще можливий провал ЛД не приведе до «розвалу» Євросоюзу, який продовжуватиме функціонувати відповідно до чинних інституційних правил. Так само з набуттям чинності новим договором Євроспільнота не стане автоматично рівноправним партнером США, як і не подолає наявних розбіжностей між державами-членами у їхній політиці щодо Росії. Посилення зовнішньополітичної ваги Євросоюзу великою мірою залежатиме від того, хто обійме посади голови Європейської ради і голови європейської дипломатії, та їхньої
подальшої інституційної взаємодії з переобраним головою Єврокомісії Жозе Мануелем Баррозо і керівниками держав-членів. Черговий саміт ЄС 29—30 жовтня має розглянути питання призначення постійного голови Європейської ради (Тоні Блер залишається найсерйознішим кандидатом на цю посаду), тоді як на посаду уповноваженого Союзу із зовнішніх справ претендують, зокрема, міністр закордонних справ Швеції Карл Більд і комісар з питань розширення Оллі Рен.
Після п’ятої за 20 років спроби модифікації установчих договорів ЄС можна припустити, що ЛД на довгі роки кристалізує інституційну структуру Спільноти. Згідно з поширеною у європейських столицях думкою, він успішно завершує адаптацію ЄС до розширення на схід. Цілком імовірно, що ЛД стане для розширеного Євросоюзу еквівалентом Римського договору 1957 року, який протягом майже 30 років визначав функціонування Європейської економічної спільноти. Зняття з порядку денного питання інституційного реформування Союзу дає змогу останньому зосередитися на трьох фундаментальних викликах: подоланні відставання у соціально-економічному розвитку нових держав-членів, зокрема через реформу загального бюджету ЄС; розблокуванні процесу розширення Євросоюзу на країни Західних Балкан і Туреччину; встановленні поглибленої асоціації з країнами Східної Європи та Закавказзя.
Аутсайдери розширення, або Сталі периферії ЄС
Успішне завершення тяжкої інституційної реформи повертає європейських політиків та експертів до значно цікавішої дискусії про «остаточні кордони» Євросоюзу. На відміну від Ради Європи 47 держав чи футбольного турніру Ліги Європи 53 країн-учасниць (включно з Ізраїлем та Казахстаном), теперішній Європейський Союз 27 держав-членів у своєму максимальному розширенні навряд чи нараховуватиме більш як 40 членів.
По-перше, до Євросоюзу не можуть приєднатися географічно неєвропейські держави, мікродержави (як Андорра чи Ліхтенштейн), а також внутрішньодержавні утворення (на кшталт Шотландії). По-друге, суспільно-політична еволюція Російської Федерації, Білорусі, Азербайджану виключає інституційне приєднання цих держав до ЄС. Еліти зазначених країн не поділяють європейських демократичних цінностей і воліють залишатися поза процесом європеїзації, сповідуваним ЄС. По-третє, гіпотетичний вступ до Євросоюзу Швейцарії чи, меншою мірою, Норвегії буде, швидше за все, заблокований негативним результатом відповідного референдуму в цих країнах, як це вже двічі трапилося у Норвегії.
За умови набуття чинності ЛД прихильники географічної консолідації ЄС втрачають головний аргумент на користь інституційної «неготовності» чи «неспроможності» Спільноти до подальшого розширення. І справді, важко повірити в те, що 500-мільйонне інтеграційне об’єднання не спроможне поглинути Албанію, Чорногорію або Молдову. Серйозним випробуванням «поглинальної здатності» Союзу було б лише його ймовірне розширення на такі великі країни як Туреччина чи Україна.
Таким чином, вступ у дію ЛД надає нового імпульсу процесові розширення Євросоюзу. На практиці скористатися цим найближчим часом зможуть тільки Хорватія та Ісландія. Після недавнього розблокування урядом Словенії вступних переговорів з Хорватією остання сподівається набути членства в ЄС у 2011 році. Своєю чергою, уряд Ісландії (яка вже впровадила у своє законодавство близько двох третин нормативно-правового доробку ЄС у рамках Європейського економічного простору) хоче провести переговори про членство у рекордно стислі терміни, щоб уже 2012 року приєднатися до ЄС.
Натомість перспективи приєднання до ЄС Туреччини (вступні переговори з якою блокує Кіпр за підтримки Франції) та решти Балканських держав залишаються непевними: Македонія все ще не розпочала переговорів про вступ; Чорногорія та Албанія, які теж подали офіційне прохання про приєднання, демонструють, зокрема, слабку адміністративну спроможність впроваджувати законодавство ЄС; євроінтеграційний поступ Сербії до ЄС упирається в питання арешту й видачі Гаазькому трибуналові Ратко Младича та Горана Хаджича; Боснія-Герцеговина потребує побудови ефективних державних інституцій та досягнення порозуміння між її сербською і мусульманською частинами, а Косово взагалі не визнане всіма державами—членами Союзу.
За цих умов країни Західних Балкан (і певною мірою навіть Румунія та Болгарія) приречені ще довго бути своєрідною «внутрішньою периферією» Євросоюзу як країни, котрі мають серйозні труднощі у впровадженні нормативних стандартів ЄС, у належному функціонуванні правової держави, зокрема судової системи, в боротьбі з організованою злочинністю та корупцією, в забезпеченні ефективної роботи державної адміністрації тощо. Схожі проблеми справжньої європеїзації й належного врядування мають і країни Східної Європи та Закавказзя, які перебувають у зоні спільних інтересів ЄС і Росії. Статус «зовнішньої периферії» ЄС стосовно них посилюється впертим небажанням низки європейських столиць
визнати за ними перспективу членства у Спільноті.
З огляду на наявний досвід євробудівництва, перед Україною відкриваються три можливі шляхи інтеграції до Євросоюзу, які умовно можна назвати «балкансько-турецькою», «норвезькою» чи «швейцарською» моделями:
1) «Балкансько-турецька» модель інтеграції, або процедура тривалого інституційного приєднання.
Услід за Туреччиною та Балканськими державами Україна подає офіційне прохання про вступ, стаючи у довгу чергу «аутсайдерів розширення». Об’єктивні труднощі в інституційному «перетравленні» України та масштаби необхідних внутрішніх перетворень роблять нашу державу потенційно останньою країною, яка приєднається до Євросоюзу.
2) «Норвезька» модель інтеграції, або пошук багатостороннього формату асоціації з ЄС.
Останніми роками було оприлюднено різноманітні ідеї поглибленої економічної інтеграції східноєвропейських держав до ЄС за прикладом Європейського економічного простору (ЄС + Норвегія, Ісландія, Ліхтенштейн). Беручи до уваги прагнення Росії утворити своє євразійське економічне об’єднання, створення Пан’європейської зони вільної торгівлі, яка охопила б усі країни континенту, видається нині вкрай малоймовірним. Реальніші можливості для запровадження багатосторонніх форм асоціації з ЄС дає запущений у травні нинішнього року проект Східного партнерства. Можна також уявити «реінкарнацію» теперішнього Європейського економічного простору (після вступу до Євросоюзу Ісландії, а можливо — згодом і Норвегії) у форматі реформованого об’єднання ГУАМ як багатосторонньої зони вільної торгівлі, приєднаної до єдиного ринку ЄС.
3) «Швейцарська» модель інтеграції, або поглиблені двосторонні відносини.
Однак найвірогідніший сценарій євроінтеграційного поступу України полягає у досягненні нею поглибленої двосторонньої асоціації з Євросоюзом за прикладом відносин ЄС—Швейцарія. Фундамент таких відносин має закласти нова базова Угода про асоціацію між Україною та ЄС, переговори щодо якої виходять на фінішну пряму. У майбутньому цю угоду було б доповнено низкою інших нормативних документів, зокрема угодою про безвізовий режим тощо.
Незалежно від обраної моделі інтеграції, євроінтеграційні зусилля української влади мають виходити з розуміння того, що європейське будівництво — це потужний механізм розмивання національних кордонів. Відповідно, стратегія європейської інтеграції України повинна зосереджуватися на подоланні наявних перешкод на шляху до вільного пересування українських товарів, послуг, капіталів та громадян у межах єдиного ринку ЄС. А інституційне приєднання до Євросоюзу стане логічним завершенням цього руху до об’єднаної Європи без внутрішніх кордонів.