У червні президент України В.Ющенко запросив мене і академіка Б.Патона й запропонував опрацювати проект Конституції України. Ця робота була для мене звична ще з 1995 р., коли, керуючи парламентською групою «Державність», ми опрацьовували початковий варіант Конституції 1996 року. Розпочавши роботу, я невдовзі одержав від секретаріату президента проект Конституції, розроблений групою видатних вчених-юристів під керівництвом професора В.Шаповала. Цей проект майже повністю збігався з моїми поглядами на Конституцію перехідного періоду. Тому, складаючи зміст цієї статті, я вважав за доцільне дати характеристику проекту професора В.Шаповала.
Незалежна Україна постала як результат державного самовизначення української нації. Це — істина, що підтверджена століттями боротьби українців проти національних поневолювачів.
Ця істина випливає також із універсального принципу розселення, з того, що корінна нація і заселена нею територія становлять стійку природну єдність.
Принцип національної ідеї лежить в основі Конституції України і завжди має бути в основі політики усіх гілок влади в Україні. Неприйняття політики нинішнього уряду широкими верствами населення України пов’язане з ненаціональним характером політики уряду. Національна ідея наповнює життєдіяльність усіх держав Європи. Так має бути і в Україні.
Коли цей національний принцип дотриманий, можна говорити і про способи врядування в державі.
Другий принцип, який слід закласти в Конституції, — це принцип раціонального і ощадного розподілу повноважень між гілками влади.
А як же в Україні? Ми пережили президентську республіку за Л.Кучми, ми переживаємо нісенітниці «парламентської республіки» О.Мороза у час президентства В.Ющенка.
Розглянемо структуру нинішньої виконавчої влади. Поки що ми успадковуємо адміністративну структуру колишнього СРСР. Радянський Союз був державою з глибоко централізованим управлінням усього суспільного комплексу. Існувала диктатура ЦК КПРС. Держава керувала всіма засобами виробництва й інформації. Було багато міністерств і державних комітетів. Уся ця маса установ успадкована Україною.
Але ж нині основною формою власності стала приватна власність. З’явилися великі приватні компанії, котрі мають у своїй власності виробничі комплекси в усіх сферах життя суспільства. Міністерства практично не заробляють грошей. А тому у виконавчій владі України є багато людей, які часто не знають, що їм робити. Роботу вони собі видумують, а від цього зростає бюрократія.
Крім міністерств, є ще Кабінет міністрів з віце-прем’єрами. Кабінет міністрів має великий штат працівників. Вони дублюють, проціджують крізь себе дії та розпорядження міністерств. Основна складова Кабінету міністрів — віце-прем’єри. Кожен із них відповідає за роботу кількох міністрів. Над віце-прем’єрами стоїть перший віце-прем’єр. І на вершині маємо прем’єр-міністра. Останній у цій піраміді стає не виконавчою, а суто політичною постаттю.
Та це не все.
В Україні ще є всенародно обраний президент. При ньому
функціонує адміністрація. Адміністрація президента займається тими ж питаннями, що й Кабінет міністрів. До складу адміністрації входять компетентні і часто дуже амбітні люди.
Отож найвищий рівень виконавчої влади України має форму двох досить довгих і паралельних ланцюгів.
Міністерства — міністри, Кабінет міністрів — віце-прем’єри, перший віце-прем’єр, прем’єр-міністр; адміністрація президента — глава адміністрації; президент.
У таких довгих і тому не конкретно відповідальних ланцюгах дві громіздкі ланки зайві: віце-прем’єри і адміністрація президента. Їх можна усунути як у президентській, так і в парламентській формі правління державою. Який вигляд, зокрема, це повинно б мати у нас в Україні?
Президентське правління: міністерства — міністри; прем’єр-міністр — він же віце-президент; президент.
Парламентська форма правління: міністерства — міністри, перший віце-прем’єр, прем’єр-міністр. Президент з обмеженими представницькими обов’язками.
Слабкість Конституції 1996 року полягала в тому, що вона накладала на президента завеликий обсяг повноважень. Президент не в змозі був упоратися з таким великим обсягом повноважень: і оборона, і безпека, і уряд — призначення міністрів, звільнення прем’єр-міністра та міністрів, Рада національної безпеки і оборони України, Конституційний суд і прокуратура, зовнішньополітична та економічна діяльність, інші справи.
Тому за президента його функції виконувала адміністрація президента. Вона стала над Кабінетом міністрів. Голова адміністрації президента перетворився у главу адміністрації. Всім у пам’ятку сумнозвісне правління глав президентської адміністрації Д.Табачника, В.Медведчука. Становище у державі ставало нестерпним.
О.Мороз запропонував зміни до Конституції. Вони не були належно опрацьовані в парламенті. Парламент прийняв їх, що називається, майже в режимі ad hoc з приставленим до горла ножем: «або ви голосуєте за всі поправки, або ми, соціалісти, не проголосуємо за третій тур президентських виборів».
Конституційна реформа 2004 року, на жаль, була гіршою, ніж Конституція 1996-го. Її впровадження у 2005 році призвело до розбалансування як виконавчої, так і законодавчої влади.
Цей факт зі страшною силою деморалізував усе суспільство, від верхніх гілок правління державою і судочинства й до самого низу.
Українське суспільство одержало драматичний урок у розвитку своєї держави. Тепер ми починаємо розуміти, наскільки важливими стають статті Конституції, за якими має жити Україна. Тому перед нами стоїть завдання побудувати збалансовану систему влади у майбутній парламентській республіці.
Верховна Рада, що буде обрана у 2007 році, матиме функції перехідного парламенту, основне завдання якого — підготувати під головуванням діючого президента В.Ющенка проект (або два проекти) нової Конституції. Проект винести на всенародний референдум. Визначити дату набрання чинності новою Конституцією і під неї оголосити вибори до Верховної Ради та вибори президента держави відповідно до цієї вже нової Конституції.
Нова Конституція України мала б набрати чинності з жовтня 2009 року, після виборів нового президента України.
Зараз же покласти на президента В.Ющенка обов’язок схилити партії, котрі пройдуть на виборах 30 вересня до Верховної Ради, 2/3 голосів загального списку прийняти поправки до тих статей Конституції 1996 року зі змінами, прийнятими у 2004-му, які створювали перешкоди у функціонуванні як Верховної Ради, так і уряду, і президента держави.
Зміст цих поправок підготувати до 30 вересня 2007 року. При цьому укласти конституційний договір, щоб поправки до Конституції, прийняті на початку першої сесії парламенту нового скликання, набрали чинності відразу, до офіційного затвердження їх на другій сесії Верховної Ради, як це мало б бути відповідно до глави ХІІІ Конституції України.
Основою для цієї роботи можуть слугувати поправки до Конституції, сформульовані у проекті Конституції авторів:
В.Авер’янова, М.Козюбри, А.Корнєєва, Р.Михеєнка і
В.Шаповала (керівник групи).
У чому суть цього раціонального і чіткого документа?
Проект видатних юристів України усуває недоречності Конституції 1996 р. і вади зміненої Конституції 2004 року. Він виходить із того, що зараз ми маємо діючого президента, і він ним буде до осені 2009 року.
Тож як виглядає виконавча влада? Президент, всенародно обраний, представляє державу, відповідає за безпеку держави, керує зовнішньою політикою. Призначає прем’єр-міністра за рекомендацією Верховної Ради. Призначає і звільняє міністрів за рекомендацією прем’єр-міністра.
Кабінет міністрів складається з прем’єр-міністра і міністрів. За відсутності прем’єр-міністра його обов’язки виконує призначений ним міністр.
Уряд формує прем’єр-міністр. Прем’єр-міністр може бути одночасно депутатом Верховної Ради.
Президент має право скасовувати постанови КМУ, що стосуються зовнішньої політики, оборони і безпеки.
Президент же головує на засіданнях уряду, присвячених питанням оборони, безпеки та зовнішніх справ.
Відпадає необхідність надавати президентові право пропонувати Верховній Раді міністрів оборони і закордонних справ та голову служби безпеки.
Скасовуються посади віце-прем’єрів, скасовуються служби секретаріату президента, що відають питаннями оборони та безпеки і зовнішніх зносин. Натомість до складу Ради національної безпеки та оборони, яку очолює президент, входить прем’єр-міністр, міністри оборони, внутрішніх справ, закордонних справ, юстиції, голова Служби безпеки, інші члени, призначені президентом.
Решту питань стратегічного розвитку держави президент може впроваджувати через Раду безпеки та оборони, і, таким чином, вони автоматично отримують схвалення прем’єр-міністра й основних міністрів, котрі беруть участь у засіданні Ради національної безпеки та оборони.
Міністри також можуть одночасно бути депутатами Верховної Ради. Отже, міністри набувають значно стійкішої позиції як у політиці, так і стосовно їхньої залежності від президента і прем’єр-міністра.
Адміністративна структура держави має такий вигляд: держава, області, райони, громади. Кожна з ланок має свої виборні ради депутатів від Верховної Ради до місцевих рад і відповідні виконавчі органи.
За аналогією до префектур у Франції, в Україні функціонуватимуть обласні і районні адміністрації, що виконуватимуть наглядові функції. Голів адміністрацій областей і районів призначає президент за рекомендацією Кабінету міністрів.
Така структура місцевого управління відповідає структурі управління в усіх європейських державах. Вона вже давно опрацьовувалась і для України.
Таким чином, встановлюється чіткіша і відповідальніша структура виконавчої влади в державі. Створюється місцеве самоврядування.
Верховна Рада як вищий орган законодавчої влади зберігає свої функції: приймає закони, ухвалює рішення про різні призначення та про імпічмент президента.
Наші видатні юристи великої ваги надають питанню стійкості і працездатності уряду. Складається враження, ніби вони хочуть сказати, що держава працює, якщо працює її уряд.
Встановлюється жорсткий механізм формування уряду з боку Верховної Ради. Більшість Верховної Ради (навіть сформована ситуативно) протягом не більше, ніж тридцяти днів, ухвалює рішення щодо кандидатури на посаду прем’єр-міністра. Кандидат на посаду прем’єр-міністра у п’ятнадцятиденний термін подає на розгляд Верховної Ради проект програми діяльності його уряду. Верховна Рада схвалює проект програми у термін, що не перевищує 15 днів. Якщо проект програми схвалений, президент у триденний термін видає укази про призначення прем’єр-міністра. За поданням прем’єр-міністра, президент призначає міністрів. Якщо у визначений термін програму діяльності Кабінету міністрів, подану кандидатом у прем’єр-міністри, Верховна Рада не схвалить, президент достроково припиняє повноваження Верховної Ради.
Після цього у триденний термін президент призначає прем’єр-міністра і за його рекомендацією — міністрів.
Що означають ці терміни? Звичайно, партії, котрі проходять у парламент, знають наперед, кого вони хочуть бачити прем’єр-міністром, міністрами. Але статися може будь-що. І ось новообраний парламент має 30 днів, аби домовитися, кого пропонувати президентові на посаду прем’єр-міністра.
Якщо і протягом 30 днів депутати не можуть домовитися про кандидатуру прем’єр-міністра, не визначать узгодженої більшістю кандидатури, то доля виконавчої влади в державі стає безнадійною. Парламент потрібно розпускати.
Гаразд, визначив парламент кандидата у прем’єри. Той надає проект програми діяльності свого майбутнього уряду у Верховну Раду. Вона має 15 днів на схвалення. Якщо протягом цього терміну проект програми не отримав схвалення, то постає питання, кого ж рекомендує у прем’єри Верховна Рада.
Виникає колапс влади, і тут Президент має обов’язок припинити існування такого неробочого парламенту. І діяти самостійно, що й закладено у проекті наших видатних юристів.
Верховна Рада може прийняти рішення про недовіру КМУ, що має наслідком його відставку.
Прем’єр-міністр, що був визначений Верховною Радою, має право заявити перед Верховною Радою про свою відставку. Відставка прем’єр-міністра означає відставку всього уряду.
Міністра звільняє з посади прем’єр-міністр.
Що тут нового?
Замість вимоги до Верховної Ради протягом місяця сформувати більшість, а пізніше — ще протягом місяця — уряд — вимога прийняти постанову про кандидатуру прем’єр-міністра і схвалити проект програми діяльності його уряду, сформувавши цим вищий виконавчий орган держави. В інакшому разі — розпуск Верховної Ради.
Розпустити Верховну Раду президент може з двох мотивів: коли вона не спроможна вибрати кандидатуру прем’єр-міністра і затвердити проект програми діяльності уряду та з політичних мотивів. В останньому випадку президент може призначити референдум про дострокове припинення повноважень Верховної Ради. Якщо в результаті референдуму пропозиція президента буде підтримана, Верховну Раду розпускають, якщо ж не буде підтримана — Верховна Рада більшістю, 2/3 голосів депутатів, може ухвалити рішення про дострокове припинення повноважень президента.
У парламенту забирається надзвичайно «склочна» функція, пов’язана з призначенням і звільненням міністрів.
Взагалі, питання призначень і звільнень не можуть належати Верховній Раді. Вони, як показує сумний досвід, розсварюють депутатів і зводять роботу верховного органу держави нанівець.
У пропонованому проекті наших видатних юристів за редакцією В.Шаповала є ще ряд поправок стосовно судової системи влади, є ряд редакційних поправок. Усе це робить проект документом, гідним нашої уваги, і, безумовно, основою для перехідного варіанту, що мав би бути затверджений на першій сесії новообраної Верховної Ради України.
Проект за редакцією В.Шаповала є проектом покращеної президентської форми правління. У сьогоднішніх обставинах іншого перехідного документа і не може бути. В Україні діє всенародно обраний президент. Він працюватиме до 2009 року. Він обраний на основі Конституції 1996 року.
Створення верхньої палати парламенту України — сенату — справа термінова. Незалежно від того, чи матимемо президентську республіку, чи парламентську.
Часто думають, що у парламентській республіці президент виконуватиме роль англійської королеви. Як глибоко вони помиляються! Англійська королева є великою королевою Британської співдружності. Їй повністю віддана у своїй вірності палата лордів. У цій верхній палаті англійського парламенту засідають найвидатніші особи Англії. В Англії немає Конституції. Палата лордів — велике вмістилище англійського звичаєвого права, норм поведінки, хранитель традицій держави. Це ніби величезний дах, під яким вирує життя суспільства, працюють і змінюють себе уряди.
Україні теж потрібен сенат — верхня палата українського парламенту. Сенат дублював би розгляд і прийняття певної групи важливих законів, займався б питаннями кваліфікації керівних кадрів і призначеннями на посади суддів, іншими призначеннями.
Сенат виконував би роль конституційної проміжної ланки між нижньою палатою — Верховною Радою і президентом, між урядом і Верховною Радою.
Сенат представляв би інтереси областей у бюджетному процесі, дбав би про захист природи і займався б питаннями безпеки держави.
У більшості країн світу уряд призначає або президент за рекомендацією прем’єр-міністра, або сам прем’єр-міністр, але і тоді й тоді — з розглядом їх кваліфікації сенатом.
Не існує особливої різниці між парламентською і президентською формами правління, якщо в управлінні державою немає зайвих ланок.
Особливо коли більшість у парламенті належить партії президента — у президентській республіці, чи партії прем’єр-міністра — у парламентській.
Крім парламенту й уряду, в різних державах функціонують досить незалежні від виборних органів влади системи управління і дорадчі організації.
Не слід гадати, наприклад, що у ФРН канцлер та його міністри вирішують усі питання зовнішньої і внутрішньої політики. У ФРН глибоко вкорінена система державних секретарів. Вони, як правило, є висококваліфікованими постійними господарями у міністерствах і в державі. Політики-міністри змінюють один одного, а державні секретарі залишаються.
У Франції маємо економічну і соціальну раду Франції, що складається з висококваліфікованих представників різних галузей виробництва, науки та профспілок, серед них трапляються колишні високопоставлені урядовці. Рекомендації Ради обов’язково має розглядати уряд і дати вмотивовану відповідь у разі відхилення їх.
Одне слово, сенат, економічна і соціальна рада, система державних секретарів — додаткові незалежні ланки у врівноваженні та раціоналізації внутрішньої і зовнішньої влади всередині держави.