10 із 46 об’єднаних територіальних громад (ОТГ) у Донецькій області та 8 із 26 — в Луганській не мають власних органів місцевого самоврядування і управляються військово-цивільними адміністраціями (ВЦА). Близько семи років жителі Луганщини і Донеччини також не обирають обласних рад. ВЦА, впроваджені в період воєнної нестабільності 2015 року як тимчасовий захід, стали найпоширенішою практикою вирішення будь-яких адміністративних проблем у двох східних областях. Останні кроки до завершення децентралізаційної реформи є також кроками до припинення цієї практики, яка примусово виключила майже 650 тисяч громадян України з одного з найважливіших демократичних процесів у державі за всі 30 років її існування.
Але яка реальна користь від залізного кулака влади в регіоні на восьмому році війни? Що насправді Київ намагається вирішити за рахунок ВЦА? Чому позбавлення громадян права голосу не знімає політичних проблем прифронтового регіону? Чи доцільно взагалі міркувати про якісь стратегії повернення окупованих територій, якщо Українська держава демонструє абсолютну неспроможність на підконтрольних прифронтових?
Стабільно «тимчасові»
Наприкінці 2014 року донецькі обласні рада й адміністрація зареєструвалися в Маріуполі — найбільшому місті регіону, яке залишилося під контролем українського уряду. На той час у країні переобирали не тільки президента і парламент, а й частину місцевих рад. Донецька обласна не могла ні переобратися, ні проводити засідання. У 2015 році президент Петро Порошенко створив на Донеччині та Луганщині перші військово-цивільні адміністрації, які заступили собою і ради, і виконавчі органи. Таким чином управлінські важелі, які у звичайних умовах тримають члени депутатського корпусу на чолі з головуючим, а коли йдеться про районні та обласні адміністрації — ще й адміністрації, зосереджувалися фактично в руках однієї людини — очільника ВЦА. У тому числі розпорядження місцевими бюджетами.
На той час рішення про створення ВЦА виглядало як вимушене й тимчасове. Їх перелік кілька разів змінювався у зв'язку зі стабілізацією обстановки в одних населених пунктах і втратою інших. У регіоні тривала гаряча фаза війни. Тому причини й наміри центральної влади спочатку не викликали питань. Проте вже невдовзі після появи обласних військово-цивільних адміністрацій стали спалахувати корупційні скандали, пов’язані з контрабандою та пасажирськими перевезеннями: на Донеччині тоді працювали три великих пункти пропуску на лінії розмежування, які щомісяця пропускали через себе сотні тисяч людей.
Існування ВЦА залишалося економічно мотивованим майже до початку президентської кампанії. Після приходу Зе! найнахабніші схеми на КПВВ все ж таки було згорнуто, але військово-цивільні адміністрації раптом довели свою політичну користь.
Восени 2018-го ЦВК скасувала призначені на грудень перші вибори у двох об'єднаних територіальних громадах глибоко в тилу, на заході Донеччини. Комісія послалася на ті ж аргументи, якими обґрунтовували існування ВЦА у прифронтових населених пунктах двох областей: збройну агресією Росії та терористичну загрозу. У грудні Верховна Рада впровадила в частині регіонів військовий стан, який означав скасування в ньому всіх місцевих виборів. У січні 2019-го військово-цивільних адміністрацій стало більше.
Наступник Петра Порошенка не тільки не скасував, а розвинув цю практику. Тепер ішлося вже не про терористичну загрозу: специфічних заходів було вжито через недієздатність місцевих рад у двох далеких від фронту містах Луганщини — новому обласному центрі Сєвєродонецьку та Лисичанську по сусідству. Управління містами справді було паралізоване через постійні місцеві розбірки. Інша річ, що в Зеленського, як і раніше в Порошенка, мабуть, по-перше, розуміли — виборів у регіоні їм не виграти, а по-друге — спробували випробувати механізм запровадження ВЦА де завгодно.
Показово, що ВЦА у двох містах з’явилися за три місяці до чергових місцевих виборів, коли їхнім жителям самим належало виправити ситуацію, яка склалася в Лисичанській та Сєвєродонецькій міських радах. Імовірно, в офісі президента розрахували, що ресурсів «Слуги народу» не вистачить, аби сформувати керовану більшість принаймні у великих громадах регіону, де чи не найбільшої ваги набрали представники проросійської ОПЗЖ. Навіть із лояльними до СН людьми та силами, пов’язаними з колись політично впливовим Рінатом Ахметовим. Тому наступним кроком, просто вольовим рішенням, поза прописаними для цього процедурами, Зеленський створив в обох областях низку ОТГ на чолі з військово-цивільними адміністраціями. Паралельно ВРУ внесла поправки до закону про ВЦА, внаслідок чого влада отримала можливість створювати ВЦА в окремих громадах. Таким чином, чим довше діяв на Луганщині і Донеччині «тимчасовий» адміністративний режим, тим щільніше охоплювали їх громадами без обраних органів влади. Вже на законних підставах.
«Ми нарощуємо проблеми, як снігову кулю»
Критерії, за якими визначаються можливість чи неможливість проведення виборів у громаді у східних областях, не оголошувалися. Тому є підстави сумніватися в їх об’єктивності. По суті, рішення про пролонгування ВЦА віддано на відкуп глави адміністрації, який подає своє обґрунтування «режиму» до ЦВК. У Громадянській мережі ОПОРА, яка займається моніторингом виборів, розповідають про розробку власного набору, за яким невдовзі проведуть альтернативну оцінку загроз у регіоні. З одного боку, оцінка нормальності стану справ у громаді враховуватиме стан безпеки, пов’язаний зі збройними провокаціями, а також поширенням злочинності. З іншого — йтиметься про наявність або відсутність умов для звичайного повсякденного життя: освіти, торгівлі, суспільної діяльності тощо.
В ОПОРІ наполягають на прийнятті законопроєкту з критеріями і процедурою визнання певної території небезпечною для проведення виборів. Документ ОПОРА спільно з профільним парламентським комітетом уже розробила й відіслала на експертизу в міжнародні інституції, зазначила недавно очільниця ГМ Ольга Айвазовська.
«Якщо у громаді надаються базові послуги, є доступ до медіа, до виконання громадянами їхніх обов’язків перед державою, тож там є й можливість реалізувати права громадян на місцеве самоврядування, — уточнює старший аналітик ГМ ОПОРА Олександр Клюжев. — Якщо Сєвєродонецьк живе, як і решта громад в Україні, і тільки проводити вибори там раптом стає небезпечно, — це породжує певні сумніви».
Понад сім років Луганська і Донецька області розвиваються частково поза процесами, спільними для решти країни. Ще донедавна разом із військово-цивільними адміністраціями та об’єднаними територіальними громадами в регіоні діяли представники влади, обрані у 2010 році. Навіть об’єднавши такі населені пункти в ОТГ поза процедурою, без проведення місцевих виборів, Київ не поспішав призначати їм керівників. Наприклад, у Світлодарській ОТГ, створеній у лютому 2021 року (майже через чотири місяці після місцевих виборів в Україні), голова ВЦА з’явився тільки в серпні. Таким чином, як діюча громада Світлодарська ОТГ постала тільки під кінець літа 2021. Відповідно, у формуванні місцевих органів управління, згуртуванні нових членів, процесі складання та просування проєктів розвитку Світлодарськ і населені пункти навколо нього майже на рік відстали навіть від останніх створених у країні ОТГ.
Цей випадок не єдиний: ОТГ, створені на Донеччині й Луганщині останніми і поза виборчим процесом, сформували органи влади значно пізніше, ніж ті, в яких відбулися вибори. «Ми відстаємо в розвитку і обмежені у правах, — констатує колишній голова прифронтового Павлополя на півдні Донецької області Сергій Шапкін. — Є низка рішень, які може приймати тільки місцева рада, — наприклад, про передачу землі на приватизацію».
ВЦА не передбачає інституту старост, тому в селах Сартанської ОТГ, до якої увійшов Павлопіль, працюють призначені «головні спеціалісти відділу реформ». Члени громади не відчувають причетності до управління нею, активні громадяни позбавлені сенсу змагатися за симпатії потенційних виборців. У регіоні фактично загальмоване формування нової еліти, констатує Шапкін. «Хтось зважив, що задля блага можна один раз зманіпулювати законом або підлаштувати його під себе. Але тепер ми нарощуємо проблеми, як снігову кулю», — додає він.
Розрубати вузол
Не можна сказати, що в Україні не шукають шляхів вирішення цієї проблеми. Вже кілька місяців у парламенті чекає розгляду підготовлений до другого читання законопроєкт про місцеві державні адміністрації. Його прийняття означало б наближення до завершення процесу децентралізації. Оновлені МДА на рівні районів виконували б роль наглядачів за діяльністю місцевих рад із можливістю втручатися в незаконні дії. На Донеччині та Луганщині вони мали б більше функцій і повноважень щодо прифронтових громад, будучи тими ж таки військово-цивільними адміністраціями, які, втім, не розпоряджалися б місцевими бюджетами. В усіх громадах мають бути сформовані місцеві ради, наполягає один зі співавторів децентралізації Юрій Ганущак.
Розв’язання управлінських проблем на сході країни неможливе без прийняття закону про МДА, переконаний він. Для розв’язання управлінських проблем у решті регіонів знадобився б досвід, набутий на Сході. Йдеться, зокрема, про механізми і процедури розпуску місцевої ради. «Без запуску закону про місцеві державні адміністрації ми не отримуємо прикладу, як це має виглядати, — пояснює Ганущак. — Поставмо себе на місце будь-якого президента. Є депутати, які під впливом олігархів або навіть закордонних діячів вдаються до певних політичних кроків, а легітимного інструмента протидіяти їм немає. Тому президент робить найпростіше з можливого: не оголошує виборів і призначає керувати громадою свого представника».
Закон передбачає ротацію голів МДА кожних три роки — для зниження корупційних ризиків. До того ж від нього чекають ускладнення процедури висловлення недовіри голові МДА — акта, який можна розцінити як удар по виконавчій вертикалі з боку депутатської більшості, часто лояльної місцевому олігарху.
Одним із положень законопроєкту, про які говорить Юрій Ганущак, мало б бути усунення з Конституції переліку областей. Так Рада відкрила б можливість для їх укрупнення або зміни їхніх меж. Харківська, Дніпропетровська і Запорізька області могли б розширитися за рахунок решток Донецької й Луганської. Це вирішило б проблему з обранням донецької і луганської обласних рад на час окупації Донецька та Луганська.
Услід за об’єднанням міст, селищ та сіл, у 2020 році в Україні об’єднали райони, зменшивши їх кількість приблизно втричі. Громади в Луганській і Донецькій областях скористалися з цієї частини реформи чи не найбільше.
Коли у 2015–2016 роках лінія фронту стабілізувалася, багато населених пунктів уздовж неї опинилися відрізаними від своїх районних центрів. Для наближених до райцентрів втрата виявилася болючою. Райони були переформатовані так, що нові центри опинилися на часом недосяжній відстані. Нові зв’язки налагоджувалися з найближчими сусідами, але не з віддаленими райцентрами, — на них, зрештою, нагромаджувалися образи: в багатьох приєднаних до «чужих» районів громадах відчували упередженість у розподілі ресурсів та уваги.
З розформуванням старих районів і створенням ОТГ ситуація для багатьох змінилася докорінно. Так, громади нинішньої Сартанської ОТГ, які до війни належали до нині окупованого Новоазовського району, згодом були приєднані до віддаленої Волновахи. Але найтісніші історичні, економічні, соціальні, культурні зв’язки мали з Маріуполем і внаслідок реформи увійшли власне до новоствореного Маріупольського району. «Ця ідея (про приєднання до Маріуполя. — Ю.А.) була не так у головах, як у ногах: люді голосували ногами», — коментує Сергій Шапкін із Павлополя.
Хоч би якою політично чутливою видавалася ідея укрупнення областей, можна не сумніватися, що для багатьох громад, особливо на сході країни, вона стала б таким самим шляхом виходу з глухого кута.
«Ряд областей України, такі, наприклад, як Волинська й Рівненська, в минулому становили єдині історичні регіони чи адміністративно-територіальні одиниці. Спільна межа Тернопільщини і Хмельниччини досі виглядає штучно, з селами й містечками з однаковими назвами по обидва її боки. Нинішні межі ряду областей є принципово сталими, радше, для чиїхось політичних і бізнесових інтересів, аніж для переважної більшості жителів. Але на Сході України питання укрупнення областей має найбільш практичний сенс», — резюмує Ганущак.
Ідея про розподіл частин Луганщини і Донеччини між сусідніми регіонами не оригінальна. У 2015 році, наприклад, її розписував Анатолій Ткачук, один із головних дійових осіб у багатолітній децентралізаційній епопеї України. Юрій Ганущак теж її прибічник. «Якщо ви залишаєте цей перелік областей у Конституції, то фактично ви не робите децентралізацію», — додає він.
Без жодного зв’язку з київськими кабінетами і конференц-холами, ідея про приєднання певних частин Донеччини та Луганщини до регіонів-сусідів певний час поширювалася і в народі. Без будь-яких політичних оцінок і зайвих емоцій її обговорювали на форумах місцевих медіа на півдні й заході Донецької області у 2014–2015 роках. Якщо відтоді про неї й забули, то через зникнення безпосереднього приводу, але не принципової актуальності.
Замість висновків
Об'єктивних причин для збереження такого стану справ із часом стає дедалі менше. Способи виходу з нього вже розроблені й запропоновані людям, котрі приймають рішення. Логіка й аргументи їх авторів та прибічників прозорі й зрозумілі. Втім, зрозумілі й мотиви тих, хто зволікає із їх втіленням.
За сім років, упродовж яких центральна влада консервувала відставання двох східних областей від демократичних процесів у державі, не відбулося жодних зрушень у врегулюванні конфлікту. Більше того, Російська Федерація докладає зусиль до дедалі тіснішої інтеграції окупованих нею частин регіону в її політичний, суспільний, культурний простір, тоді як економічна інтеграція, внаслідок дій і російської, і української сторін, відбулася раніше й швидше.
Навіть коли повернуться до складу України, ці території певний час потребуватимуть спеціального управління, відмінного від того, яке діє в громадах під сталим контролем українського уряду. Таким чином, окупація частини Донеччини і Луганщини виглядає дедалі слабшим виправданням збереження обласних ВЦА. Але очевидна нездатність держави управляти — а не тиснути — на політично складних територіях, м'яко кажучи, не вселяє оптимізму. Адже на постокупованих територіях проблем і ризиків такого роду буде значно більше. При цьому ми не розглядаємо зараз тему повернення/неповернення окупованих територій, яка потребує окремої глибокої розмови.
Відмова від практики фактично довільного впровадження ВЦА на рівні громад і районів має ще менше об'єктивних перепон і потребує виключно політичної волі депутатів парламенту та президента. Маючи готові законопроєкти і потужне громадське лобі, ми вже можемо починати протиставляти її вагу сумнівним інтересам, які досі переважали.