Дежавю
Нав’язливе відчуття дежавю: бюрократичні органи знають таємницю живої води. У 2000 році секретаріат Кабміну скорочували до 600 осіб, а сьогодні він налічує 1200. Цей бюрократичний організм справді володіє китайським секретом безсмертя і відновлення. В президентському указі немає жодного натяку на запобіжники проти відновлення скорочень.
Приємно, що можна нарешті читати текст адміністративної реформи, неприємно, коли його прочитаєш.
Немає вичерпного і точного пояснення — що й навіщо змінює ця реформа. Невже «дублювання повноважень органів центральної влади» — найбільша проблема українців? І чи матиме перекладання функцій з ліквідованого органу на новозліплений хоч якесь значення?
Від перестановки доданків сума не змінюється, — від перекроювання функцій різних органів жодних змін не буде. Бо самі ці функції неадекватні. Якщо третину службовців скоротити, але дві третини продовжуватимуть робити ту ж саму роботу за ті ж самі гроші, — то який сенс у такій адміністративній реформі?
Про корупцію ані слова!
Не можна було виносити проблему «дублювання» як причину такої великої і помпезної реформи, тоді коли тотальна корупція нищить репутацію України, знецінює бізнес і український капітал, перетворює Україну в очах усього світу на відсталу та втрачену, а українська адміністративна машина не виконує своєї головної функції: не може якісно обслуговувати політичне керівництво, і насамперед президента, який узяв на себе публічні політичні зобов’язання перед народом і світом.
Насправді ця реформа стосується лише кількості органів та людей, але не має жодного стосунку до якості їхньої роботи.
У ній не міститься ані слова про корупцію, тоді коли це — головна проблема України. Реформа не пахне змінами в системі органів влади, що можуть привести до запобігання та ліквідації корупції.
Навіть державні інспекції, які у всіх демократичних країнах є запобіжником корупції, в Україні не зрозуміло для чого створені. Окрім фінансової інспекції, решта — секторні. Немає ані адміністративної, ані соціальної, ані антикорупційної.
Державні інспекції всередині виконавчої влади не зможуть інспектувати державну службу і використання державних ресурсів, як це є в Канаді, Франції чи Німеччині. Для цього їм треба бути незалежними від тих, кого контролюють. Вирішальне значення має спосіб призначення. Але читаємо, що у своїй діяльності державні інспекції спрямовуються й координуються міністерствами — тими, кого мали би контролювати, якби виконували свої функції. То для чого ж їх створено? Можливо, для монополізації і централізації контролю над громадянами? Тоді адміністративна і антикорупційна інспекції непотрібні, і зрозуміло, чому їх немає.
Якщо інспекції контролюватимуть приватних підприємців — оскільки на контроль за державною службою і державними ресурсами в указі немає ані найменшого натяку, — то жодних змін очікувати не варто! Корупція не буде ліквідована. Хіба що централізується.
Що означає створити казначейську службу України і покласти на неї функцію казначейського обслуговування держбюджету? Чи це означає, що більше не буде посередників—державних органів, які беруть хабарі та відкоти, а буде виключно пряме казначейське фінансування виконавців державного замовлення?
Здається, це — мрія, бо жодні функції не змінюватимуться: «Центральні органи виконавчої влади, на які цим указом покладено функції з реалізації державної політики у відповідній сфері, виконують повноваження у визначених сферах компетенції відповідних органів, що ліквідуються згідно з цим указом». Усі вчорашні функції залишилися у повноваженнях новостворених органів.
На які функціональні обстеження спирається цей указ? Куди пропали функціональні обстеження в українському уряді, про які ми так багато чули? Що сталося зі звітами? Чи вони перетворені на таємні файли і не доступні нікому? Чи вчорашні функції загрожують публіці? Це бомби Вікілікс?
Невичерпність — це принцип, або Обіцянка-цяцянка, а дурневі радість
Хіба лінивий може не мати претензій до цієї реформи, бо нарізати по-дитячому і пообрізати міністерства — не фокус. Але що вони мають робити, яка їхня нова місія?
Якщо відповідь на сформульоване запитання не з’являється в першому документі про ці органи, вона не з’явиться і в майбутньому. Не можна ж спочатку щось зробити, а потім думати, навіщо.
На превеликий жаль, ця реформа повторює всі попередні спроби адміністративних реформ і навіть на міліметр не наблизилася до реформи інституційної.
Вбивчо неефективною і негативною рисою українського законодавства є те, що завжди тобі щось обіцяють у наступному законі. Наприклад: «Порушення цього закону карається згідно з чинним законодавством», — а згідно з яким законодавством і за якими статтями — невідомо, шукай де хочеш.
Ніколи в українському законодавстві не написано, що робити обов’язково, а чого робити не можна. Нам завжди кажуть читати наступні закони, замість того, щоб в одному законі дати всі рамки та обмеження. Наприклад, за порушення статті такої-то покарання — два роки тюрми і 200 тис. грн. штрафу.
В умовах, коли Україна робить заяви про євроінтеграцію, не створено жодного органу державної інтеграції. Не створено центрального органу, який би займався реформами.
Як можна зрозуміти таке: «Кабінету міністрів України опрацювати питання оптимізації механізму реалізації державної політики на місцевому рівні, в тому числі щодо функціонування територіальних органів центральних органів виконавчої влади?» Чому це питання ще не опрацьоване? Чому така неефективна робота? Хотілося б знати, скільки коштує ця реформа. І про що влада думала весь рік, якщо завдання оптимізувати роботу дане щойно?
Правила підготовки реформ
Приємно, що наше політичне керівництво вже починає почуватися реформаторами. Неприємно, що сьогоднішні реформи — ілюзія. Реформ усі ми дуже хочемо, але сьогодні — це не реформи, а провокації. Спосіб їх підготовки політично шкідливий, самовбивчий і неграмотний. Він гарантує неприйняття, опір та відсутність публічної підтримки.
Така доля спіткала свого часу Пинзеника, коли він робив макроекономічну реформу з Гарвардською групою, зачинившись від усіх. Це перетворило прихильників і Пинзеника, і макроекономічної реформи на її опонентів. Коли ж він потім явив народу конфіденційний продукт, то був освистаний. Реформу не провели. Звісно, винні були всі «відсталі» українці.
Неможливо підготувати реформу в ізоляції. Це груба політична і методологічна помилка.
В ізоляції від тих, на кого вони матимуть вплив, реформи можна готувати у бізнесі, де є один власник, котрий усе вирішує, або в тоталітарній, репресивній державі, яка може розстрілювати чи засилати в табори всіх незадоволених. Уряд, який не хоче стріляти й претендує на титул європейського і демократичного, мусить навчитися грамотно консультуватися із зацікавленими сторонами. Тільки так можна забезпечити собі підтримку.
Залучення до обговорення експертів і зацікавлених сторін перетворює майбутніх критиків на прихильників, тому що це вже буде і їхня робота. Це вже вони будуть винні.
Робота в ізоляції і відсутність пріоритетів, коли не видно кінця і незрозуміла перспектива, викликають спротив і налаштовують проти реформ.
Тому перше правило — робити всіх винними, тобто включати у процес. Друге — дуже чітко і ясно показувати мету, заради якої робиться реформа. Вона має бути зрозумілою для всіх і потрібною всім, а тому — підтриманою всіма.