Недосконалий закон про референдум позбавив українців права визначатись із питаннями загальнонаціонального значення.
Експерти попереджають, що він перетворився на бомбу уповільненої дії, закладену свого часу під українську державність режимом Януковича.
Історія закону
Вперше законопроект про референдум поставили на голосування у червні 2010 р. Але він зазнав критики через його неконституційні положення.
Голова Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко вважає, що зазначений документ мали використати для маніпуляції з Конституцією, яку згодом змінили з допомогою Конституційного суду.
"Але навіть тоді парламент у першому читанні проголосував за основу без положень, які б дозволяли змінювати Конституцію на Всеукраїнському референдумі. Після цього законопроект став нецікавим владі. На друге читання його ніхто не виносив", - розповідає він.
Законопроект без будь-якого руху лишався в парламенті два роки - аж до 6 листопада 2012 р. В цей останній пленарний день Верховної Ради VI скликання документ раптово поставив на голосування заступник спікера 3.
"За нього голосували з формулюванням "Прийняти в цілому в редакції першого читання". Це суперечило попередньому рішенню Верховної Ради", - пояснює І. Коліушко.
Колишній суддя Конституційного суду Володимир Шаповал також переконаний, що цей закон приймали під певне завдання колишньої влади.
"Певний комплекс меншовартості в попередньої влади був. Усі розуміли, що КСУ разово використали. Відновивши дію попередньої Конституції, вони готувалися до повної легалізації влади. Бо в законі йдеться про нову Конституцію, яка може бути прийнята на референдумі. Це було ключовою позицією. Прочитайте цей закон, і ви побачите, що зазначена норма стирчить, наче прищ на обличчі молодої людини", - каже він.
Експерти вважають, що того дня через недоліки в законі суспільство не отримало інструмент референдуму на свою користь. Проте його має влада.
Недоліки
Закон дозволяє владі заблокувати будь-яку невигідну їй народну ініціативу. "За цим законом, ви ніколи не зможете ініціювати референдум проти влади. Для цього потрібно зібрати дві тисячі людей в одному місці. Треба, що ЦВК делегувала представника на місце зустрічі громадян і засвідчила факт цієї зустрічі. Якщо вона не захоче, то може й забути ухвалити рішення про делегування", - вважає координатор руху "Простір свободи" Тарас Шамайда.
"Так само ЦВК може доручати МВС (та Генпрокуратурі. - М.М.) перевірити відомості про дві тисячі громадян у підписних листах. А якщо в них будуть неточності, то ЦВК може не прийняти документи від натхненників народної ініціативи. Влада може дуже легко зірвати цей процес на будь-якому етапі, аж до призначення референдуму, тому що саме президент видає указ про проведення референдуму", - додає він. Тарас Шамайда зауважує при цьому, що саме владі буде легко виносити свої питання на референдум.
Окрім того, він нагадує, що, завдяки процедурі формування ЦВК, цей орган перебуває під впливом президента. Закон не гарантує незалежності комісіям із референдуму від зовнішнього впливу, що, на переконання експертів, негативно позначатиметься на адмініструванні референдуму.
"ЦВК може на дуже широких підставах змінювати членів окружних та дільничних комісій. За весь час організації референдуму влада може вибудувати монолітну систему членів комісій, які будуть "правильно" рахувати відповіді", - пояснює Т.Шамайда.
Один із найбільших недоліків закону - неконституційний порядок зміни Конституції в обхід парламенту. Він також дозволяє ухвалювати нову Конституцію, тоді як сам Основний Закон передбачає лише внесення змін.
Сьогодні на референдум можна виносити законопроекти без їх попереднього обговорення. "Незрозуміло, звідки мають братися ці законопроекти. Закон не вимагає обов'язковості експертиз чи обговорення законопроектів", - коментує І.Коліушко.
Фахівців непокоїть також можливість голосування вдома. Для цього потрібна лише заява, і до неї не додаються медичні довідки. "Досвід референдумів часів правління Кучми та білоруського президента Лукашенко засвідчив, що голосування вдома може сягати 40%", - каже Шамайда.
Крім того, закон не забезпечує рівних можливостей прихильникам і опонентам в агітації. Він розглядає агітацію як "друковані, усні, звукові та аудіовізуальні види і форми ідейного впливу на людей, що прямо або опосередковано привертають увагу до питання референдуму". З визначення агітації референдуму випливає, що будь-яке інтерв'ю, обговорення предмета референдуму, програми про референдум, висвітлення експертних думок вважається агітацією, а отже ЗМІ будуть зобов'язані укладати угоди із "суб'єктами процесу референдуму".
Інакше суд прийматиме рішення про тимчасове (до завершення процесу референдуму) припинення дії ліцензії телеканалу або про тимчасову заборону випусків друкованих видань.
"Найголовніше, що угоду зі ЗМІ може укладати лише ініціативна група референдуму. Але ж група обстоюватиме винесене на референдум питання. А як бути з тими, хто має виступати проти? Угодою не можна агітувати проти, бо немає суб'єктів, які можуть укласти таку угоду", - каже Тарас Шамайда. Експерти переконані: такі обмеження суспільної дискусії позбавлятимуть громадян усвідомленого вибору.
Референдум буде обов'язковим до виконання. Володимир Шаповал зауважує: за загальним правилом, референдум вважається таким, що відбувся, якщо в голосуванні взяли участь не менше половини громадян, котрі мають право голосу. Та чинний закон не враховує цього правила. Референдум вважатиметься таким, що відбувся, навіть якщо в ньому взяла участь одна людина.
Маніпулятивні запитання
Чинний закон не убезпечує українців від маніпулятивних запитань у процесі референдуму. Таку маніпуляцію експерти показують на прикладі радянського референдуму 17 березня 1991 р. Тоді громадян запитали "Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик, в котором будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?" У цьому запитанні закладено два запитання. Але на референдумі треба відповісти тільки один раз "так" чи "ні", коментує Юлія Кириченко.
Зовсім інакший вигляд мав бюлетень під час референдуму 1 грудня 1991 р. У ньому розмістили копію Акта проголошення незалежності України і запитали громадян, чи підтверджують вони цей Акт. "Людина могла прочитати цей Акт і зрозуміти, за що вона голосує. У запитанні, яке їй ставилося, не зазначалося, що, наприклад, надалі в Україні гарантовані процвітання та заможність", - пояснює Юлія Кириченко.
На її переконання, Мінські угоди також можна виносити на референдум, оформивши їх у законопроект. "На референдумі можна не викладати цих угод і навіть не називати їх Мінськими. Можна просто запитати: "Ви за мир шляхом укладання міжнародної угоди з РФ?" - моделює ситуацію експертка і не виключає, що для схвалення такої угоди знадобляться зміни до законодавства про місцеве самоврядування.
"Через такий референдум деякі області можуть стати вже не областями, а територіальними автономіями. Потім ці автономії отримають права на укладення міжнародних угод з іншими державами, можуть провести свій референдум і відокремитися від України", - додає Юлія Кириченко.
У легкості маніпулювання запитаннями не сумнівається й Денис Ковриженко, старший радник з правових питань Міжнародної фундації виборчих систем (IFES). "Можна запитання сформулювати так, що ці території легко відокремляться від держави. Наприклад: "Чи згодні Ви з тим, щоб до складу України повернути колишні республіки зі злочинними органами, воєнізованими формуваннями, які матимуть статус місцевої поліції і забезпечуватимуть правопорядок?" Зрозуміло, що, швидше за все, громадяни проголосують проти", - вважає він. Такі запитання на референдум можуть виноситися внаслідок військового тиску Росії чи дипломатичного тиску західних країн, не виключає Тарас Шамайда і наполягає, що чинне законодавство про референдум є міною уповільненої дії.
Що робити?
1 грудня 2014 р. депутати надіслали подання до КСУ з проханням визнати чинний закон неконституційним. "Уже як два роки відкрите провадження у Конституційному суді. Всі сторони - спікер, президент, усі наукові установи - надали свої пояснення. Але я не можу зрозуміти, чому суд не спромігся прийняти остаточне рішення", - дивується Юлія Кириченко.
Громадськість за підтримки Міністерства юстиції України написала новий законопроект, №2145а. Але його не ставлять на голосування через відсутність політичної волі, констатує народна депутатка від БПП Світлана Заліщук. Деякі нардепи не усвідомлюють ризиків закону, а ЗМІ не звертають уваги на зазначену проблему, - це, на переконання Юлії Кириченко, основні причини, з яких новий законопроект не ставиться на голосування.
Проект нового закону усуває ризики, про які говорять експерти. Він встановлює бар'єр явки, рівність під час агітації, обмеження на маніпулятивні запитання. Партійні прихильники й опоненти винесеного на референдум питання можуть, попередньо зареєструвавшись у ЦВК, так само входити до складу комісії з референдуму.
Розробники законодавчої ініціативи унеможливили референдум під час президентських чи парламентських виборів. "Хоча це й економніше, та в такому разі буде ускладнене обговорення предмета референдуму, а також є відмінності в організації роботи комісій", - пояснює виконавча директорка Українського незалежного центру політичних досліджень Світлана Конончук.
Документ вводить принцип скасувального закону, коли громадяни можуть винести на референдум питання про скасування статті певного закону або ж взагалі всього закону. "Процедуру прописано так, що без підтримки влади громадяни можуть ініціювати референдум", - каже Ю. Кириченко.
Закон і "референдум"
На національному форумі "Рятуйте референдум", який відбувся у Києві в грудні, Юлія Кириченко роздала його учасникам бюлетені. Вона вирішила провести експериментальний референдум за умовами чинного Закону "Про Всеукраїнський референдум". На "референдум" винесено запитання "Чи підтримуєте Ви вступ України до економічної Європи, де повага до сімейних цінностей та історичних коренів є пріоритетом державної політики?" 25 учасників експерименту проголосували "за" і шестеро - "проти". "Європа - це географічна назва частини території. Ми маємо на увазі, що це територія Російської Федерації від західних її кордонів до Уралу. Саме РФ має в пріоритетах державної політики сімейні цінності та історичні корені, тому сьогодні ми проголосували за вступ до Росії", - пояснює експертка, театрально виконуючи роль голови виборчої комісії.
За чинним законом, оголошене ЦВК рішення відразу набуває чинності…