Ідея звільнити мера час від часу відвідує будь-якого городянина, котрий укотре проїжджає по ямах до себе у двір або гріє воду на газовій плиті через порив на каналізаційному колекторі. Будь-якого міського голову теоретично можна відправити у відставку. На практиці все дещо складніше.
Що записано в законі
Способів звільнити мера існує декілька. Перший — формальний. Тобто якщо він сам подає прохання про відставку, якщо вмирає, пропадає безвісти, виходить із громадянства або проти нього набирає сили обвинувальний вирок. До речі, у Європі перша позиція — найпоширеніша. Експерти стверджують: бургомістри, замішані в корупції бодай приблизно, йдуть у відставку добровільно. Насамперед тому, що дбають про репутацію партії, яка висунула їх, і в результаті може втратити голоси і на парламентських, і на президентських виборах.
Другий спосіб звільнити мера в Україні — через місцеву раду. Відповідно до законодавства, якщо міський голова дістає на сесії недовіру двох третин депутатів, він вважається звільненим. Третій — за рішенням місцевого референдуму, результати якого він зобов’язаний виконувати. Крім того, Верховна Рада з ініціативи губернатора області або з ініціативи місцевої ради може призначити вибори мера, проте закон мовчить, хто при цьому відправить його у відставку.
Конкретно кожен випадок досить складний для виконання. З одного боку, кажуть експерти, законодавець хотів убезпечити мерів від відповідальності, аби ті змогли спокійно накопичувати капітали на ледь животіючому комунальному господарстві. Проте є й інше пояснення — щоб мера не могли звільнити за будь-яку дрібницю і щоб життя міста не перетворилося в суцільну виборчу кампанію. Це може набриднути виборцям і не сприятиме розвитку міста. Яскравий приклад — перевибори в Черкасах. На «третю» спробу прийшло трохи більш ніж 20 тисяч виборців.
Отже, з першої ситуації найцікавіша позиція «набирає сили обвинувальний вирок». Особливо складно звільнити мера у такий спосіб, якщо всі силові структури перебувають «під» ним і прокуратура «сама по собі» справу не порушить. Однак процес можна каталізувати. Тобто подати заяву про порушення мером прав конкретного громадянина. А з другого боку, ініціатором може виступити Мінфін, що розпоряджається субвенціями і розподілом податкових надходжень. Якщо центральна влада захоче показати, що той чи інший міський голова їй неугодний, швидше за все, буде застосовано саме такий засіб тиску, зазначає експерт корпорації стратегічного консалтингу «Гардарика» Костянтин Матвієнко.
Місцева рада — окрема історія. Експерти кажуть: поки в Україні посада мера прирівнюється до посади розподільника земель міста, тут економічний чинник відіграватиме вирішальну роль. Депутати, котрі здебільшого є представниками місцевого бізнесу, із легкістю — і без оглядки на політичні формальності — зможуть зібрати дві третини голосів, щоб мер, який заважає розвитку їхніх підприємств, пішов займатися чимось іншим. Та коли мер із радою — з економічного погляду — живуть у мирі та злагоді, про відставку — незалежно від партійних кольорів — можна забути. Яскравий приклад — селище Козин під Києвом, де два десятки народних обранців розпоряджаються гектарами, вартістю в мільйони доларів.
Третій — і найбільш, здавалося б, реальний варіант — це місцевий референдум. Закон прописує таку процедуру: ініціативна група реєструється в міськраді, збирає підписи не менш як 1/10 виборців населеного пункту.
Але, окрім контролю за реєстрацією ініціативної групи, міський голова має право спостерігати і за процедурою збирання підписів. Повторне порушення цієї процедури спричиняє припинення діяльності ініціативної групи, визнання недійсними свідоцтва про її реєстрацію, посвідчень її членів, самих підписних листів або підписів окремих громадян за рішенням (одноособовим!) голови міськради. Також без складання акта за результатами перевірки підписних листів і підбиття підсумків із підписом мера проведення референдуму не може вважатися легітимним. А наступний етап здається зовсім нереальним: після збирання потрібної кількості підписів питання про проведення місцевого референдуму виноситься на розгляд сесії відповідної ради, яка може або підтримати, або відхилити пропозицію щодо проведення референдуму.
Як правило, система не спрацьовує ще на етапі реєстрації ініціативних груп. Експерти впевнені: коли звернутися в окружний адміністративний суд, він зобов’яже міськраду зареєструвати групи. Більше того, такі судді менше залежні від батьків міста, оскільки найчастіше працюють для кількох регіонів водночас. Але в кожному разі це додатковий час і витрати.
Загалом, кажуть юристи, на законодавчому рівні повноваження всіх суб’єктів системи місцевого самоврядування на сьогодні регламентовані досить чітко. «Це, своєю чергою, дозволяє створити чіткий, збалансований механізм підконтрольності і підзвітності органів місцевого самоврядування перед територіальною (міською) громадою, забезпечити ефективність і злагодженість роботи всієї системи. Але, на жаль, коли мова заходить про політику й ефективність у ній законів, то тут, насамперед, варто констатувати кризу політичної моралі і правосвідомості, яка існує в нинішніх умовах становлення України», — каже юрист ЮФ «Ільяшев і партнери» Денис Рабомізо.
Підпиши собі документ про звільнення
Звільнити мера через референдум поки не вдалося жодній міській громаді в Україні. Найвідоміший приклад — спроби усунути мера Харкова Михайла Добкіна.
Громадська організація «Харків’янин», яка спробувала двічі ініціювати відставку пана Добкіна, наштовхнулася на типову і найголовнішу прогалину українського законодавства в частині можливості контролю громадськості за діями міського голови. Зібравши підписи, ініціатори так і не змогли зареєструвати ініціативні групи у мера. Першого разу в реєстрації було відмовлено через нібито неправильне оформлення документів. Тим же закінчилася і друга спроба. Збори, в яких брали участь 450 осіб, присутній на заході представник влади оголосив нелегітимними. «Харків’янин» подав на дії міських чиновників позов у райсуд. Але розгляд справи кілька разів переносили. Водночас організація подала позов в окружний адміністративний суд Харківської області. Він, відповідно до законодавства, мав зобов’язати міськраду зареєструвати ініціативні групи. Але справу до розгляду не прийняв. Тепер громадські активісти чекають рішення апеляційної інстанції.
Усього один пункт
Радник президента України з питань місцевого самоврядування Анатолій Ткачук обіцяє, що вже незабаром глава держави ініціюватиме внесення принципових змін до законодавства, які дозволять полегшити процедуру усунення мера громадою від виконання обов’язків. «Ми упорядкуємо пункт про реєстрацію ініціативних груп. Тепер проводити чи не проводити референдум не залежатиме від примхи і волюнтаризму міського голови чи міськради», — запевняє він. Очевидно, що така норма має стосуватися й обмеження інших можливостей нагляду мера за процесом підготовки референдуму. Проте кому передадуть цю функцію і чи буде вона взагалі, говорити до того, як законопроект потрапить до парламенту, відмовляється.
«Потрібно передати ці повноваження Центральній або територіальним виборчим комісіям — вони більш професіонально зможуть перевірити легітимність проведення зборів, збирання підписів», — каже лідер «Харків’янина» пан Протас. За його словами слід також передбачити можливість вносити виправлення в документи ініціативних груп, а не відразу відмовляти.
Перший заступник голови Фонду сприяння місцевому самоврядуванню при президенті України Олександр Власенко і зовсім пропонує, щоб ініціативні групи не реєструвалися. «Вони можуть просто заявляти про початок своєї діяльності і збирати підписи», — стверджує він.
На думку пана Власенка, також потрібно розширити повноваження президента в частині усунення міського голови від обов’язків. «Звісно, ми не пропонуємо, щоб глава держави усував обраного городянами мера. Проте з ініціативи громадян він може припиняти повноваження градоначальника до того моменту, поки долю справи не вирішить суд», — наголошує експерт.
Ще одна проблема, яка викликає невдоволення городян, — до керівництва містом (коли тільки мер не обирається втретє, вчетверте, вп’яте) приходять люди непідготовлені. Якщо в регіональних центрах цю проблему ще можна вирішити за рахунок більшої кількості людей із вищою освітою, то в районах професіоналів знайти важко. Тому, каже пан Власенко, потрібно задуматися над тим, щоб — як у деяких містечках Швейцарії — законодавчо зводити повноваження мерів лише до представницьких функцій. «Таким чином, реальний стан справ у місті контролюватимуть сильна рада і виконком. Мерові ми повісимо стрічку через плече і великий орден. І він лише очолюватиме колони городян на святах. Виконком же може найняти керуючого справами», — розмірковує пан Власенко.
Поки такий варіант можливий тільки гіпотетично — швейцарські топ-ситі-менеджери одержують по 6—10 тис. євро на місяць і наймаються на рік. У Україні впровадити цю систему не можна з однієї простої причини, зазначеної вище: посада мера вигідна насамперед економічно, й у нас на неї йдуть охочі поповнити передусім свій рахунок. Проте Олександр Власенко не втрачає оптимізму: «Нині зароджується і вже почала себе виявляти нова формація мерів. Це люди, котрі й до обрання були досить заможними і котрі можуть собі дозволити жити як рантьє. Вони можуть погодитися на те, щоб містом управляли професіональні менеджери, або самі ставатимуть такими».
В очікуванні комунальних криз
Утім, експерти вважають, що підвищити ефективність свого впливу на міського голову ніхто, окрім самої громади, не може. Звісно, для цього потрібні екстремальні чинники. Приміром, забудова дитячого майданчика. Всі документи у забудовника формально законні. Але, як правило, у таких випадках до свіжовиставленого будівельного паркана виходять сусіди, які ще вранці не віталися. І інвесторам-невдахам доводиться відступити або врегулювати питання з жителями району. «От на вул. Малишка біля «Дитячого світу» люди вийшли, і будівельники відмовилися від забудови скверу. А на Горького — не опиралися й отримали тріщину в будинку», — розповідає пан Власенко. Крім того, каже пан Ткачук, громаді обов’язково потрібно домагатися прозорості роботи міської влади. Приміром, зафіксувати механізм зборів громадян за місцем проживання, прийняття ними тих чи інших ініціатив у статуті. Тільки це дасть легальні підстави для громади реалізовувати свої повноваження, передусім контрольні. Крім того, обов’язковість рішень зборів громадян для місцевої влади потрібно закріпити законодавчо.
Слід зазначити, що сьогодні контрольні механізми для громади вже існують, але, знову ж таки, не виконуються місцевою владою. Закон «Про основи державної регуляторної політики» передбачає попереднє обговорення нормативних актів і процедуру їхньої підготовки з городянами. «Якщо було порушено процедуру, не було реакції на пропозиції, у судовому порядку ця процедура може бути оскаржена», — каже пан Ткачук. Але зайдіть на сайт Київради і спробуйте відшукати там потрібну постанову або розпорядження. Якщо не знаєте всіх ком, точної назви, номера й інших вихідних даних — ваші спроби приречені на провал. Тобто вважайте, що ви ніколи так і не дізнаєтеся, кому цього разу дісталися земельні ділянки.
Але всі опитані нами експерти акцентують увагу саме на малих містах. Бердянськ, Кам’янець-Подільський, Славутич, Комсомольськ — чомусь можуть домогтися довіри у громад. Приміром, на сайті Кам’янець-Подільської міськради виконання бюджету можна подивитися в режимі он-лайн. Проте нових прикладів чомусь не додається.
Якщо так триватиме, прогнозує пан Матвієнко, буквально цієї зими на великі міста очікують комунальні кризи. Число приводів зростає, кількість незадоволених — теж. Будівельники торговельного центру пробили тюбінг київського метрополітену. Виникає запитання: чи контролює влада цю галузь? Наступні — евакуатори. Їх, здається, незабаром почнуть просто перекидати. Сумні приклади Алчевська та Олександрії продемонстрували, скільки залежить від відповідальності мера. «Законодавство запобіжника від дурнів, злочинців і несумлінних чиновників не передбачило», — розводить руками пан Власенко.
Розв’язати проблему, безумовно, можна. На початку цього тексту ми виклали і теорію, і практику. Але одним референдумом тут не обійтися. Громадяни мають активніше захищати свої позиції і замислюватися не лише над тим, які партії пройдуть до Верховної Ради, а й над тим, хто завтра вкрутить у під’їзді лампочку, хто покладе асфальт і хто звільнить із жеку п’яного сантехніка.