На сьогодні Київ - єдине у світі велике місто (тримільйонна столиця великої держави), в якому два рівні управління, а низовий рівень (райадміністрації) обслуговує по 350 тис. містян. У світі переважна більшість аналогічних Києву міст мають, як мінімум, трирівневу систему управління.
Київ - єдине місто такого масштабу, що має всього один рівень самоврядування; де місцевий (найближчий до народу) мажоритарний депутат представляє 50 тис. громадян.
Києву гостро потрібен третій рівень управління, на якому могли б оперативно вирішуватися актуальні питання життя в місті.
Місту потрібен низовий рівень управління - громади, а також представницька влада на цьому рівні. Це реально зробити до жовтневих місцевих виборів.
Як управляється Київ?
Є обраний міський голова Кличко, і є 120 депутатів. Є адміністрація, що керує містом, саме в неї – максимальні повноваження. Це верхній рівень управління, що є у кожному населеному пункті й існує за будь-яких умовах.
Крім того, є районні адміністрації: їх тепер 10. Це другий рівень управління, він найнижчий у Києві. Тобто саме на нього замикаються всі, навіть найменші, проблеми й питання, що хвилюють громадян. У середньому в кожному міському районі Києва живе близько 300 тис. людей. Колись на цьому рівні обиралися депутати, але тепер самоврядування тут ліквідовано.
Як жителі беруть участь в управлінні містом?
Вони один раз на кілька років обирають міського голову, депутата і партію. З них про потреби людей ніхто до пуття не знає, оскільки в тому районі міста, в якому балотується, не живе і буває наїздами під час передвиборної кампанії, та й то не завжди.
Місцевого самоврядування в місті є тільки один рівень, він же – верхній. Житель Києва не знає, ніколи не бачив і не має можливості побачити свого депутата, не кажучи вже про те, щоб висловити йому власні проблеми та побажання. А Київська рада не знає, які проблеми в містян, і не може їх розглянути і вирішити. Вона ледве впорюється зі своїми адміністративними функціями (виділенням землі, прийняттям поправок до бюджету тощо).
Абсолютно всі питання в місті безконтрольно вирішують чиновники різного рівня та працівники комунальних підприємств. Навіть найменшого питання - фарбування паркану, встановлення лавки, латання дірки в тротуарі, навішування дашка над під'їздом - громадянин вирішити не може. Він не може реально взяти участь у вирішенні навіть із дорадчим голосом, навіть через свого представника. Нагадаю: один мажоритарний депутат у Києві представляє 50 тис. киян.
Сформувалася ненормальна ситуація, коли Київ став містом, у якому влада від жителів неймовірно далека. Такого немає більше ніде в Україні, та й у світі я таких прикладів не знаю. Можливо, мегаполіси Китаю.
Це призвело до того, що навіть найдрібніші питання благоустрою, підтримання порядку або адміністративного характеру в Києві вирішуються вкрай довго чи й не вирішуються взагалі, і все пускається на самоплив.
Як же має бути?
Подивімося на прикладах.
Переважна більшість міст мають, як мінімум, трирівневу, а якщо враховувати виборних будинкових і квартальних керівників – то й чотирирівневу систему управління. При цьому майже на всіх цих рівнях (щонайменше, на двох) діє представницька система - обираються депутати.
З яких рівнів складається система управління великого міста.
Верхній рівень - виборні мер (міський голова) і депутати муніципалітету. Це великі шишки. Зазвичай професійні або напівпрофесійні політики. Вони вирішують загальноміські питання, законодавчо віднесені до рівня місцевого самоврядування. Це податки, збори, бюджет, міські програми, великі проекти, містобудівні принципи, архітектура, план розвитку міста, розпоряджання великими земельними ділянками… Одне слово, приблизно те ж, що й у нас.
Далі йде другий рівень, який ми називаємо районним. Тут займаються питаннями шкіл, поліклінік та лікарень, охорони порядку, пенсій і субсидій, видачі документів. У нас теж так. У містах, де районів багато і вони компактні, цей рівень є низовим (Відень, наприклад).
А ось далі з'являється разюча відмінність Києва від інших великих міст.
Практично скрізь є третій рівень - це компактні муніципальні утворення, створені за принципом географічним, територіальним, часто – історичним.
У Києві третього рівня немає.
Якби він був, то на адміністративній карті міста з'явилася б, наприклад, Південна Борщагівка, Відрадний, Липки, Теремки-2, Русанівка, ДВРЗ, Бортничі, Пуща-Водиця… Наразі це тільки історичні топоніми. Але саме тут, на цьому рівні, живуть люди. Запитайте киянина, де він живе, і він назве Троєщину, а не Деснянський район; назве Біличі, а не Святошинський район; назве Чоколівку, бо Солом'янка, якою район названий, - зовсім інша місцевість.
На цьому рівні управління головне завдання - благоустрій, побут, комфортність життя. Тут вирішують, де розміщувати торговельні кіоски й точки швидкого харчування (те, що ми називаємо МАФами), дитячі майданчики й крамнички, як організувати паркування та полагодити тротуари. Сюди мають іти жителі зі скаргами і пропозиціями. Це має бути найближча до громадян влада. Тут має бути найближчий до виборця депутат. Причому свій депутат, що живе в цьому ж районі, - обов'язкова умова для балотування.
Невеликий досвід, до речі, в Києва є. Правда, нинішні керівники його можуть і не пам'ятати, - певний час існували "органи самоорганізації населення" у місцях, котрі явно виділялися в межах міста. У Харківському районі кінця 1990-х це були, наприклад, Бортничі, Чапаївка, Корчувате.
Отже, Києву потрібен третій, низовий рівень управління, а також представницька влада на цьому рівні.
Якими ж мають бути нові адміністративні одиниці Києва?
1. Як назвати. Перший підхід - перейменувати нинішні райони на округи, а дрібніші адмінодиниці - на райони. Так зробили в Москві (а в Росії історично був аналогічний нашому адміністративний поділ).
Другий - зберегти звичну назву "район" для великих одиниць, а дрібним дати нову. Варіантів багато, наприклад громада.
Поняття "громада" використовується в Конституції України як загальне слово, що означає групу людей, котрі живуть на одній території та об'єднані спільними інтересами. У Конституції також зазначено, що можуть бути, наприклад, "територіальні громади районів у містах". Це означає, що громади можуть існувати не тільки на рівні одного або кількох населених пунктів, а й на території частини населеного пункту. Що нам, власне, і треба. Заборони називати адміністративні одиниці "громадами" теж немає.
Зупинимося на цьому і далі для зручності називатимемо низові адміністративні одиниці Києва громадами. Пуристи від мови можуть використовувати російський аналог - "община". Це прийнятно. Як ми, наприклад, перекладаємо паризькі "арондисмани" у більш звичні "округи".
2. Принципи визначення меж громад. Масштабна адміністративна реформа в місті, зі зміною меж районів, принципів управління, потребує багато часу, зусиль та одностайності всіх зацікавлених сторін. Це нереально зараз. Тому, щоб зробити процес створення громад максимально реалістичним, їх треба створювати в межах наявних десяти адміністративних районів. Тим більше що свої природні функції (освіту, охорону здоров'я тощо) райони більш-менш виконують. Звісно, нинішні адміністративні межі районів не зовсім раціональні. Наприклад, дуже дивно, що Хрещатик - головна артерія міста і єдиний організм - розділений між Печерським та Шевченківським районами.
Громади формуються на базі кількох принципів. Головний - єдність житлового простору. На практиці береться кілька критеріїв або один із них. Критерій територіальний. Це великий житловий масив, мікрорайон (Виноградар, Біличі) або частина дуже великого масиву (Оболонь, Троєщина), яскраво виражено відділений від інших забудов (Конча-Заспа, Пуща-Водиця, Бортничі). Критерій за типом забудови: багатоповерхова або одноповерхова (Добрий Шлях, Осокорки - Нижні сади). Критерій історичної місцевості (Поділ, Печерськ).
При цьому кількість населення відіграє другорядну роль. Це може бути і 50 тис. (для густонаселеного масиву), і 2 тис. (для села на околиці міста).
3. Принцип назви громад. Зазвичай кожна громада так чи інакше формується на території однієї-двох історичних територій. Вони ж стають базовими для назв. Якщо історична територія значно більша (Троєщина), то для початку можна задовольнитися цифровим індексом (що широко практикується у світі), а надалі жителі громади самі визначаться з назвою.
У нас вийшла 81 громада. Як у Парижі, і трохи менше, ніж у Берліні та Мадриді.
Різна кількість громад у районах – природно. Так, у Голосіївському їх найбільше, оскільки в районі багато відокремлених населених територій, включно з селами. Вони невеликі за кількістю жителів, але практично не пов'язані з рештою міської забудови (Пирогове, Конча-Заспа). Хоча там є й приклади "змички міста і села". Так, масова висотна забудова наприкінці проспекту Науки змикає цей мікрорайон із Корчуватим, який ще донедавна був абсолютно відокремленою околицею міста. У 1970–1980-х для робочої поїздки з Києва в Корчувате оформлялися повноцінні відрядження, з посвідченнями та добовими.
З'являться в місті й території, котрі не входитимуть у жодну з громад. Це дніпровські острови без постійних жителів. У них має бути спеціальний статус парків загальноміського значення.
Великі промислові зони мають бути зараховані до тих громад, із якими тісніше пов'язані дорогами та транспортом. Надалі, з розширення житлової забудови, на їхньому місці можуть організовуватися нові громади. Наприклад, Теличка або значна територія Дарниці.
Представницькі органи громад
На території громад мають обиратися народні представники - депутати. Найчастіше це ради громад. Їхній кількісний склад може варіюватися від трьох до 15–20 осіб, залежно від кількості населення. В особливо малих громадах можна обмежитися обранням одного голови громади. Депутати повинні обиратися виключно за мажоритарною системою, висуватися за принципом самовисунення. І головне - кандидат має реально мешкати на території громади, в якій балотується. Це обов'язкова умова, без винятків. Слід передбачити запобіжні заходи від використання фіктивного мешкання.
При великих громадах має існувати невеликий виконавчий орган. У малих громадах виконавчий орган може бути один на кілька громад. Самі депутати і голови громад працюють виключно на громадських засадах.
Права, обов'язки та фінансування громад
У громад мають бути серйозні права на управління своїми територіями. Це право визначати умови для розміщення та функціонування невеликих об'єктів торгівлі, харчування, виробництва, сфери послуг (МАФи). Це облаштованість території, спортивних та рекреаційних об'єктів і місць. Буквально - розміщення лавок для відпочинку та столиків для гри в доміно. Це організація паркування автомобілів, включно з внутріквартальним та дворовим (наболіле для киян питання). Депутати громади інформують районну й міську владу про проблеми на своїй території (погане дорожнє полотно, антисанітарію, наслідки вандалізму). А головне - депутати прямо комунікують із жителями. Вони близькі, вони сусіди, їхні діти ходять в одну школу, граються в одному дворі, вони звертаються в одну й ту ж саму поліклініку, вирішують проблеми з одним дільничним. Місцевий депутат може знати проблеми незаможних громадян і тих, хто потребує допомоги, зі свого округу. Ради громад представляють інтереси громадян у питаннях забудови території, у сфері, де трапляється багато конфліктів.
Для реалізації своїх прав рада громади подає запити в районні та міські адміністрації, на комунальні підприємства й підприємства-підрядники із замовлених містом і районом послуг. Ба більше, у рамках оплачених послуг рада громади визначає конкретну номенклатуру. Наприклад, у бюджеті міста виділено кошти на асфальтування 500 кв. м доріжок на території громади. Рада громади має вирішити, у якому місці це важливіше зробити зараз.
На першому етапі існування, та ще й в умовах дефіциту міського бюджету, громади можуть не мати своїх окремих бюджетів. Бюджети громад можуть бути прописані у бюджетах міста й районів. Але в кращих умовах власних бюджетів потрібно стільки, скільки їх треба для якісного життя громади.
Ради громад не повинні думати про заробляння грошей і наповнення бюджету. Їхня турбота - виключно видаткова частина, спрямована на підвищення рівня життя містян.
Терміни створення громад у Києві
Таку "децентралізацію" в Києві можна провести вже до осінніх виборів. Якщо є реальна політична воля і розуміння проблеми у Віталія Кличка, то це можна зробити за два-три місяці. Якщо Кличко про це не думає, йому треба роз'яснити, що він може залишитися в історії як людина, котра повернула в місто реальне самоврядування, а може забутися проміжним тимчасовим мером.
Нині фантазії окремих політиків вистачає, щоб ратувати за повернення районних рад. Хоча, по суті, вони не потрібні. Районні ради, маючи у складі по 60 людей, практично нічого не вирішували, лише затверджуючи на своєму рівні рішення, прийняті на міському рівні. Я був депутатом районної ради в Києві, навіть очолював бюджетну комісію. З досвіду скажу, що депутати не мають впливу на серйозні інфраструктурні проекти, освіту, медицину, охорону порядку. Рішення про фінансування цих сфер приймаються на рівні міста, а райони здійснюють лише таке собі адміністративне управління. Єдине, в чому районні депутати були корисні, - це турбота про конкретні, зокрема персональні, потреби виборців у рамках житлового будинку та двору. Тобто проблем, котрі мають перейти у відання громад.
Автор закликає киян до дискусії на цю тему. Особливо це стосується меж майбутніх громад, їхніх назв, кількості депутатів, прав та обов'язків, закріплених за громадою як адміністративним і представницьким органом.
Ми мусимо переконати міського голову Віталія Кличка і депутатів міськради в необхідності проведення адмінреформи в місті найближчим часом.