Сказати, що тема стосунків «влада — опозиція» сьогодні в Україні актуальна, — означає не сказати майже нічого. Від часів «касетного скандалу», який влада ще торік оголосила «вичерпаним», нічого схожого на те, що відбувається в цих стосунках нині, не спостерігалося.
Опозиція, оговтавшись від поразки при розподілі керівних посад у Верховній Раді, вирішила взяти реванш, «сколихнувши» маси на боротьбу за дострокову відставку Президента Л.Кучми і оголосивши 16 вересня початком широкомасштабних акцій протесту.
Влада зробила кроки у відповідь: спочатку проти одного з найактивніших лідерів опозиції поновила кримінальну справу, а потім завдала ще одного, неочікуваного і набагато неприємнішого удару. Йдеться про «ініціативи Президента» щодо реформування політичної системи, які багато аналітиків вважають не щирим бажанням глави держави «поділитися» повноваженнями з парламентом, а «операцією перехоплення». По суті, Л.Кучма публічно виголосив ініціативи, які опозиція вважала своєю «інтелектуальною власністю», а відтак — поставив останніх у дуже незручне становище.
Тепер опозиції доведеться добре поміркувати, як пояснити людям, що вона в принципі підтримує зміст ініціатив Президента (оскільки це, власне, її ініціативи), але водночас виступає проти нього самого. У свою чергу, і Л.Кучмі та його оновленій команді треба подумати, чим пояснити народу (принаймні політично небайдужій його частині) таку різку «зміну президентських віх». Насамперед: як можна, постійно принижуючи парламент і картаючи його за недієздатність, раптом вирішити передати йому частину президентських повноважень? Чому, нарешті, полюбився Президентові пропорційний виборчий закон, якщо раніше на нього шість разів накладалося вето?
Така зовні парадоксальна ситуація — відображення реального стану стосунків між опозицією та владою в Україні, які складалися протягом 11 років її незалежності й особливо загострилися в останні два-три роки. Аналізу цих стосунків у контексті світового досвіду, з’ясуванню питань «хто винен?» та «що робити?» присвячена аналітична доповідь Центру Разумкова «Опозиція в Україні», опублікована в №7 журналу «Національна безпека і оборона». У цій статті ми вирішили зупинитися на кількох ключових позиціях доповіді, які, на наш погляд, можуть бути цікавими напередодні очікуваних «буремних подій» вересня- 2002.
«Хто такі «друзі народу» і як вони воюють проти?..»
Хоч як це парадоксально звучить, але досі ні політологи, ні політики так і не виробили загальноприйнятних, чітких та зрозумілих критеріїв опозиційності в координатах української політичної системи. В наших умовах це питання має не так теоретичне, як практичне значення.
Ми були неодноразовими свідками, як влада у розпал політичної боротьби намагалися звузити опозиційність лише лівим спектром політичних сил, «призначити» опозицію, використати тези про «справжню» та «несправжню» опозицію, «вибіркову» опозицію, опозицію «до конкретних осіб».
Опозиційність у загальному розумінні визначається як неприйняття політичного курсу, що проводиться діючою владою, тому перш за все слід з’ясувати, які саме владні інститути в Україні реально виробляють і здійснюють цей курс.
Формальний бік справи такий: згідно зі статтею 85 Конституції України, визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики належить до повноважень Верховної Ради України. Крім того, Верховна Рада схвалює програму діяльності Кабінету міністрів України, на виконання якої спрямовується діяльність уряду. Кабінет міністрів України (стаття 116), забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави.
Насправді ж політичний курс держави практично повністю визначається Президентом України.
По-перше, його передвиборна програма, яка визначає головні акценти внутрішньої і зовнішньої політики держави, отримує безпосередню легітимацію через голосування більшості громадян, незалежно від їх партійної належності. До того ж чинний Президент Л.Кучма, як відомо, позапартійний і виступає в очах громадян формально не залежним від жодної з партій.
Це не означає, що передвиборна програма справді містить розгорнутий, конкретний виклад майбутніх дій претендента та бажаних результатів цих дій. Немає й гарантії, що президентські вибори у нас відбуваються справді чесно й прозоро. Однак формально ситуація виглядає саме так.
По-друге, обсяг конституційних повноважень Президента дає йому змогу повністю контролювати вертикаль виконавчої влади (від Кабінету міністрів до місцевих державних адміністрацій), де-юре йому не підпорядковану, та реалізовувати через неї пріоритети, визначені у власній передвиборній програмі.
Крім того, глава держави здійснює усі принципово важливі кадрові призначення в системі виконавчої влади, зокрема на посади в уряді, голів Служби безпеки України, Державної податкової адміністрації тощо. Таким чином забезпечується повна лояльність призначених чиновників до Президента.
По-третє, в політичній системі України немає законодавчого закріплення статусу парламентської більшості у Верховній Раді, яка мала б право формувати уряд та призначати прем’єр-міністра.
Процес формування більшості в парламенті здійснюється під прямим чи опосередкованим впливом Президента, спрямованим на забезпечення лояльності вищого законодавчого органу до глави держави. Так відбувалося формування більшості під час «оксамитової революції» в парламенті у 2000 р., так створювалася «більшість переможених» і після парламентських виборів 2002 р.
За умов слабкості судової влади та неструктурованості парламенту, посада Президента набуває виняткової ваги в системі гілок державної влади. Все це робить Президента фактично єдиним уособленням влади в країні.
Таким чином побудована система влади не потребує суттєвої участі політичних сил (а тим більше — опозиційних) у виробленні та реалізації політичного курсу. За великим рахунком, у таких умовах опозиція існувати не може, і це залежить не лише від особистих рис глави держави, його демократичності або недемократичності, а від системи державної влади, визначеної Конституцією, політичних традицій та режиму, що сформувалися.
Загалом загальноприйняті для країн з парламентською формою правління критерії опозиційності як «ставлення до уряду» та «ставлення до парламентської більшості» в наших умовах є похідними від головного критерію — ставлення до політики Президента.
Отже, опозиційність в Україні має передбачати (1) чітко артикульоване, публічно висловлене критичне ставлення до політики глави держави; (2) неучасть у її реалізації (тобто відсутність представників партії, блоку на керівних посадах в адміністрації Президента, Кабінеті міністрів та інших центральних органах виконавчої влади).
Тому в одному політичному таборі (який об’єднався за принципом, швидше, «проти», ніж «за») можуть перебувати і КПУ, і СПУ і Блок Юлії Тимошенко. Зрозуміло, що акції 16 вересня ініційовані цією частиною опозиції з метою домогтися відставки Президента Л.Кучми та зміни системи влади. Зрозуміло й інше. У разі досягнення цієї мети — навряд чи ці сили монолітними рядами підуть на наступні президентські вибори та висунуть єдиного кандидата на посаду глави держави. Заважатимуть ідеологічні розбіжності (особливо в економічній сфері), не останню роль зіграють і особисті амбіції лідерів. Та й зміни у системі влади різні опозиційні сили розуміють по-різному.
Результати експертного та загальнонаціонального опитувань, проведених соціологічною службою Центру Разумкова, свідчать, що як експерти, так і громадяни пов’язують опозиційність переважно із неприйняттям політичного курсу глави держави.
Як видно з діаграми, першу позицію серед запропонованих варіантів відповіді посіла наступна: опозиційною є партія (блок), яка «заявляє про необхідність зміни Президента України та всієї вертикалі виконавчої влади» — такої думки дотримуються 43,2% опитаних громадян. Це значно перевищує частку тих, хто вважає опозиційною партію, яка виступає за відставку уряду й голосує у парламенті проти урядових законопроектів (26,3%). Ще менше громадян пов’язують опозиційність із невходженням партій до складу постійної парламентської більшості (13,9%), а також з відсутністю їх представництва в уряді та керівництві місцевих державних адміністрацій (13,7%).
Експерти, як і громадяни, на першу позицію серед запропонованих варіантів критеріїв опозиційності поставили заяви партії (блоку) про «необхідність зміни Президента України та всієї вертикалі виконавчої влади» — таку думку поділяють 48,5% опитаних експертів.
Визначивши критерії опозиційності, можна окреслити коло опозиціонерів. У нинішньому українському парламенті це — Блок Юлії Тимошенко, Соціалістична партія України (СПУ), Комуністична партія України (КПУ) та блок Віктора Ющенка «Наша Україна» (два останніх, на думку багатьох експертів, — із певними застереженнями).
«VOX POPULI», або Що думають про опозицію громадяни України
Зміни у соціальній структурі українського суспільства протягом останніх одинадцяти років чітко виявили соціальні спільноти, невдоволені діючою владою (до них належать не лише наймані працівники, селяни, частина інтелігенції, а й частина підприємців, зацікавлених у впровадженні рівних правил гри для всіх без винятку). І з думкою цих громадян влада не може не рахуватися.
Водночас у заявах Президента Л.Кучми та його оточення практично не знаходилося місця для хоча б відносно нейтральних оцінок опозиції та її лідерів (згадаймо бодай відверто негативні оцінки «канівської четвірки»). Лідер виборчого блоку «За Єдину Україну!» В.Литвин перед виборами заявляв, що «опозиція у своїй більшості не знаходить підтримки у суспільстві» (УНІАН, 23 лютого 2002 р.).
Така позиція засвідчує намагання влади применшити значимість опозиції, служить підставою для зволікання із законодавчим визначенням її статусу, прав та гарантій діяльності. Останнім кроком влади, як зазначалося на початку, було «перехоплення» гасел опозиції, проте навіть і в цьому випадку жодна з пропрезидентських політичних сил не взяла на себе публічної відповідальності за додержання чи недодержання цих зобов’язань. А Л.Кучма, який ініціював ці зміни, в останніх заявах переклав усю відповідальність на Парламент, мовляв, формуйте більшість, і я готовий до коаліційного уряду.
Попри таке негативне ставлення до опозиційних сил, громадська думка засвідчує, що в Україні існує суспільна потреба в політичній опозиції. Про це свідчать результати загальнонаціонального опитування Центру Разумкова.
57,7% громадян вважають, що опозиція є необхідною для нормальної життєдіяльності суспільства, а тому держава має гарантувати її права. Не поділяють цієї думки лише 16,7% громадян; 25,6% не змогли визначитися з відповіддю. Зрозуміло, що кількість громадян, які виступають за необхідність існування опозиції, досить невелика як для країн розвинутої демократії. Проте для України важливо, що необхідність існування опозиції визнає більшість громадян. Громадяни не схильні масово підтримувати опозицію не лише тому, що не згодні з речами, про які вона говорить, а тому що зневірилися в політиці та політиках як таких або не вірять у здатність опозиції взяти гору над владою, яка тримає ситуацію в суспільстві під тотальним контролем.
Сприйняття опозиції суспільством також є, швидше, позитивним, ніж негативним. Так, 42,6% громадян вважають, що існування та діяльність опозиції принесе користь українському суспільству; 22,9% — що не принесе користі, але й не зашкодить, і лише 9,2% очікують від опозиції шкоди для суспільства. Думку про те, що діяльність опозиції має позитивний вплив на ситуацію в країні, повністю або частково поділяють 45,4% опитаних; протилежної думки дотримуються 23,6%.
Заслуговує уваги реакція суспільства на ті характеристики опозиції, які «запроваджуються в обіг» представниками влади. Наприклад, у ході виборчої кампанії лідер блоку «За Єдину Україну!» В.Литвин заявив, що в Україні «немає опозиції, крім лівих сил», «решта — скривджені люди, які втратили владу» (УНІАН, 9 лютого 2002 р.). Про оцінку громадянами та експертами опозиційності різних політичних сил розповідалося в одному з попередніх номерів «ДТ» (лише зазначимо, що серед них не лише ліві, а й, наприклад, правоцентристський Блок Юлії Тимошенко).
Понад третину (36%) опитаних повністю або частково згодні з твердженням про те, що опозиція є групою політиків, які перебували при владі, але були зміщені з посад і тепер намагаються повернутися до влади. Не згодні з цим практично стільки ж — 34,7% громадян. Можна припустити, що таке суперечливе ставлення громадян до представників опозиції викликане, по-перше, масованим інформаційним та пропагандистським тиском державних і підконтрольних владі ЗМІ, спрямованим на формування негативного іміджу опозиції; по-друге, швидким переходом окремих політиків від опозиції до влади та навпаки.
34,7% опитаних не погодилися з тезою про те, що опозиція не має чіткої ідеологічної платформи, об’єднує як крайніх правих, так і крайніх лівих політиків (повністю чи частково погодилися з цим 27,3% опитаних).
З твердженням «опозиція не має ніяких конструктивних програм та ідей, вони лише критикують Президента та уряд, дестабілізуючи ситуацію» погодилися 27,1%, проте не погодилося значно більше — 42,4%.
І, нарешті, з тезою, що «опозиція не спирається на широкі верстви населення і підтримується фінансово Заходом», не погодилися 30,9% громадян, тоді як погодилися — 23%. Зрозуміло, що кількість незгодних була б більшою, якби таке негативне ставлення громадян до опозиції не формувалося під наполегливим впливом підконтрольних владі ЗМІ. Чого вартий хоча б продемонстрований кількома загальноукраїнськими телеканалами фільм «ПІАР», який справді може вважатися зразком «чорного піару».
Тим часом допомога західних демократичних країн країнам, що перебувають у трансформаційному стані, є прийнятою міжнародною практикою. Ці країни справді сприяють становленню в Україні демократичних відносин між владою та опозицією, у т.ч. — надаючи в межах українського законодавства інформаційну й консультативну підтримку опозиційним силам. Однак при цьому країни Заходу відстоюють права навіть тих опозиційних партій, чиїх програмних положень не поділяють, наприклад, лівих — КПУ, СПУ (стосовно непідтримки розширення НАТО на схід, приватної власності на землю тощо).
Загалом можна стверджувати: українські громадяни розуміють необхідність опозиції і вважають, що її діяльність, швидше, позитивно вплине на життя суспільства.
«Якщо ворог не здається...»
Представники влади, вищі державні посадові особи, як правило, не виступають відкрито проти самого принципу, згідно з яким, опозиція є невід’ємним елементом демократичного устрою політичної системи країни.
Водночас насправді досі влада розглядає опозиційні політичні партії не як політичного опонента, а, швидше, як політичного ворога, для боротьби з яким використовуються практично всі можливі засоби.
Найвиразніше небажання, неготовність і нездатність до конструктивного діалогу з опозицією влада продемонструвала під час «касетного скандалу». Саме в цей період до опозиції були застосовані силові методи тиску, а вище керівництво держави кваліфікувало діяльність опозиційних сил як «загрозу національній безпеці», що неприпустиме у демократичних країнах. Владі не вдалося забезпечити прозорості розслідування справи Г.Гонгадзе та не вистачило мужності визнати свої помилки під час «касетного скандалу». Навпаки, події розгорталися під жорстким інформаційним та «силовим» тиском владних структур. У вересні 2002 р. П.Симоненко, О.Мороз та Ю.Тимошенко звернулися з депутатським запитом до керівників МВС, СБУ та Генеральної прокуратури, в якому заявили, що знають про можливі провокації, які готуються владою під час акцій 16 вересня. Одночасно вони вимагають надання ефірного часу на державному каналі УТ-1, розуміючи, що необхідно пояснювати свою позицію громадянам. Так, опозиційна трійка проводила у регіонах зустрічі з виборцями напередодні акцій протесту «Повстань, Україно!» Проте жоден із загальнодержавних каналів, наприклад, не висвітлив мітинг у Чернігові, на якому були присутні близько 15 тисяч чоловік.
З другого боку, далеко не завжди виваженими бувають і дії опозиції. Найяскравіший приклад цього — зіткнення з органами правопорядку поблизу адміністрації Президента України 9 березня 2001 р., яке засвідчило неспроможність лідерів опозиції контролювати дії своїх прихильників та уникати провокацій. Згадана подія негативно вплинула на ставлення громадян, які в більшості є прихильниками несилових методів вирішення конфліктів, до опозиційних сил.
Громадська думка цілком адекватно оцінює характер відносин влади та опозиції. 11,8% респондентів вважають, що між владою та опозицією існує відкрита конфронтація; 19,5% — прихована конфронтація; 17,6% — що співпраці чи конфронтації немає. Лише 3,2% опитаних відзначають наявність конструктивної співпраці між владою та опозицією; ще 13,4% — констатують наявність співпраці з окремих питань.
Із твердженням про те, що в Україні «влада намагається придушити опозицію, використовуючи будь-які засоби», погодилися повністю чи частково 37,9% опитаних (не погодилися — 22,2%). Примітно, що з числа громадян, які відзначили відсутність співпраці між владою та опозицією (або наявність конфронтаційних відносин), понад половину (50,9%) покладають відповідальність за такий стан справ на обидві сторони; 14,9% — покладають відповідальність виключно на владу і лише 3,3% — на опозицію.
Експерти оцінили характер відносин між владою та опозицією як незадовільний та конфронтаційний — за п’ятибальною шкалою (де 1 — відкрита конфронтація, 5 — конструктивна співпраця) на «двійку» (середня експертна оцінка становила 2,1 бала).
На наш погляд, такі оцінки збігаються з суттєвим наповненням тих процесів, які відбуваються в Україні: політична боротьба між владою та опозицією переросла не в «холодну», а вже давно — у «гарячу» політичну війну. І хоча відповідальність певною мірою поділяють обидві сторони, влада більшою мірою відповідальна за такий розвиток подій.
Представники влади через відсутність громадського контролю над нею настільки вживаються у свої ролі, що не можуть уявити себе на місці сьогоднішньої опозиції. Вони не можуть усвідомити, що там — не «парії», а такі ж самі люди і не гірші фахівці, ніж вони, які в силу обставин на певний час опинилися «по інший бік барикад». З другого боку, останні під тиском влади також поступово стають на позиції «демонізації» усіх, хто до влади належить. Така ситуація не допускає діалогу, оскільки як можна вести розмову з «абсолютним злом»? У кінцевому підсумку, замість боротьби політичної у нас ведеться боротьба «на знищення», іноді — навіть фізичне.
Вітчизняна політична практика показала, що головними напрямами «ударів» влади по опозиційних силах були такі.
Обмеження впливу опозиційних сил на органи державної влади. Так, ліва опозиція була позбавлена можливості повноцінного впливу на діяльність Верховної Ради, коли в січні—лютому 2000 р. силовим способом було сформовано пропрезидентську більшість. Під час формування порядку денного другої сесії Верховної Ради четвертого скликання у вересні 2002 р. були виключені практично всі питання, ініційовані опозицією, у т.ч. про початок процедури імпічменту Президента України, про тиск на судову владу, про незаконну торгівлю зброєю та ін.
Після виборів 2002 р., у період з 1 квітня по 10 липня Президент звільнив зі своїх посад 85 керівників районних державних адміністрацій. З них приблизно чверть звільнена з формулюваннями, що пояснюють причини відставки (у зв’язку з обранням депутатом, виходом на пенсію, переведенням на іншу роботу і т.п.). Ще близько 20 керівників звільнено «згідно з поданою заявою» (що саме по собі викликає запитання про причини такої «масовості»). У розпорядженнях про звільнення решти голів районних державних адміністрацій (РДА) мотивація просто відсутня.
Ми зіставили географію теперішніх звільнень із результатами виборів. Так, у 33 районах, де були звільнені голови РДА, перше місце на виборах посіла «Наша Україна», також у 33 — КПУ, у 7 районах — СПУ. Блок «За Єдину Україну!» у цих районах найчастіше посідав 3—5-те місця, а в 12 районах взагалі не подолав 4-відсоткового бар’єру (дані щодо областей, у яких було звільнено найбільше голів РДА, наведено в таблиці).
При цьому показники соціально-економічного розвитку у районах, де звільнялися місцеві керівники, були не гіршими, а подекуди — кращими, ніж у середньому по країні. Нині процес ротації місцевих керівників на підставі лояльності триває…
Обмеження присутності опозиційних сил в інформаційному просторі. Опозиція в Україні, як зазначалося вище, фактично позбавлена доступу до державних електронних ЗМІ; недержавні ЗМІ, перебуваючи під тиском влади, обмежено й часто тенденційно висвітлюють діяльність опозиції. ЗМІ опозиційних партій зазнають тиску у формі політичної цензури, численних перевірок фіскальними органами, позбавлення офісів, можливостей друку та поширення видань тощо.
Лише останнім часом зник із телеекранів канал ЮТАР, який пов’язували з опозиційним Блоком Юлії Тимошенко, здійснюється незапланована перевірка органами внутрішніх справ фінансової діяльності Інтернет-видання «Українська правда», а головний редактор цієї газети О.Притула надіслала спеціальний лист до Генеральної прокуратури, в якому наголошувала на загрозі своєму життю.
Останнім часом влада, пересвідчившись у неефективності агресивної інформаційної політики, спрямованої проти опозиційних сил (за даними соціологічного опитування Центру Разумкова, проведеного у серпні 2002 р., 58,8% громадян не довіряють інформації про дії опозиційних сил та лідерів, яку отримують із загальнодержавних каналів телебачення), перейшла до тактики інформаційної блокади. Найбільш наочний приклад з останніх — ігнорування телеканалами прес-конференції лідерів чотирьох опозиційних парламентських сил 2 вересня з участю близько 500 журналістів, хоча цю подію знімали 17 телекамер (кількасекундні сюжети дозволили собі показати лише два телеканали). Автобусам із журналістами з деяких регіонів (Дніпропетровської, Одеської областей) працівники правоохоронних органів просто перешкоджали їхати до Києва.
Обмеження можливості проведення масових заходів опозиційних партій. Користуючись тим, що проведення масових заходів відбувається за дозвільною системою, місцеві органи влади часто не надають таких дозволів опозиційним партіям, у т.ч. — під відверто надуманими приводами. Так, під час «касетного скандалу» влада протидіяла опозиції, обмежуючи її масові заходи на підставі потреби «захисту історичної частини Києва» чи «захисту довкілля». У лютому
2001 р. наметове містечко опозиційних сил було ліквідоване силовим шляхом загонами міліції «Беркут».
У вересні 2002 р. міський голова Києва О.Омельченко з «тонким» політичним гумором запропонував провести акції 16 вересня на стадіоні «Чайка», розміщеному на околиці міста. Зрозуміло, що в умовах інформаційної блокади проведення акції на околицях не матиме адекватного політичного ефекту.
Увагу громадськості привернули також трохи несподівані заяви міністра внутрішніх справ Ю.Смирнова щодо «інтересу» до акції протесту 16 вересня «психічно хворих та людей з агресивними намірами», «осіб із числа кримінальних та злочинних елементів, хуліганів…» Хочеться вірити, що такі констатації продиктовані справжньою турботою про громадську безпеку, в тому числі й безпеку учасників акції, а не є завчасним обгрунтуванням можливих провокацій та приводом для силових дій міліцейських спецпідрозділів проти маніфестантів.
Обмеження діяльності лідерів опозиційних партій. У практиці відносин влади та опозиції відзначаються непоодинокі випадки цілеспрямованої компрометації лідерів опозиційних партій, застосування до них силових методів тиску, зокрема — так званого «вибіркового правозастосування», коли особу під певним приводом вибірково притягають до правової відповідальності, водночас широко афішуючи цей крок у підконтрольних ЗМІ. Так, лідер ВО «Батьківщина» Ю.Тимошенко була заарештована (за звинуваченням у злочинах, нібито здійснених у 1995— 1996 рр.) саме в момент найгострішого протистояння між владою та опозицією (зима 2001 р.) і більше місяця перебувала під арештом, що значно знизило ефективність дій опозиційних сил. Так само відбувається й нині: після оголошення опозицією наміру про проведення акцій протесту 16 вересня Генеральна прокуратура направила подання до Верховної Ради України про зняття депутатської недоторканності з Ю.Тимошенко. Робоча група регламентного комітету Верховної Ради розцінила це подання як безпідставне.
Ця ситуація адекватно оцінюється й у громадській думці. Найбільшою мірою, на думку громадян, в Україні порушуються такі права опозиції, як право на вільний доступ до ЗМІ (відзначили 31,9% опитаних), право обіймати частину керівних посад у парламенті (27,2%), право вести публічну політичну діяльність серед населення, організовувати масові акції (21,6%). На думку майже половини (46,7%) опитаних громадян, політичні сили, що підтримують чинну владу, мають більш вільний доступ до ЗМІ, ніж опозиція; 24,2% опитаних вважають, що всі політичні сили мають приблизно рівний доступ до ЗМІ; 4,3% — що більш вільний доступ до ЗМІ має опозиція.
«Хто винен?»
Є ціла низка причин, які гальмують перетворення опозиції в Україні на впливовий і легітимний політичний інститут, перешкоджають розв’язанню проблеми відносин між опозицією та владою.
Передусім це особливості політичної системи України. Як зазначалося вище, конструкція політичної системи України не передбачає реальної участі політичних партій у процесі формування органів виконавчої влади в центрі і на місцях, а отже — обмежує можливості їх впливу на вироблення й реалізацію державної політики. Тим більше це стосується опозиційних сил, які не мають навіть тих незначних і позаінституційних можливостей такого впливу (наприклад, через кулуарні домовленості, лобіювання кадрових призначень та ін.), якими користуються партії, лояльні до влади.
Верховна Рада на має реального впливу на формування уряду. За таких умов парламентська більшість не може нести відповідальності за дії уряду, а меншість, відповідно, не має підстав критикувати більшість за результати діяльності Кабінету міністрів. Отже, підстави для формування «класичних» парламентської більшості та опозиції відсутні.
Залишається невирішеним питання політичного структурування Верховної Ради. Причина цього — відсутність механізмів політичної відповідальності депутатів-«списочників» при міжфракційних переходах, а також наявність половини депутатів-«мажоритарників», які не мають політичних обмежень щодо таких переходів.
«Еволюція» нинішньої структури Верховної Ради свідчить про внутрішньопарламентську нестабільність. Так, на першому етапі в новообраному парламенті кількість фракцій відповідала кількості партій та блоків, що подолали 4-відсотковий бар’єр, а позафракційні депутати становили незначний відсоток депутатського корпусу. Однак надалі розпочався процес перерозподілу депутатського корпусу. На уламках «Єдиної України» у Верховній Раді утворилася низка депутатських фракцій та груп, які представляють впливові регіональні фінансово-політичні угруповання. Це підтвердило, що мегафракція була об’єднана лише зовнішнім чинником — завданням обрання В.Литвина на посаду голови Верховної Ради та розподілу парламентських комітетів.
На сьогодні фракція «Єдина Україна» налічує лише дев’ять депутатів і, напевне, буде ліквідована. То ж хто відповість перед виборцями за красиві передвиборні обіцянки цього блоку? Невже громадяни залишаться обманутими і цього разу?
Відтак політична структура парламенту залишається нестабільною, шансів створити стійку більшість у цьому парламенті до 2004 р., на нашу думку, немає, незалежно від того, хто ініціюватиме її створення — «Наша Україна» чи пропрезидентські сили. По-перше, на яких ідеологічних засадах базуватиметься ця більшість? По-друге, з огляду на особисті амбіції наших «вождів», більшість, швидше, розвалиться не створившись, напевне, ще під час розподілу владних портфелів. По-третє, слід враховувати й особисте бачення главою держави персонального складу можливого коаліційного уряду (а без його формування про більшість взагалі не може йти мова).
Опозиційні партії в Україні є органічною складовою багатопартійної системи, а тому відбивають усі ті негативні риси, що її характеризують, — дрібнопартійність, відсутність тісного зв’язку партій із виборцями та механізмів відповідальності перед ними, створення партій клановими структурами та інші.
Про рівень готовності громадян до практичної підтримки партій, за які вони голосували на виборах, свідчать наведені нижче дані. Так, на рівні вербальної готовності лише 13,8% громадян готові брати участь у масових заходах, акціях протесту, які організовуватимуться у майбутньому партією (блоком), за яку вони голосували. 22,5% опитаних готові брати участь, якщо ці заходи торкатимуться їхніх безпосередніх інтересів. Водночас більшість (57,6%) громадян не братимуть участі в таких заходах.
Як глава держави і влада в цілому, так і лідери окремих опозиційних партій психологічно не готові до діалогу. Навряд чи можна уявити за одним столом Л.Кучму з О.Морозом та Ю.Тимошенко.
Характер їхніх стосунків визначається як «взаємопоборювання», де компроміси практично неможливі (або імпічмент глави держави, або «Тимошенко — за грати»). Важлива причина такого стану справ — несформованість у більшості представників політичної еліти (це стосується як носіїв владних повноважень, так і опозиціонерів) демократичної політичної культури, «живучість» пострадянських стереотипів на зразок «хто не з нами — той проти нас». При цьому часто це зумовлюється не так різними поглядами на шляхи розвитку країни, як особистими амбіціями представників влади та опозиції чи протилежними економічними інтересами.
За таких умов спроби встановити певні організаційні форми, в яких міг би здійснюватися діалог між владою і політичними партіями, в т.ч. опозиційними, перетворюються іноді на декорації, які мають замаскувати небажання сторін досягати компромісів. Так, при Президенті України неодноразово створювалися органи, завданням яких була систематична взаємодія з політичними партіями (останньою з таких структур була Всеукраїнська політична консультативна рада). Однак діяльність цих органів переважно спрямовувалася на забезпечення підтримки вже прийнятих Президентом рішень або його дій. Представники опозиційних партій, хоч і запрошувалися іноді на засідання таких органів, впливу на їх рішення фактично не мали, оскільки завжди були в меншості.
Неефективність, а практично — відсутність дієвих механізмів діалогу влади з опозицією повною мірою виявилася під час «касетного скандалу». З ініціативи Українського союзу промисловців і підприємців, був започаткований «круглий стіл» між владою та опозиційними антипрезидентськими структурами, проте і влада, і опозиція не були представлені на ньому особами, уповноваженими на прийняття рішень; до того ж, від початку роботи «круглого столу» сторони не виявляли особливої зацікавленості у досягненні певних узгоджених позицій.
Тим часом світовий досвід, навпаки, засвідчує ефективність діалогу між владою та опозицією. Так, у Чилі домовленість про зміну системи влади, в т.ч. персональної, та проведення виборів була досягнута між прихильниками А.Піночета й опозицією. У Польщі був створений «круглий стіл» між комуністами та демократичною опозицією, що значною мірою сприяло переходу країни до ринкової економіки і демократії.
Оцінюючи готовність вищих посадових осіб та структур виконавчої влади до діалогу з опозицією (за п’ятибальною шкалою, де 1 — дуже низький, 5 — дуже високий), експерти визнали найвищий рівень за Кабінетом міністрів (2,55). За ним ідуть місцеві державні адміністрації (2,46), Президент України (1,97) та адміністрація Президента (1,89). Як кажуть, цифри промовляють самі за себе.
Знижує можливості опозиції (зокрема парламентської) для висування альтернатив політичному курсу, що проводиться виконавчою владою, і відсутність у неї законодавчо внормованого статусу. Частина опозиційних партій справді переживає труднощі з визначенням свого місця в системі координат «влада—опозиція», через що їх опозиційність має, швидше, антиперсональний (особистісний, антипрезидентський), а не програмно-ідеологічний характер.
Усі ці негативні чинники призводять до того, що, крім неконструктивних стосунків з владою, опозиція не може повноцінно здійснювати притаманні їй у демократичному суспільстві функції. Це підтверджується і даними експертного опитування.
Так, здатність опозиційних партій і блоків представляти альтернативні програми розвитку суспільства та шляхи розв’язання найгостріших суспільних проблем експерти оцінили таким чином: блок Віктора Ющенка «Наша Україна» — 3,32, Блок Юлії Тимошенко — 3,08, СПУ — 2,91, КПУ — 2,52 (за п’ятибальною шкалою, де 1 — погано, 5 — дуже добре). Опозиція в нас так і не навчилася продукувати системні альтернативні програми не тому, що там нікому їх робити. Це сталося тому, що влада практично ніколи (крім випадків, коли це їй було потрібно, щоб послабити опозицію), не сприймала конструктивних речей, пропонованих опозицією, а тим більше — не визнавала авторства останньої.
На думку експертів, найкраще відбиває й обстоює інтереси соціальних верств, невдоволених діяльністю центральної влади, СПУ (3,42), за якою йдуть КПУ (3,19), Блок Юлії Тимошенко (3,16) та блок Віктора Ющенка «Наша Україна» (2,87).
Блок Віктора Ющенка «Наша Україна» посідає перші місця у реалізації функцій «сприяння якісному оновленню владної еліти» (3,04), «сприяння пошуку конструктивних шляхів розв’язання політичних та соціальних конфліктів, виявлення готовності до діалогу з владою» (3,51), «стимулювання влади до більшої ефективності, відкритості та прозорості» (3,42).
Таким чином, з усіх основних функцій опозиції жоден блок чи партія, на думку експертів, не змогли отримати оцінку «добре». Це — тривожний сигнал, оскільки без ефективно діючої опозиції в Україні неможлива ефективно діюча демократія.
«Що робити?»
Повноцінна, цивілізована діяльність опозиції в Україні неможлива, перш за все, без зміни політичного режиму — засобів і методів здійснення державної влади — та проведення масштабної державно-політичної реформи (оскільки з такими повноваженнями, які має Президент України, в умовах слабкого парламенту та залежної судової влади будь-який, навіть найдемократичніший політик, обійнявши посаду глави держави, буде діяти аналогічними авторитарними методами та придушувати опозицію).
Державно-політична реформа має збалансувати повноваження у трикутнику «Президент — парламент — уряд» і забезпечити перехід до парламентсько-президентської республіки. Слід запровадити схему, яка довела свою ефективність у розвинених демократичних країнах. Згідно з цією схемою, «виборці обирають представників політичних партій до парламенту — представники партій об’єднуються у більшість — більшість бере участь у формуванні уряду — партії, об’єднані в більшість, несуть політичну відповідальність перед виборцями за результати діяльності уряду — парламентська меншість — опозиція — отримує право та можливість публічної критики, контролю й корекції дій уряду шляхом внесення альтернативних пропозицій».
На практиці це має втілитися в такі кроки:
• ухвалення Верховною Радою нового Закону «Про вибори народних депутатів України», яким би запроваджувалася пропорційна система виборів до парламенту;
• внесення змін до Конституції України, які б передбачали: (1) перерозподіл повноважень у трикутнику «Президент — парламент — уряд» на користь парламенту та уряду; (2) процедуру формування уряду парламентською більшістю; (3) посилення політичної відповідальності парламентської більшості за дії уряду;
• внесення змін до Конституції України, згідно з якими, визначалося б, що однією з підстав припинення повноважень народних депутатів України, обраних за партійними списками, є вихід із партійної фракції. У регламенті Верховної Ради України необхідно чітко визначити, що фракція, утворена партією, яка подолала 4-відсотковий бар’єр, не може бути ліквідована.
Мають бути чітко визначені права опозиційної парламентської меншості, серед яких найпринциповішими є:
• представництво опозиції у керівництві Верховної Ради України, зокрема її комітетах і комісіях, органах що призначаються Верховною Радою України — Рахунковій палаті України, складах частин ради Національного банку України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Конституційного суду України, Вищої ради юстиції України, в складі парламентських делегацій при здійсненні міжнародних парламентських зв’язків пропорційно чисельності народних депутатів України, які входять до складу цих фракцій (груп);
• право на ініціювання скликання позачергового пленарного засідання Верховної Ради України;
• право один раз на місяць у встановлений регламентом день формувати порядок денний роботи Верховної Ради України;
• право на обов’язкове заміщення представниками опозиції посад голів комітетів Верховної Ради України, зокрема з питань бюджету; свободи слова та інформації; законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності; боротьби з організованою злочинністю і корупцією;
• право на офіційну заяву (усну чи письмову) з будь-якого питання, яке розглядається Верховною Радою України (в межах визначеного часу протягом кожного дня пленарних засідань);
• право на доповідь (співдоповідь) при розгляді Верховною Радою України найголовніших питань життя держави (про засади внутрішньої і зовнішньої політики України; про програму діяльності Кабінету міністрів України; про звіт Кабінету міністрів України та про його відповідальність; про проект Державного бюджету України та про стан виконання Державного бюджету України; про імпічмент Президента України та ін.).
Водночас не слід перебільшувати значення власне законодавчого регулювання статусу опозиції. В процесі становлення цивілізованої опозиції велике значення має воля усіх суб’єктів політичного процесу, особливо влади, загальний рівень політичної культури суспільства. Питання стоїть так: чи вдасться нарешті подолати інерцію протистояння між владою та опозицією і перейти до того, щоб керуватися логікою здорового глузду. Сьогодні, на жаль, підстав для особливого оптимізму немає. Але ж, як мовиться, надія вмирає останньою.
* * *
Загальнонаціональне опитування проведене в період з 21 по 28 травня 2002 р. Опитано 2015 громадян віком від 18 років у всіх регіонах України.
Експертне опитування проведене в період з 3 по 18 червня
2002 р. Опитано 105 експертів (працівники адміністрації Президента, секретаріату Кабінету міністрів, Апарату Верховної Ради, державних наукових установ, неурядових організацій, провідні політичні журналісти).