Конституція України 1996 року гарантувала громадянам України право рівного доступу до державної служби і встановила, що основи державної служби визначаються виключно законом. І тільки через п’ятнадцять років (!) ці конституційні норми реалізовано у Законі України «Про державну службу» від 17 листопада 2011 року № 4050-VI, який цього вівторка підписав президент України і який набирає чинності з 1 січня 2013 року.
Цей закон (у разі його глибинної імплементації) може стати важливою віхою у становленні та розвитку української державної служби.
Нагадаємо, що старт роботі дав один із останніх указів Леоніда Кучми - указ № 1 від 5 січня 2005 року, в якому було схвалено Концепцію розвитку законодавства про державну службу і доручено Кабінетові міністрів України внести до 1 квітня 2006 року проект нової редакції закону «Про державну службу».
Проте саме з того часу і указу розпочалася семилітня епопея роботи над законопроектом. Завдяки послідовному лідерству, бюрократичній вправності та локальній політичній підтримці (не плутати з політичною волею) регулярно вдавалося включати внесення проекту закону «Про державну службу» як завдання для уряду, Мін’юсту та Головдержслужби до ключових програмних документів, затверджених актами президента і Кабміну. Зокрема до Програми розвитку державної служби на 2005 - 2010 роки, Плану заходів, що випливають з членства України в Раді Європі, щорічних планів першочергових заходів щодо інтеграції України до Європейського Союзу та навіть цільових планів Україна - НАТО, - і це не вичерпний перелік! Але тривалий час у державі й політикумі бракувало відваги і справжньої політичної волі довести справу до кінця.
Слід сказати, що президент України В.Янукович тричі вносив законопроект «Про державну службу» до парламенту: 20 вересня 2007 року - як прем’єр-міністр України, 28 січня 2008-го - як народний депутат України і, нарешті, 25 березня 2011-го- як президент України.
7 квітня минулого року проект закону був прийнятий за основу у першому читанні Верховною Радою України. Відтоді розпочалася робота у парламентському комітеті з питань державного будівництва і місцевого самоврядування з опрацювання пропозицій та поправок, яких загалом надійшло близько тисячі. Засідання комітету, по суті, тривало у відкритому режимі кілька місяців. На ньому розглядалися і публічно обговорювалися всі пропозиції та поправки з представниками усіх гілок влади і державних органів.
Найбільшим розчаруванням під час остаточного доопрацювання законопроекту у профільному парламентському комітеті автори статті, які мали можливість брати участь в цій роботі від початку до кінця, назвали б брак людей, здатних поставити суспільний інтерес вище за власний. Шокувала і дріб’язковість деяких посадовців, хоч і середньої руки, проте достатньо впливових, аби нашкодити. Їх послаблене відчуття громадянської відповідальності та причетності до високої державної справи і постійні спроби (котрі, на жаль, подекуди увінчалися успіхом, залишивши рани на тілі прийнятого закону: недостатньо збалансовану систему управління державною службою, статус державних службовців у помічників-консультантів народних депутатів України) впіймати власну рибку у вирі професійної й політичної дискусії навколо законопроекту.
А чи не найбільшою радістю - те, що в Україні все-таки є й інші люди, чимало яких заклали свій камінь у правову конструкцію нової державної служби. Під час підготовки до розгляду парламентом у другому читанні і в сесійній залі дискусія точилася переважно навколо таких питань та ініціатив:
- збереження пріоритетності положень Кодексу законів про працю України перед положеннями Закону України «Про державну службу»;
- збереження інституту відставки державних службовців;
- збереження status quo щодо класифікації посад та умов оплати праці державних службовців;
- консервації чинної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;
- розриву зв’язку між оцінюванням результатів службової діяльності та преміюванням державних службовців;
- статусу помічників-консультантів народних депутатів України;
- системи управління державною службою.
Необхідність розрізнення у законі проходження державної служби та звичайної трудової діяльності зумовлена тим, що державні службовці, виконуючи завдання і функції держави, мають особливий статус, забезпечують права та свободи громадян, захист публічного інтересу. Права ж їх самих при цьому обмежено, - вони фактично працюють на умовах публічно-правового договору з державою. Отже, особливості їхніх службових відносин мають також бути визначені спеціальним законом. Загалом, законодавство про публічну службу наразі фрагментарне, без уніфікованого підходу. Відсутність єдиних підстав припинення публічної служби на практиці призводить до судових спорів та різного роду зловживань, у тому числі з боку деяких державних службовців, котрі, бажаючи уникнути відповідальності, зловживають відпустками або переховуються на лікарняному.
Підписаний президентом закон докладно визначає умови вступу на державну службу, її проходження та припинення, соціальні гарантії при звільненні державного службовця, його юридичну відповідальність.
Йдемо далі. Оскільки закон провів чітке розмежування між політичними і адміністративними посадами, а право відставки є характерною ознакою лише політичних посад, а не посад державної служби, - скасовується інститут відставки державних службовців як такий. (Його наявність у законі, що поки діє, призводить до нерівності між державними службовцями та, як свідчить практика, подекуди зловживань.)
Щодо класифікації посад. Новим законом запроваджено принципово інший підхід, порівняно з чинним законодавством, до цієї норми, який полягає у відмові від включення назв окремих посад або їх переліків до тексту закону. А також у відмові від поняття «віднесення посад до категорій посад державних службовців». Новий підхід перш за все грунтується на функціях, які виконують державні службовці в державних органах, а не на правовому статусі цих органів.
Водночас встановлюються два основних критерії класифікації посад: зміст роботи та рівень відповідальності (обсяг повноважень). Саму ж класифікацію тепер слід розуміти не як визначений перелік посад, а як процес, що має відбуватися щоразу при розробленні і затвердженні штатного розпису в кожному державному органі відповідно до встановлених у законі принципів та критеріїв поділу посад на групи (I, II,III, IV, V) та кожної з груп - на чотири підгрупи.
Оплата праці. Тут законом також визначається новий підхід. Закріплюється посилення ролі посадового окладу в структурі заробітної плати та зменшення кількості так званих стимулюючих, а насправді - демотивуючих виплат. Мінімальний розмір посадового окладу на посаді державної служби підгрупи V-4 (посади спеціалістів в державних органах на рівні району) гарантується на рівні двох розмірів мінімальної заробітної плати. І це, порівняно з теперішніми посадовими окладами спеціалістів, зокрема районних державних адміністрацій, більше майже у 4,5 (!) разу.
Такі положення забезпечать прозорість оплати праці державних службовців, реалізовуючи принцип рівної оплати за рівну працю, усуваючи дискримінацію за міжвідомчим та територіальним принципом.
Відповідно до положень чинних нормативно-правових актів, на даний час у структурі заробітної плати державного службовця надбавки та премії становлять понад 50%. Деякі з них мають постійний характер, деякі - безпосередньо залежать від рішення керівника. Мала частка посадового окладу у структурі заробітної плати державного службовця сьогодні призводить до того, що особа, котра щойно розпочала державну службу, отримує несправедливо низьку заробітну плату. Це створює передумови для таких явищ, як демотивація молоді, висока плинність кадрів на державній службі (близько 15% на рік, відтак, щорічно з державної служби йде близько 40 тис. державних службовців) та мале хабарництво.
Така система оплати праці стимулює практику штучного «притримування» вакантних посад. Це дає змогу «заощаджувати» фонд оплати праці і використовувати його для додаткового преміювання державних службовців. Як результат - нерівномірний розподіл обов’язків, переобтяження одних службовців і дбайливе ставлення до інших.
Більше того, законом запроваджено дійовий механізм оцінювання службової діяльності. Отримання відмінної оцінки, відповідно до положень закону, є підставою для преміювання за особливі (понадпланові) досягнення. Це стимулюватиме державного службовця виконувати посадові обов’язки на високому професійному рівні, враховувати потенціал кар’єрного зростання.
Слід зазначити, що вперше на рівні закону визначаються:
- зміст професійної діяльності державного службовця як такий (підготовка пропозицій щодо формування державної політики та надання адміністративних послуг);
- поняття професійної компетентності як основи системи управління персоналом на державній службі;
- конкретні вимоги до рівня професійної компетентності претендентів на посади;
- положення щодо зміни істотних умов служби;
- дисциплінарна та майнова відповідальність.
Новий закон містить і цілу низку інших не менш важливих новел.
Так, скасовується передбачене чинним Законом «Про державну службу» стажування як спосіб вступу на державну службу, оскільки воно нерідко використовується на практиці як спосіб оминути конкурс. Так само, як і безнадійний у застосуванні з будь-якою іншою метою інститут кадрового резерву, - він теж скасовується.
Натомість відкритий конкурс визначається єдиним способом вступу на близько 95 % посад державної служби. У зв’язку з цим стає непотрібною і скасовується й атестація державних службовців, передбачена чинним законодавством.
Закон - досить прогресивний із погляду його внеску у формування правової бази для запровадження електронного урядування. Так, наприклад, у застосуванні разом із законами «Про електронний документообіг» та «Про електронний цифровий підпис» він створює правові можливості для офіційного оприлюднення інформації про вакантні посади, оголошення про проведення конкурсу, інформації про переможця конкурсу в мережі Інтернет та подання документів для участі у конкурсі в режимі он-лайн.
Новий Закон «Про державну службу» закладає правову основу для поміркованої реформи системи професійного навчання державних службовців. Ця реформа дозволить на основі гнучкого підходу, не руйнуючи традиційної освітньої складової (підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у відповідних галузях знань), з урахуванням чітко визначених законом вимог до напряму підготовки (спеціальності), освітньо-кваліфікаційного рівня та інших вимог до рівня професійної компетентності державного службовця, побудувати систему підвищення рівня професійної компетентності державних службовців без відриву від служби. За зразком прийнятих у розвинених демократичних державах моделей шкіл державного управління та/або державної служби (наприклад, Канадська школа державної служби, британська Національна школа уряду або голландський Інститут державного управління).
Регіональні та галузеві центри перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців мають бути реорганізовані у вищі навчальні заклади (швидше за все, третього рівня акредитації) або в особливі заклади у сфері освіти, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів державного бюджету.
Особливу роль у галузі знань «Державне управління» новий закон відводить Національній академії державного управління при президентові України: вона стає головним вищим навчальним закладом у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у цій галузі знань.
На підготовку до набрання чинності новим законом відведено менше року. Це надзвичайно короткий проміжок часу, аби встигнути розробити й затвердити понад два десятки підзаконних актів, передбачених законом, та привести інше законодавство у відповідність до нього.
Слід усвідомлювати цілу низку серйозних ризиків, із якими неминуче доведеться зіштовхнутися під час імплементації закону.
Насамперед, слабкою є інституціональна спроможність теперішніх кадрових служб багатьох державних органів. Їхній фаховий потенціал явно недостатній для виконання нового закону через брак сучасних практик управління персоналом на державній службі та відповідного досвіду. Роль «кадровиків» досі обмежувалася документальним забезпеченням призначень та звільнень державних службовців, надання їм відпусток, оформлення відряджень, заохочень та дисциплінарних стягнень. Подекуди вони все ще потерпають від ментальної зашкарублості і остраху будь-якої модернізації. Тим часом саме служби персоналу мають стати основними рушіями реформи державної служби.
Для того, щоб зробити це реальністю, необхідно організувати потужну інформаційно-роз’яснювальну кампанію, основною цільовою аудиторією якої, крім керівників державної служби в державних органах та їх головних бухгалтерів, стануть саме служби персоналу (кадрові служби). Після цього потрібно буде організувати спеціальну програму інтенсивних короткострокових тренінгів, спрямованих на оволодіння навичками сучасних технологій менеджменту персоналу, для понад трьох тисяч (!) керівників служб персоналу.
Не менш серйозні проблеми можуть бути пов’язані з недостатнім організаційно-правовим статусом органу управління державною службою і очевидним браком повноважень. Насамперед, у частині здійснення державного контролю за виконанням закону, ефективність якого критично важлива - особливо у перші кілька років застосування нових правових норм.
Також Нацдержслужбі як органові, на який лягає основний тягар лідерства у впровадженні закону й відповідальності за його результати, сьогодні варто терміново посилювати свою інституціональну спроможність і залучати фахівців із аналізу політики, стратегічного планування та комунікацій, управління персоналом, проектного менеджменту, правників-адміністративістів, нормопроектувальників та менеджерів із організації тренінгів.
Серйозно ускладнити і загальмувати процес імплементації закону може згортання (з незрозумілих причин) започаткованої 2010 року програми побудови єдиної інформаційно-аналітичної системи функціонального управління державною службою. Вона мала б стати основною інфраструктурною складовою реформи, допомогти максимально автоматизувати облік посад державної служби та державних службовців, забезпечити керівництво держави точною й оперативною статистикою та аналітикою щодо кількісного і якісного складу державної служби.
Без такої електронної системи, побудова якої мала бути завершеною нинішнього року, без єдиних електронних шаблонів документів, автоматизованих та синхронізованих адміністративних процесів важко уявити, як можна за одинадцять із половиною місяців забезпечити розроблення та затвердження майже 280 тисяч профілів професійної компетентності посад державної служби.
Якщо ж не затверджений профіль професійної компетентності для посади державної служби, неможливо затвердити і вимоги до рівня професійної компетентності претендентів на цю посаду. А без цього закон не дозволяє проводити конкурс на зайняття вакантної посади державної служби, оскільки в оголошенні про проведення конкурсу такі вимоги мають бути опубліковані.
Наявність такої автоматизованої інформаційної системи дозволить, відповідно до вимог нового закону, визначити точну потребу (з точністю до однієї особи) у підготовці фахівців за конкретним напрямом (спеціальністю) та потрібного освітньо-кваліфікаційного рівня, а в майбутньому - автоматизувати і зробити прозорим управління фондом оплати праці державних службовців.
Є і бюджетно-фінансові ризики - висока вартість реформи державної служби: за підрахунками фахівців, лише для фінансування фонду оплати праці державних службовців за новим законом додатково потрібно щорічно близько 30 млрд. грн.
А з урахуванням того, що реформа державної служби мала б бути концептуально взаємоузгодженою та синхронізованою з реформою служби в органах місцевого самоврядування (відповідний проект нової редакції закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на початку січня 2012 року внесений Кабінетом міністрів України до Верховної Ради України), названу суму слід збільшити майже на чверть.
Водночас, попри всі названі й неназвані тут ризики, з погляду спектра можливостей, для впровадження закону важко знайти більш вдалий час, ніж нинішній.
По-перше, сам закон пропонує чітку стратегію і містить ясне бачення реформи. Попри низку недоліків, і насамперед певну складність сприйняття, його текст є системним, а норми - логічно взаємоузгодженими.
По-друге, очевидною є політична воля глави держави до забезпечення нової якості державного управління і модернізації державної служби.
По-третє, сьогодні внаслідок розпочатої президентом адміністративної реформи відновлено владну вертикаль, значною мірою розхитану протягом останніх років. Високий рівень керованості системи виконавчої влади і чітка її організаційна структура - необхідна передумова для імплементації таких складних і системних законів, яким є Закон «Про державну службу».
По-четверте, Національна академія державного управління при президентові України з її науковим потенціалом могла б стати неоціненним інтелектуальним ресурсом і унікальною комунікаційною платформою для впровадження закону.
По-п’яте, закон - довгоочікуваний, особливо державними службовцями в регіонах, оскільки, крім підвищення рівня їхньої відповідальності, надзвичайно важливого для громадян, він передбачає також підвищення матеріального статусу та рівня правового захисту державних службовців. Сподівання на новий закон високі, і боятися опору основного корпусу державних службовців у його виконанні навряд чи є підстави.
По-шосте, сьогодні наявний широкий суспільно-політичний консенсус щодо ключових положень закону, про який годі було і мріяти на початку 2005 року.
В результаті ефективного впровадження закону у короткостроковій перспективі можна очікувати підвищення привабливості державної служби для охочих на неї вступити, а вже у середньостроковій перспективі українське суспільство отримає сучасну професійну та політично неупереджену державну службу європейського зразка.