Написати цю статтю мене спонукала чергова зміна влади в Одеській області. Починаючи з 2005 року Одещина чекає вже десятого (!) голову облдержадміністрації.
Такі часті зміни керівників не сприяли розв'язанню ключових проблем області. Свою негативну роль відіграла й "політична складова", через яку голови облдержадміністрації з головних бюрократів ставали партійними вождями й агітаторами.
Нині ж ситуація в області патова. Немає заступників голови обласної адміністрації, а єдиний, який перебуває при виконанні, - не затверджений офіційно. У половині районів немає голів адміністрацій, причому більшості з них районні ради висловили недовіру. Можливо, у цій ситуації логічно було б тим-таки радам висунути свої кандидатури керівників виконавчої влади. Тим більше що таке виняткове повноваження їм надане Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" (п.31 ст. 43). До речі, обласна рада могла б показати приклад виконання базового закону.
Мій особистий етичний кодекс передбачає, що не варто давати публічну оцінку як попередникам, так і послідовникам. Тому висловлю свої міркування, абстрагуючись від особистостей.
І для початку потрібна відповідь на запитання: чи достатньо у виконавчої влади на місцях і в голови облдержадміністрації, як очільника цієї влади, повноважень та інструментів, щоб змінити ситуацію на рівні регіону?
Переконаний, що достатньо, якщо вміло ними користуватися. Ну й, звісно, якщо не очікувати "дива" в окремо взятій області. "Вікон можливостей", що їх надає чинне законодавство, достатньо.
Так, за останній час певні зрушення в системі влади відбулися, і насамперед - у сфері бюджетної децентралізації. Триває дуже суперечливий, а часто й сумнівний з правового погляду процес об'єднання територіальних громад. Але система ухвалення рішень та управління країною залишається колишньою. І з огляду на розклад сил у Верховній Раді, та й у цілому в країні, є шанс, що вона залишиться незмінною як мінімум іще на кілька років.
Отже, поки не ухвалено нових законів, необхідно забезпечити виконання чинних. Почнемо з Конституції.
Відповідно до статті 119 Основного Закону, місцеві держадміністрації забезпечують, зокрема, "виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони навколишнього середовища", "підготовку та виконання (!) відповідних обласних і районних бюджетів", "звіт про виконання відповідних бюджетів і програм". Цього мало?
В Одеській області Програма соціально-економічного та культурного розвитку на 2016 рік так і не була розроблена і затверджена. Хтось скаже, що це пуста формальність. Але в тому й річ, що робота державних організацій якраз і складається з цілої низки формальностей, без дотримання яких будь-який документ може перетворитися на нічого не вартий папірець, а будь-яке рішення - на благі побажання.
Звернімося до класики. Макс Вебер сформулював основні принципи раціональної бюрократії, серед яких можна виділити такі:
- ієрархічна побудова організації, яка включає в себе підпорядкування нижчого за рангом працівника вищому і відповідальність не тільки за свої дії, а й за дії підлеглих;
- поділ праці відповідно до чітко визначених прав та обов'язків співробітників, закріплених офіційними документами;
- чітка система процедур і правил, що забезпечує однаковість виконання виробничих процесів;
- система просування та перебування на посаді, що ґрунтується на вміннях і досвіді.
Подобається комусь чи ні, але ці принципи лежать в основі й української бюрократії. І з цими принципами намагаються боротися наші "революціонери" протягом мінімум останніх дванадцяти років. І домагаються результату, швидше, протилежного, ніж шуканого.
Більше того, бюрократія рутинна, нудна й одноманітна. Але саме цією рутиною і досягається певний результат. Можна публічно виступити, наприклад, проти незаконного будівництва, але якщо не підкріпити свого виступу відповідним юридичним умотивуванням, то в підсумку може перемогти протилежна сторона. Можна домогтися призначення своїх кадрів на потрібні посади, наприклад, сформувати свою команду голів райдержадміністрацій (повірте, автор знає, як це робити), але якщо не проводити постійної кропіткої роботи з кадрами, не цікавитися їхньою роботою, не вислуховувати їх, не тримати руку на пульсі, то можна втратити ці кадри, а заодно й контроль над ситуацією на місцях. Можна ліквідувати в облдержадміністрації якесь управління, але це не знімає з облдержадміністрації передбаченої законом відповідальності.
За останні три роки, якщо не зраджує пам'ять, в Одеській області жодного разу не було проведено колегії облдержадміністрацій. Але ж колегія передбачає участь усіх начальників управлінь, голів райдержадміністрацій, представників місцевого самоврядування. Хтось може заперечити, що й це - проста формальність. Але ця формальність - один з механізмів забезпечення зворотного зв'язку. І це стосується не тільки відносин на рівні "район-область". Цілком закономірне запитання: як часто запрошуються голови облдержадміністрацій на засідання Кабінету Міністрів або Ради національної безпеки та оборони?
Ще один ключовий момент. Політика є мистецтво можливого, і для реалізації якоїсь мети треба вміти домовлятися, шукати компроміси, вибудовувати систему відносин як із місцевим самоврядуванням, так і з центральними органами влади.
І для роботи з Кабінетом Міністрів теж є відповідний інструментарій, передбачений чинним законодавством. Так, Закон "Про стимулювання розвитку регіонів" передбачає підписання угоди про регіональний розвиток між Кабміном та обласною радою. У ньому, серед іншого, передбачаються "порядок, обсяги, форми й терміни фінансування спільних заходів, визначених сторонами, відповідно до Державного бюджету України та місцевих бюджетів", а також "відповідальність сторін угоди за невиконання або неналежне виконання передбачених нею заходів".
Знову пуста формальність - чи "вікно можливостей"? Якщо формальність - чому її не виконують, якщо "вікно можливостей" - чому ним не користуються? Чому немає такої угоди між Кабінетом Міністрів України та Одеською обласною радою? Чому в цій угоді не передбачено, приміром, вирішення таких проблем, як розвиток українського Придунав'я, будівництво сміттєпереробних заводів (нагадаю, що Україна ратифікувала Паризьку угоду про боротьбу з глобальною зміною клімату), використання такого унікального рекреаційного ресурсу, як Куяльницький лиман, закінчення будівництва та облаштування аеропорту тощо? Це тільки короткий перелік проблем, які область мала би вирішувати разом з урядом.
Така угода могла б бути певним сигналом для інвесторів. Додамо до цього ще й можливості, які передбачено Законом "Про державно-приватне партнерство". Наприклад, згідно з ним державна підтримка може здійснюватися в тому числі й шляхом "фінансування за рахунок коштів державного або місцевого бюджетів та інших джерел відповідно до загальнодержавних або місцевих програм". Але ж це повноваження облдержадміністрації!
Не слід забувати й про інше: мистецтво управління це лише засіб, за допомогою якого досягаються певні цілі. А з цілями в нас ті самі проблеми. Втрата Криму й війна на Сході країни істотно вплинули на економічний розвиток Одеської області, та й усіх приморських регіонів. Отже, говорячи про стратегії розвитку, ми повинні враховувати довгостроковий вплив цих факторів, розуміти, які наслідки вони можуть мати, які небезпеки криють у собі.
Що ми маємо сьогодні?
По-перше, істотне зниження транзитного потенціалу приморських регіонів. З порядку денного знято низку важливих міжнародних інфраструктурних проектів, наприклад проект транспортного коридора навколо Чорного моря, який планувалося реалізувати в рамках Організації Чорноморського економічного співробітництва.
По-друге. Війна та політична нестабільність на Півдні України, а також терористичні акти в Туреччині вже завдали удару розвитку круїзного туризму, який динамічно розвивався в минулі роки. Якщо 2013 року в Одесі побувало 106 круїзних лайнерів, то 2014-го - 32, 2015-го - усього 13, а нинішнього - 4.
По-третє. Зменшилася інвестиційна привабливість регіональних економік через зростання ризиків, політичну нестабільність та корупцію.
Паралельно з падінням інвестиційної привабливості триває нарощування військових витрат. Це, у свою чергу, призводить до скорочення соціальних витрат, інвестицій в освіту, науку, культуру, загалом людський капітал.
По-четверте. Зміну структури зовнішньої торгівлі. З одного боку, запроваджено обмеження на певні групи української продукції на російських ринках, з іншого - Зона вільної торгівлі з ЄС ще не запрацювала. У 2013 р. експорт з Одеської області до Росії становив майже 153 млн дол., а його питома вага в загальній структурі експорту - 9,4%. У 2014-му експорт до Росії скоротився вдвічі і становив майже 89 млн дол. (4,9%), у 2015-му - майже 73 млн дол. (4,2%). Скоріш за все, ця тенденція збережеться й у майбутньому.
Природно, що в нових умовах найкращі можливості для переорієнтації експорту отримали виробники сільгосппродукції. Серед них, безумовно, і приморські регіони - Одеська, Миколаївська та Херсонська області. Експорт переорієнтувався на країни Азії й Африки.
Ще у 2014 р. продажі продтоварів і сільгосппродукції вийшли на перше місце, зайнявши 30,2% у загальній структурі експорту. У 2015-му вони становили вже 38,2%. Тобто всі інші види промисловості експортували товарів лише в 1,5 разу більше, ніж аграрії та харчопром.
Здавалося, можна було б радіти. Аграрний сектор вибрався з "ями", в якій він опинився в 90-х рр. минулого століття. Однак на загальному тлі оптимістичні показники роботи АПК виглядають, швидше, як ложка меду в діжці дьогтю. А якщо подібна тенденція збережеться, наслідки можуть бути жалюгідними.
Якщо проаналізувати десять провідних груп товарів, експортованих у 2015 р. (їхня частка в загальному експорті становить близько 47%), нескладно помітити, що переважна більшість - це сировина та продукція з низькою доданою вартістю.
Виробництво сільгосппродукції не може мати рівень рентабельності, порівнянний із промисловим виробництвом. А показники експорту кажуть нам швидше про деіндустріалізацію економіки України.
Може статися, що багата на земельні ресурси Україна виявиться заручником цього багатства. Цей феномен дістав назву "ресурсного прокляття".
Зрозуміло, що це стосується в цілому України, проте й Одеської області торкається безпосередньо.
І це тільки найбільш яскраві загрози економічного характеру. Очевидно, що сьогодні необхідно замислитися не тільки над використанням старих конкурентних переваг - наприклад, про підвищення транзитних можливостей шляхом розвитку портової інфраструктури та якості логістики.
Набагато важливіше замислитися над створенням нових переваг. Наприклад, над пошуком відповідей на зміну клімату. Південь України перебуває в зоні ризикованого землеробства. Отже, нині потрібні нові сорти сільгоспкультур, які адаптовані до кліматичних змін. Саме на Півдні, у тій-таки Одеській області, розташовані великі наукові установи, такі як Одеський селекційно-генетичний інститут та Інститут виноградарства і виноробства ім. В.Таїрова.
Недостатньо уваги приділяється можливостям креативної, або творчої, економіки. На території Одеської області розташовані кіностудія, а за насиченістю театрами та музеями Одеса - серед провідних міст України. Є майданчики для проведення фестивалів і конкурсів.
Приморські області мають значний потенціал для розвитку енергетики з відновлюваних джерел (сонячної, вітрової, на основі використання біомаси). У низці населених пунктів Одещини за підтримки міжнародних донорів уже впроваджуються проекти з використання місцевих ресурсів для комунальних потреб.
Це тільки при першому розгляді. А насправді "вікна можливостей" досить широкі, попри кризу й війну. Однак для того щоб ці вікна "відчинити", потрібне розуміння того, що і як слід зробити. І, повторюся ще і ще раз, - системність у підході та роботі. Тоді все в нас буде добре.