Першим кроком демократичної більшості має стати ухвалення цілої низки нормативних актів. Про це відразу після урочистого підписання коаліційної угоди між БЮТ і «НУ—НС» сповістили представники майбутнього парламентського об’єднання. Згідно з їхніми заявами, до документа, завізованого Юлією Тимошенко і В’ячеславом Кириленком, додається спеціальне доповнення. У ньому міститься перелік із 12 законопроектів, які коаліція зобов’язується негайно та одностайно схвалити.
Побіжно опитавши учасників майбутньої коаліції, автор цих рядків дійшов висновку, що не все так просто.
По-перше, число 12, наскільки можна судити, є умовним. Оскільки умовним є і саме рішення щодо створення коаліції. Результати виборів не оприлюднені. Особи, обрані депутатами, не приведені до присяги. Рада VI скликання ще не має необхідних повноважень. Поки що «пакт Тимошенко—Кириленко» є лише протоколом про наміри. Попереду — як мінімум місяць. Упродовж якого багато чого може змінитися. Зокрема і список питань, відібраних для законотворчого дебюту майбутньої більшості.
По-друге, у лавах соратників по гіпотетичній коаліції цілком очевидно немає єдності стосовно суті запропонованих законодавчих нововведень. Одні стверджують, що парафовано вже шість документів. Інші кажуть, що принципово схвалено лише два. Треті запевняють, що остаточно не узгоджено жодного. Дехто й узагалі розводить руками, зазначаючи, що особисто читати тексти законопроектів пощастило лише п’яти-шести особам. А всі інші (у кращому випадку) обізнані з їх змістом лише у загальних рисах. І далеко не всі з усім згодні.
Ну і, зрештою, ніхто не гарантує, що процес ухвалення законопроектів виявиться швидким і безболісним. За наявною в нас інформацією, планувалося, що всі дванадцять документів будуть схвалені:
— без попереднього обговорення;
— пакетом;
— до обрання спікера, затвердження прем’єра, формування складу уряду та парламентських комітетів.
Якщо це справді так, утвориться довгий список питань до авторів даного плану.
Почнемо з того, що (відповідно до 88 і 94 статей Конституції) тільки голова ВР має право підписувати закони, ухвалені Радою. Немає спікера — немає закону. Це раз.
Ухвалювати закони «гамузом», без попереднього розгляду, без висновків профільних комітетів не вважається за можливе. Регламент не дозволяє. Крім того, подібна схема обмежує права депутатів, які не входять у більшість. Порядок розгляду законопроектів, зокрема, передбачає таку процедуру: якщо не менш як 150 депутатів вважають документ неприйнятним, він знімається з порядку денного. Механізм, який передбачає прискорену процедуру та «пакетність», таку можливість виключає. Депутати, які не входять до коаліції, із такою дискримінацією явно не погодяться. І будуть праві. Це два.
У принципі, парламент має право на разовий відступ від правил, так званий «ad hoc». Однак зробити це, не обравши керівництво Ради й не сформувавши комітети, неможливо. До того часу регламент попросту забороняє депутатському корпусу розпочинати законотворчу діяльність. Це три.
Припустімо, що спікера і двох його заступників обрано, голів комітетів затверджено, а самі комітети укомплектовано. Чи має право більшість у цьому випадку піти на «ad hoc», узаконивши скорочену процедуру розгляду та голосування «пакетом»? Теоретично — так. Подібне рішення, нехай і з натяжкою, можна буде вважати правовим. І без будь-яких натяжок можна буде вважати аморальним. Оскільки йдеться про нормативні акти, які мають колосальне значення для держави. Не слід забувати і про те, що до вмісту «пакета» входить проект, який передбачає внесення змін до Конституції. Отже, «ad hoc» якщо і можливий, то навряд чи доречний. Це чотири.
Нам можуть заперечити: корекція Основного Закону 2004 року також була елементом «пакетного рішення». Погодимося. Зауважимо, що це було помилкою, яку навряд чи варто повторювати. А ще звернемо вашу увагу: три роки тому «пакет» був наслідком угоди конституційної більшості Ради. Нині ж ідеться про волю відносної більшості. І тому юридична, політична та моральна легітимність такого рішення в багатьох викликатиме сумнів. Ну а саме голосування цілком може не відбутися. Це недвозначно дали зрозуміти «Регіони». Представники ПР оголосили: вони не дозволять ухвалити жодного закону, доки не буде:
— створено коаліцію;
— обрано керівництво Ради;
— сформовано парламентські комітети;
— затверджено прем’єра;
— укомплектовано уряд.
Якщо буде потрібно, майбутні опозиціонери готові блокувати трибуну.
Дамо спокій майбутньому законопроектів. Звернімося до сьогодення. Що саме й як саме збираються робити завтрашні коаліціянти в законодавстві?
Нововведення номер один — скасування горезвісної депутатської недоторканності. Цілий ряд депутатів розумно порушували питання не про ліквідацію імунітету, а про звуження його рамок. Зрештою, народні обранці повинні мати гарантії безперешкодного здійснення своєї діяльності. Так заведено в усьому цивілізованому світі. Та коли вже пообіцяли, доведеться «скасувати». Або, принаймні, позначити «скасування».
Що ми маємо на увазі? Як відомо, інститут недоторканності парламентарів закріплено у 80-й статті Конституції. Щоб його ліквідувати, потрібно змінити Основний Закон. Процедура відома:
Перший крок: попереднє схвалення парламентом (226 голосів) і направлення до Конституційного суду.
Другий крок: висновок КС і повернення документа до Ради.
Третій крок: остаточна підтримка запропонованої правки конституційною більшістю ВР (300 голосів).
Одне слово, довга пісня. Перший її куплет немудрий: у проекті закону (який нібито схвалено і БЮТ, і «НУ–НС») пропонується вилучити з Конституції 80-ту статтю в повному обсязі. Але при цьому деякі депутати (які представляють обидві політичні сили) не виключають: згодом частину депутатських прав усе ж вдасться відстояти. Передбачається, що 80-та стаття буде збережена, але в зміненому вигляді. Планується, що парламентарів:
— (як і нині) не стануть притягати до юридичної відповідальності за висловлювання та результати голосування;
— не будуть затримувати й заарештовувати без згоди Верховної Ради. Виняток становитимуть ті випадки, коли нардепів застануть на місці злочину.
Ноу-хау номер два — закони про опозицію. Свого часу відповідний проект, підготовлений БЮТ і підтриманий регіоналами, пройшов перше читання. Чи буде він остаточно схвалений? Поки єдиної думки немає. Є ті, хто вважає, що варто зосередитися на доопрацюванні бютівського варіанту, який припускає передачу опозиціонерам значної кількості різноманітних посад. Є ті, хто думає, що кількість портфелів, які жертвуються опонентам, варто ще збільшити. Є ті, хто впевнений: цього в жодному разі не можна робити.
Що, на наш погляд, правильно. Не можна змішувати владу й опозицію, розмивати політичну відповідальність, а також, по суті, узаконювати політичну корупцію. Тому що надання опозиції посад не лише в парламенті, але й в уряді — не що інше, як форма підкупу, хіба ні?
Є ті, хто виступає за компромісний варіант. Він припускає створення тимчасової спеціальної комісії з доопрацювання закону. Очолити цей орган, зрозуміло, має представник опозиції.
Чия позиція візьме гору, незабаром дізнаємося.
Новація номер три — легалізація імперативного мандата. Як відомо, Конституція раз і назавжди прив’язує депутата до однієї фракції. Парламентар зобов’язаний бути вірним тій політичній силі, за списками якої він обраний. Непослух означає втрату мандата. Але тільки теоретично, оскільки практичну сторону питання належало прописати в законі.
Сьогодні БЮТ і «НУ–НС» готові ініціювати відповідні зміни. Планується, що вони будуть внесені до закону «Про статус народного депутата». Проте з характером змін багато хто не згоден, і пристрасті саме навколо цього проекту киплять не на жарт.
Питання, справді непросте. З одного боку, імперативний мандат (та ще в такому вигляді, й за наявності закритих партійних списків) — чистої води кріпосництво, характерне хіба що для країн третього світу. З другого боку — дисциплінуючий фактор, щеплення від можливої корупції, превентивний захід, який перешкоджає повторенню дивних парламентських міграцій у Раді V скликання. Крім того, подобається комусь імперативний мандат чи ні, але легалізувати його з допомогою закону необхідно — цього потребує Конституція.
Але ж вся штука в тому, який вигляд матиме цей закон. Остаточного рішення поки, зважаючи на все, немає. За нашою інформацією, все йде до того, що за основу буде прийнято варіант, запропонований БЮТ. Його розроблювачі дозволили собі (наскільки ми можемо судити) достатньо вільне тлумачення Конституції. Вони пропонують позбавляти мандата за несумлінне виконання своїх депутатських обов’язків, за непокору дисципліні, зокрема, за неучасть у голосуванні або за голосування всупереч позиції фракції. Чим викликані такі драконівські заходи, зрозуміти неважко. Але не варто забувати: таке «раціоналізаторство», скажемо так, дещо суперечить Конституції.
У «НУ–НС» знайшлося чимало супротивників реакційної версії законопроекту про імперативний мандат. Але, не виключено, що їм доведеться позадкувати. Ризик розвалу коаліції без ухвалення такого закону високий. Це раз. Для Тимошенко питання є принциповим, і партнери змушені на це зважати. Це два. І, нарешті, третє. В пропрезидентському блоці сподіваються, що через півроку їм вдасться провести чергову ревізію Конституції. Під час якої імперативний мандат буде ліквідовано як клас.
Новела номер чотири. Отут йтиметься, мабуть, про найважливішу законотворчу розвідку майбутньої коаліції — нову редакцію закону про Кабінет міністрів. Утім новою її назвати важко.
За великим рахунком, майбутній коаліції пропонується узаконити версію статуту виконавчої влади, яку Віктор Ющенко пропонував депутатам ще торік. З її допомогою президент намагався частково відвоювати повноваження у сфері виконавчої влади, втрачені ним після впровадження в дію політреформи. Маса норм, які пропонував гарант, із Конституцією не надто комутувалися.
Більшість Ради віддала перевагу іншому варіанту авторства його тезка Януковича. Цей до-
кумент, до речі, з Основним Законом теж не дуже дружив. Віктор Андрійович проурядовий закон про Кабмін, ухвалений у грудні 2006-го, відхилив. ВР розглянула його повторно, й вето благополучно переборола. Багато в чому завдяки зусиллям... БЮТ. Із 366 нардепів, які висловили незгоду з зауваженнями президента, 121 представляли блок імені Юлії Володимирівни. Натомість Тимошенко одержала від «антикризової» більшості закон про імперативний мандат для місцевих рад (тоді для неї життєво потрібний). Крім того, коаліціянти схвалили в першому читанні вже згаданий закон про опозицію. Це пам’ятають усі.
Але багато хто, думаю, забув інше. Що лідер БЮТ тоді називала підтримку спірного документа спробою «усунути конфлікт між гілками влади, який руйнує країну». І що Олександр Турчинов, не бентежачись, оголосив: «Ми ухвалювали цей закон для себе, і за цим законом ми будемо формувати уряд і працювати...»
Тоді в швидке повернення прем’єра Тимошенко ніхто не вірив. Але ось воно майже стало дійсністю. І раптом Юлія Володимирівна, Турчинов і інші готові добровільно відмовитися від повноважень, «схвалених для себе»? Чого це раптом?
Є підстави думати, від нового закону про Кабінет міністрів Тимошенко не в захопленні. Водночас є привід вважати, що Банкова назвала підтримку цього документа обов’язковою умовою її прем’єрства. За однією з версій, Юлія Володимирівна погодилася на цей ультиматум. Чому? Напевно, тому, що такий закон, у разі чого, дає їй прекрасний шанс виправдатися — хотіла, але не дали.
«ДТ» вдалося роздобути текст проекту закону про Кабмін, який, за нашими відомостями, парафовано уповноваженими представниками двох політичних сил.
Коротенько зупинімося на його суті. Всі норми, раніше визнані експертами антиконституційними (або як мінімум сумнівними з погляду відповідності Основному Закону) з документа вилучено. Зокрема в коаліції віднині не буде права самостійно (без подання президента) призначати прем’єра, а також керівників МЗС і МО. Уряду заборонять притягати до дисциплінарної відповідальності керівників районів і областей, а також скасовувати акти місцевих адміністрацій.
З другого боку, законодавство пропонують збагатити іншими, такими ж небезперечними, нововведеннями. Відповідно до наявної в нас версії закону про Кабмін, президент хоче дістати право відхиляти кандидатуру прем’єра. Крім того, Ющенко, як і раніше, хоче, щоб членів Кабміну за його рішенням могли включати до складу консультативних і допоміжних служб президента. Що як мінімум неетично. Крім того, може розцінюватися як спроба глави держави впливати на центральний виконавчий орган. Президент так само бажає, щоб його представник мав право брати участь у засіданнях Кабміну. І так само вважає контрасигнацію правом, а не обов’язком членів уряду.
Попутно хрещені батьки документа трохи обмежили в правах керівника Кабінету міністрів. Якщо версію цього закону про Кабмін буде затверджено, прем’єр втратить право спрямовувати, координувати й контролювати діяльність членів уряду й давати їм обов’язкові для виконання доручення.
У проекті закону взагалі багато чудес. Протиприродною видається вимога від кандидата на посаду прем’єр-міністра відразу представляти парламенту програму діяльності Кабінету міністрів, який ще тільки мають сформувати. Ще більш дивним видається пропозиція вносити склад Кабінету міністрів єдиним списком. Цю пропозицію можна вважати протиріччям букві Конституції, яка вимагає від Ради затвердження «персонального складу Кабінету міністрів».
І зовсім дивовижним є коригування статті 7 закону про Кабмін. Відповідно до чинного варіанта, членом Кабінету міністрів може бути особа, яка має судимість непогашену або не зняту в установленому законом порядку. Нова редакція пропонує не допускати в уряд «осіб, які мають судимість». Така норма видається дискримінаційною, тому що за такого підходу в Кабінет міністрів не змогли б потрапити й Віктор Янукович, і, наприклад, В’ячеслав Чорновіл. Крім того, автори цієї законотворчої пропозиції продемонстрували певну юридичну безграмотність: як пояснили фахівці, особа, щодо якої судимість знято або погашено, вважається особою несудимою.
Одне слово, є привід думати, що ця версія Закону про Кабінет міністрів (навіть якщо її й ухвалять) напевно виявиться не останньою. За нашою інформацією, представники Партії регіонів уже готують подання в Конституційний суд із приводу цього, поки що не затвердженого, закону.
Раціоналізаторська пропозиція номер п’ять стосується скасування або, точніше сказати, монетизації депутатських пільг, яка буде зафіксована в законі про статус народного депутата.
Передбачається, що депутати будуть позбавлені безлічі привілеїв, зокрема права на безплатне одержання послуг. Народним обранцям буде виплачуватися сума в розмірі ще однієї заробітної плати з тим, щоб за допомогою цих коштів парламентар компенсував витрати на забезпечення своєї діяльності. Просто кажучи, нардеп буде позбавлений права на безплатний проїзд і безплатне проживання (у разі, якщо він не має київської квартири). Забезпечення його обов’язковою сумою коштів дозволить депутатові, з одного боку, сумлінно виконувати свої обов’язки, з другого — дозволяє державному бюджету заощадити солідні кошти. За попередніми розрахунками, за такого підходу економія коштів, які витрачаються на утримання Верховної Ради, становитиме від 30 до 50%. Логіку авторів законопроекту можна тільки привітати: відповідно до їхньої філософії, депутат не повинен мати зайвого, але зобов’язаний мати необхідне.
Зміни, пов’язані з ліквідацією депутатської недоторканності й депутатських пільг, пропонується внести в регламент. Проте, всупереч очікуванням, питання про передачу регламенту статусу закону представниками БЮТ і «НУ — НС» не обговорювався. Виконання вимоги Конституції учасники майбутньої коаліції вважають поки що неактуальним.
До опису й аналізу інших законопроектів ми звернемося трохи пізніше. Навіть на підставі сказаного можна припустити, що питання узгодження позицій буде тривалим і непростим. Неузгодженості існують не тільки між представниками БЮТ і «НУ — НС». Навіть усередині кожної з цих політичних сил є різні погляди й різні підходи до описаних проблем. Горезвісний пакет законодавчих актів, ініційований Банковою, тільки за неймовірно вдалого збігу обставин не стане вибуховим пакетом, здатним покласти край коаліції, яка ще не почала жити.