Ідея деконцентрації, себто перенесення міністерств та інших центральних органів влади з Києва, була висловлена президентом Володимиром Зеленським 30 березня 2021 року. Щоправда, наступного дня міністр Кабінету міністрів Олег Немчінов м’яко підправив главу держави: мовляв, йшлося про нові органи, які ще створюватимуться. Звісно, це прямо протилежне тому, що мав на увазі президент, оскільки він вказав на конкретні терміни цього «переселення» — два роки.
Експерти та публіка погомоніли, а то й відверто поглузували з президентської ідеї, однак на початку травня вона набула цілком конкретних рис. До Верховної Ради було внесено урядовий законопроєкт №5469 «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації діяльності Кабінету міністрів України та центральних органів виконавчої влади», а в ньому…
Завершення концентрації або запровадження деконцентрації
Законопроєкт, як сказано в пояснювальній записці, спрямовано на реалізацію пріоритету 4.1 Програми діяльності КМУ та на виконання Стратегії реформування державного управління на період до 2021 року і Плану пріоритетних дій уряду на 2020 рік, тому хоч і з запізненням, але його усе подано до ВР.
Законопроєктом пропонується таке: закріплення уніфікованої структури апарату міністерства, встановлення Кабміном вимог до змісту та структури положення про міністерство та положення про інший центральний орган виконавчої влади (ЦОВВ) і ціла низка інших новацій, спрямованих на вдосконалення системи державного управління.
Крім цього, нібито побіжно запропоновано надати «уряду повноваження визначати інше (крім міста Києва) місцезнаходження міністерств та інших центральних органів виконавчої влади». Виявляється, така пропозиція відповідає одному з положень пріоритету 4.1 Програми діяльності КМУ: «Запровадження деконцентрації центральних органів виконавчої влади у м. Києві». Звісно, таке формулювання недолуге від самого початку: ці органи сконцентровані в Києві, а пропонується «деконцентрувати» їх знову у м. Києві! Але хто зараз звертає увагу на такі ляпсуси?
На виконання цієї ініціативи президента В.Зеленського, очевидно, й було розроблено відповідні норми законопроєкту. Які аргументи висуває КМУ на користь деконцентрації? Ось які:
- закінчення концентрування центральних органів влади у місті Києві забезпечить можливості для рівного розвитку регіонів;
- підвищення благоустрою в регіонах;
- наближення процесу формування та реалізації політик до людей;
- зменшення навантаження на місто Київ;
- створення нових робочих місць у регіонах, покращення можливості для працевлаштування, підвищення внутрішньої трудової міграції;
- стимулювання економічного розвитку регіонів;
- прискорення процесів реінжинірингу, цифрової трансформації та зменшення ролі чиновників у житті людини.
Розглянемо детальніше.
Перший. Чи створить «закінчення концентрування» можливості «для рівного розвитку регіонів»? (Термін «рівний» тут неоднозначний — розвиток може бути або рівномірний для різних регіонів, або рівний, тобто без прискорення, з незмінною швидкістю в кожному. Що тут має на увазі КМУ, незрозуміло.) Питання в тому, чи вирівняє розміщення міністерств і державних відомств по всій країні природні нерівномірності у розвитку регіонів? Адже завдання міністерств — виробляти державну політику у відповідній галузі, а не займатися локальними проблемами регіонів. Присутність якогось державного органу в обласному центрі жодним чином не вплине на соціальне та економічне становище всієї області.
Другий. Чи підвищить така присутність «благоустрій у регіонах»? Питаннями благоустрою займається місцева влада, і подібна діяльність міністерств чи відомств їм зовсім непритаманна, це, до речі, буде ще й втручанням держави у справи місцевого самоврядування. Понад те, навряд чи Мінфін дозволить у кошторисах міністерств передбачити витрати на благоустрій населених пунктів області...
Третій. Чи потрібно наближати «до людей» процес «формування та реалізації політик»? Зрозуміло, що формуванням політик має займатися виключно міністерство, в більшості випадків це відбувається із залученням експертів, учених та інших фахівців, але аж ніяк не широкого кола «активістів», бажаючих «узяти участь», себто трохи потеревенити. Щодо реалізації політик, то вони мають відбуватися по всій країні, а не в окремому регіоні для тамтешніх жителів. Отже, такий аргумент КМУ позбавлений жодного сенсу.
Четвертий. Чи приведе переїзд кількох тисяч чиновників разом із сім’ями до зменшення «навантаження на місто Київ»? Звісно, так! Але його ефект для чотиримільйонного міста буде мізерним. До того ж втрата ПДФО для бюджету міста буде саме втратою, а не «зменшенням навантаження». Тут виникає інше цікаве запитання: чи погодяться дружини (коханки, подруги, партнери) переїхати з Києва в обласний центр? Або, боронь Боже, в якийсь екологічно неблагополучний Кривий Ріг?! Є побоювання, що банальна людська слабкість може поховати заповітну мрію президента.
До речі, подібні переміщення (евакуації та депортації) ефективно здійснювалися в часи тоталітарного СРСР, але в наш час вони видаються вкрай сумнівними авантюрами, які неодмінно спричинять кадровий голод і поставлять гостре квартирне питання на нових місцях.
П’ятий. Чекати «створення нових робочих місць у регіонах» — це фантазія, оскільки реально робочі місця створюють нові підприємства та бізнеси, а не мізерні вакансії для обслуговуючого персоналу міністерства. Краще б не реформували (де-факто знищували) Академії державного управління, а замість створювали нові 24 системи «підготовки місцевих кадрів із впровадженням їх на державну службу», як пропонує О.Немчінов.
Шостий. Чи стимулюватиме «економічний розвиток», приміром, Полтавської області переїзд до Полтави Міністерства культури? Або Міністерства закордонних справ? Такий «аргумент» КМУ виглядає настільки недолугим, що не потребує жодних коментарів.
Сьомий. Про реінжиніринг, який буквально означає перепроєктування (виробництва, бізнесу тощо). Чи відбувається це зараз у країні, велике питання, термін нагадує, швидше, модне слівце, яке використовують, аби замилити очі співрозмовнику. Чи дасть переїзд міністерства чи відомства, завдання яких — виробляти політику в своїй сфері компетенції, прискорення якихось процесів чи зменшення «ролі чиновників»? Питання риторичне.
Нарешті, останнє зауваження. У пояснювальній записці вказується, що реалізація цього законопроєкту не потребує додаткових витрат із державного бюджету. Це справедливо лише на перший погляд, адже рішення уряду про переміщення будь-якого державного органу або ЦОВВ зі столиці потягне за собою такі колосальні витрати, які Україна в стані війни з РФ просто не може собі дозволити. Президент Леонід Кучма не пішов на таке навіть у мирний час.
Як Кабмін може стати найвищим органом в Україні
Для реалізації деконцентрації КМУ запропонував внести зміни до Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ», а саме: статтю 1 доповнити абзацом: «За рішенням Кабінету міністрів України може бути визначено інше місце розташування центральних органів державної влади». І це великий сюрприз!
Якщо до цього в усіх стратегіях і програмах йшлося про деконцентрацію центральних органів виконавчої влади, то тут КМУ замахнувся на всю державну!
Хоча Конституція та законодавство України не містять визначення поняття «орган державної влади», вчені та правознавці єдині у думці, що під таким поняттям слід розуміти широке коло суб’єктів: президент України, Верховна Рада України, КМУ, НБУ та інші. Понад те, вживаються різні терміни щодо органів, які явно є державними. Так, президент є «главою держави», НБУ — це «особливий центральний орган державного управлянні», Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку — «державний колегіальний орган».
Однак, незважаючи на цю невизначеність, зрозуміло, що перелік державних органів набагато ширший за список органів виконавчої влади. Стаття 6 Конституції України чітко розділяє гілки влади: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову». Окрім того, є значна кількість державних органів, які не належать до жодної гілки влади. У запропонованому ж законопроекті КМУ хоче вирішувати питання розташування всіх органів державної влади, починаючи від президента України та закінчуючи державними агенціями і службами. Зрозуміло, що таке домінування КМУ над іншими органами державної влади є апріорі ненормальним і неприпустимим.
Виграти вибори чи програти війну?
Заміна одного слова на інше доволі часто має далекосяжні й непередбачувані наслідки. Технічна помилка чи свідома зміна редакції тексту можуть призвести до однакового результату. Незалежно від цього «деконцентрація» несе величезні загрози для функціонування держави та життя всієї країни. По-перше, розпорошення органів влади по всій країні створить чимало неприємностей і для влади, і для людей. Щотижневі поїздки на засідання КМУ у мирний час потребуватимуть значних витрат часу, сил і коштів для міністрів та їхніх супроводжуючих, а у військовий час стануть ще й небезпечними. Сподівання на ефективне проведення засідань через засоби зв’язку сильно перебільшені, практика онлайн-засідань у часи карантину показує їхню знижену ефективність, неможливість живої дискусії та обміну думками. У військовий час урядові лінії та засоби зв’язку передусім будуть атаковані противником і взагалі можуть бути знищені.
По-друге, витрати на переїзд міністерств та інших ОЦВВ будуть набагато більшими, ніж просто спорудження приміщення та надання квартир співробітникам, додатково треба буде проводити спецзв’язок, створювати підрозділи державної охорони та мати інші проблеми, яких не видно зараз.
Нарешті, по-третє, найбільш загрозливе. Розтягування столичних функцій, розмивання державного, політичного, інтелектуального центру з несформованим світоглядом нації, за відсутності державницької єдності діючої квазіеліти та згуртованості суспільства, без сталих і сильних громадянських інституцій країни, яка й без того слабка і економічно, і політично, є вкрай небезпечно.
Чи було ідею деконцентрації внесено в президентську голову корисними дурнями, або ж це спецпроєкт Кремля, спрямований на ослаблення України, не суть важливо. Гірше інше: В.Зеленський на посаді президента продовжує залишатися артистом, для якого головне — сподобатися публіці. Уявляєте, як зрадіють жителі будь-якого облцентру, коли почують про перенесення в їхнє місто цілого міністерства!? Це ж вони стають трохи столицею!
Зрозуміло, що будь-який політик думає про рейтинги та наступні вибори, але при цьому він не має забувати про майбутнє своєї країни. Колись Вінстон Черчилль виграв Другу світову війну, але програв вибори. Не хочеться, аби Володимир Зеленський виграв вибори, але програв війну.
Більше статей Олександра Сергієнка читайте за посиланням.