Пройти шлях від сакральності до раціональності — складно, як засвідчують вітчизняні уроки першої парламентсько-урядової коаліції. Сьогодні Україна вдруге пробує запустити механізм коаліції депутатських фракцій і через нього організувати і законодавчу владу, і формування уряду. «Вдруге» вигідно відрізняється від «першого разу» вже тим, що маємо 15-місячну практику діяльності першої коаліції.
Справді, на початку серпня 2006 р. Україна отримала — вперше у своїй історії — ситуацію, в якій парламент зміг сформувати склад уряду. Говорити при цьому про «чистоту експерименту» у впровадженні європейського досвіду зарано, бо спосіб формування Кабінету міністрів України все одно залишається унікальним. По-перше, своєрідний спосіб отримання повноважень членами уряду: в Україні, як відомо, для цього запроваджено дві процедури — одна для
трьох членів уряду, а друга — для решти. Друга своєрідність — необов’язковість парламентської легітимації складу уряду загалом (вираження вотуму довіри) та змісту його діяльності (обов’язкового схвалення парламентом Програми діяльності Кабінету міністрів України у визначений термін). Але, незважаючи на ці особливості, у нас є всі підстави констатувати: у серпні 2006 р. було сформовано нову державно-правову реальність. Сьогодні їй виповнюється 15 місяців, і цей державно-правовий феномен гідний дослідження, причому мотиви для цього, звісно, не лише академічні.
У час формування нової коаліції хочеться привернути увагу до уроків діяльності попередньої («позитивними» чи «негативними» їх нехай називають політики та політологи), які можуть і мають бути враховані учасниками нового утворення.
Урок перший: більше ефективності
Діяльність парламентсько-урядової коаліції в Україні отримує різні оцінки, і переважно у політичному контексті. Почнемо з самооцінки. Зі статті прем’єр-міністра України В.Януковича («Дзеркало тижня», 4 серпня 2007 р.) ми дізнаємося, що «сьогодні середньомісячне зростання ВВП становить 7,9% — це один з найвищих показників серед країн Європи та СНД. Обсяги промислового виробництва зросли майже на 12%, надходження до зведеного бюджету з початку року — на третину...».
Президент України В.Ющенко, перед яким, згідно з Конституцією України, уряд є «відповідальним», свою оцінку сформулював у виступі 7 серпня 2007 р.: «Що отримав громадянин України за цей останній рік? Основний показник — реальні доходи. Щойно за рік темпи зростання реальних доходів людей зменшилися вдвічі. Це при найвищих економічних темпах розвитку України за останніх 10 — 15 років. Щойно за рік удвічі вповільнився ріст заробітної плати. Щойно за рік плата за гарячу воду і опалення підскочила на 123%. Щойно за рік ціна на молоко зросла на 18%, а на хліб — на 15%. Це — результат, який, очевидно, призначений для кожного з нас…Ані як Президент, ані як громадянин я не приймаю таких результатів роботи».
Наведені оцінки, звісно, із розряду крайнощів і так або інакше пов’язані з результатами розвитку економіки та соціальної сфери. Проте такий підхід виправданий лише почасти, бо ліберальна економіка розвивається під впливом багатьох факторів, серед яких діяльність уряду — лише один із них. Тобто, на нашу думку, слід говорити не про позитивні чи негативні показники соціально-економічної сфери (як це роблять прем’єр і президент), а саме про ефективність регулятивного впливу уряду і парламентської більшості на суспільство. Тим більше, недоцільно порівнювати діяльність останнього уряду з діяльністю попередніх, оскільки умови роботи урядів колись і тепер істотно різняться, зокрема тим, що жоден із попередніх урядів не опирався політично на парламентську більшість.
На нашу думку, ефективність діяльності парламентсько-урядової коаліції слід оцінювати за іншими критеріями, і насамперед — через співвідношення реальних результатів і поставлених конкретних цілей.
Щоб вияснити таке співвідношення, необхідні принаймні дві речі: по-перше, програма діяльності уряду, затверджена парламентом (закріплення конкретних цілей), і по-друге — державний орган статистики, який не був би підпорядкований Кабінетові міністрів України і перебував би за межами виконавчої влади. Оскільки другого немає і Україна все ще не знає незалежної статистики, то й гіпотетично припустити стовідсоткову об’єктивність (реальність) результатів урядової діяльності (нехай такими виступають і соціально-економічні показники) вкрай складно.
З іншого боку, наявність Програми діяльності Кабінету міністрів України не є питанням доцільності, як, напевно, припускають в уряді. Хоч Конституція і не передбачає конкретного терміну схвалення Верховною Радою цього документа, його прив’язка до конституційних повноважень уряду та прем’єр-міністра доволі чітка. Частина п’ята ст.114 Основного Закону встановлює, що «прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету міністрів України, схваленої Верховною Радою України». Чіткіше важко й сформулювати — керівник уряду спрямовує його діяльність на виконання програми діяльності. За відсутності такої ми не можемо судити про результативність її виконання.
Варто згадати, що було схвалено ще один документ, у якому парламентсько-урядова коаліція ставила перед собою певні завдання. Це «Угода про створення антикризової коаліції» від 14 липня 2006 р. У ній всього чотири сторінки присвячено ідеям реформування суспільства (з одинадцяти), але бачення перетворень у країні сформульоване настільки спрощено й не конкретно, що перевірці на виконання не підлягає. Жодне з положень, які хоча б умовно можна сприймати як конкретні, виконане не було. Наприклад, «чітке законодавче визначення статусу, механізмів формування та засад діяльності президента України, Кабінету міністрів України, Верховної Ради України», «впорядкування та поетапне скорочення необґрунтованих пільг державним службовцям, суддям і депутатам усіх рівнів», «реформування вищого та центрального рівня органів виконавчої влади, створення нової моделі публічної адміністрації» тощо. Тим більше цікаво, що зазначені «чотири сторінки» тексту угоди антикризовиків дивним чином перейшли до тексту опублікованої Угоди про створення коаліції демократичних сил у 2007 р. майже без змін.
Отже, чітке декларування своїх цілей (пріоритетів) і чітке спрямовування діяльності на їх виконання — перша умова ефективної діяльності парламентсько-урядової коаліції.
Урок другий: більше системності
Системність парламентсько-урядової коаліції повинна включати принаймні два параметри: а) рівномірність зосередження зусиль на всіх пріоритетних напрямах реформаторської діяльності та узгодження між ними; б) достатність законодавчого і підзаконного нормативного забезпечення кожного напряму діяльності.
На прикладі діяльності торішньої парламентсько-урядової коаліції важко показати, як слід узгоджувати різні напрями реформування. Причина — безрезультативність на всіх напрямах: в Україні цілеспрямовано не проводилися ні конституційна, ні адміністративна, ні судова реформа. Системною можна назвати хіба лише бездіяльність. А ось приклад щодо «достатності законодавчого забезпечення» (правда, зі знаком «мінус») навести легко — чого вартий Закон «Про Кабінет міністрів України», схвалений у грудні 2006 р. Не торкаючись його змісту, відзначимо, що він виглядає самотньо на тлі системної законодавчої неврегульованості владних відносин вищого рівня. Коаліція зосередилася на власних інструментах владного впливу (засобах його розширення), зігнорувавши відповідальність за реформування усієї владної сфери. Поза її увагою залишилися питання процедури діяльності Верховної Ради України (Регламент затверджений постановою парламенту), президента України та його секретаріату, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади тощо.
По суті, за 15 місяців системно було врегульоване лише одне питання — запровадження імперативного мандата для депутатського корпусу від Верховної Ради Автономної Республіки Крим і до районних рад. Протягом одного дня було схвалено закони про статус депутата Верховної Ради АРК, внесено зміни до закону про статус депутата місцевої ради та відповідного виборчого законодавства.
Безсистемність у діяльності парламентсько-урядової коаліції проявляється і в тому, що парламентська більшість, з одного боку, і уряд — з іншого, чітко не розмежували свою діяльність щодо концепцій, програм, тобто щодо визначення основ внутрішньої і зовнішньої політики. Уряд у період діяльності попередньої коаліції схвалив близько двадцяти державних програм розвитку економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України (деякі з них — до 2017 р.). Ці програми не шкодять, але, згідно з пунктом 4 ст. 116 Конституції, Кабінет міністрів України лише «розробляє і здійснює» такі програми, а ось затверджувати їх повинен парламент (пункт 6 частини першої ст.85). Тим часом кілька державних програм затверджено законами України, а ще кілька концепцій — президентом. Цей хаос необхідно зупинити, розуміючи, що «основи» внутрішньої і зовнішньої політики (засади і концепції також) визначає парламент, він же затверджує загальнодержавні програми розвитку, решта ж суб’єктів — їх готують (розробляють) і виконують. Підкреслимо також, що загальнодержавні програми мають затверджуватися постановою парламенту, а не законом України. У законі як правовому акті не можуть окреслюватися перспективи розвитку суспільства чи його окремих секторів.
Отож стислий висновок: узгодження різних напрямів діяльності Уряду та їх комплексне наповнення багато в чому залежать від наявності Програми діяльності уряду — документа, над реалізацією якого політичні сили-переможці виборів працюють як у парламентській більшості, так і на посадах у Кабінеті міністрів України.
Справедливості ради, слід наголосити й на факторах, які привносять дисбаланс (безсистемність) у діяльність парламентсько-урядової коаліції, але не залежать від її волі. Головний із них — механізм паралельного управління державою (президент — РНБОУ — керівники місцевих державних адміністрацій). Цей механізм не залежить безпосередньо від результатів парламентських виборів, від складу коаліції, він — парадоксальний, але закріплений Конституцією, і тому його слід сприймати як об’єктивну реальність.
Урок третій: більше законотворчості
Пересічний громадянин упевнений, що в Україні діє чимало законів і головна проблема — у їх виконанні. Проте ситуація насправді інакша. Річ навіть не в якості законів, а в їх кількості, хоч би яким це здавалося парадоксальним.
Візьмімо показники законодавчої діяльності парламенту: у період від початку серпня 2006 до початку жовтня 2007 р. було схвалено близько 240 законів. Спікер парламенту О.Мороз з приводу статистики законів ще у січні 2007 р. казав: «Очевидно, це некоректна статистика, бо закон із законом порівняти не можна, є поправка до закону з однієї статті, яку можна розглядати за скороченою процедурою, а є капітальний закон, масивний, який стосується багатьох напрямів правовідносин».
Отож, якщо не брати до уваги законів про внесення змін до інших законів (деякі з них справді кількарядкові) та законів про ратифікацію міжнародних договорів, тобто рахувати лише первинні законодавчі акти, котрі самостійно регулюють певну ділянку суспільних відносин (у версії О.О. Мороза — «капітальні закони»), то таких законів за 15 місяців парламент схвалив, якщо бути точним, двадцять сім. Три з них стосуються дозволу на використання Збройних сил за межами держави (або території України для іноземних військових частин), один — чисельності Збройних сил, один — амністії, один — Голодомору в 1932—1933 роках, два — митних тарифів і вивізного мита, один — захисту майна Федерації профспілок, один — продовження процедури ліквідації банку «Україна», один — Євро-2012, один — державних нагород трудовим колективам, один — «Київської політехніки», один — дитячого харчування, один — генетично модифікованих продуктів і ще три — державних програм або засад державної політики з певних питань.
Наведена кількість — це далеко не ті результати законотворчості, яких потребує українське суспільство в період його нібито інтенсивного реформування. Тому й не дивно, що цілі сфери суспільних відносин залишилися поза увагою законодавця.
Може постати запитання: а хіба без прийняття законів не можна реформувати суспільство, вирішувати ті чи інші його проблеми?
Відповідаємо: можна, але тільки якщо проблеми локальні і їх вирішення можливе на рівні підзаконної нормотворчості. Таких проблем небагато. Більшість же інших без закону України як інструменту вирішити у принципі неможливо. Підвищити зарплату бюджетникам можливо підзаконним актом — постановою уряду, але навести лад у цьому питанні, створити нову систему оплати праці можна лише з допомогою закону України. Хоч в Україні навіть парламентська процедура законотворення, указотворення Президента, процедура призначення голів судів та інші питання регулюються сьогодні підзаконними актами, визнати такий стан речей нормальним ми не можемо. Навести лад у цьому питанні можливо також лише законом України. Іншого шляху немає.
На жаль, доводиться говорити і про вочевидь застарілий стиль законотворення. Маємо на увазі не голосування чужими депутатськими картками, бо це — правопорушення, а не порушення стилю. Тут ідеться про саму організацію законодавчого процесу. Верховна Рада працює, як у радянські часи, регулярно схвалюючи плани законодавчих робіт («Перспективний план законодавчих робіт Верховної Ради України п’ятого скликання» було схвалено 30 листопада 2006 р.), вдаючи, що заздалегідь знає наміри всіх суб’єктів законодавчої ініціативи на найближчі роки. Насправді цей план парламент складає для себе, демонструючи середньовічні уявлення про поділ влади. Внаслідок такого підходу маємо ситуацію, коли парламент працює незалежно від уряду, а уряд — незалежно від парламенту. Такі припущення підтверджують цифри: станом на 15 жовтня 2007 р. уряд виступає суб’єктом законодавчої ініціативи лише щодо 408 законопроектів із 3314, зареєстрованих у Верховній Раді п’ятого скликання (12,3 відсотка). Такі цифри означають, що Кабінет міністрів України усунувся від активної законопроектної діяльності. У розвинених демократичних державах уряди є головними ініціаторами і розробниками законопроектів: питома частка урядових розробок у загальній кількості законопроектів там сягає 95 відсотків.
Стислий висновок з уроку:
а) закони — головні інструменти діяльності парламентсько-урядової коаліції; б) діяльність парламенту спрямовується передовсім на законодавче забезпечення діяльності уряду; в) уряд повинен стати головним розробником законів.
Урок четвертий: більше взаємодії з президентом
Четвертий урок може бути поставлений і під номером один, якщо зважити, який саме інститут ініціював позачергові парламентські вибори. Для парламентсько-урядової коаліції це питання — принципове, і досвід першої коаліції підтверджує його експериментально.
Від важелів контролю за законодавчою владою і за урядом політичні сили можуть впасти в ейфорію, що й сталося з їхніми попередниками. Уряд справді формується зі складу парламентської більшості, але це не повинно вводити в оману. Не повинно додавати амбіцій і те, що президент не може послати уряд «у відставку».
Чому парламентська більшість і уряд повинні активно взаємодіяти із президентом? Минулий рік підтвердив: розпочинати і вести проти президента «юридичну війну» безперспективно. Конституційна модель влади надає останньому преференції, що дозволяють йому вигравати такі «війни». Попередня коаліція не одразу взяла таке твердження за аксіому. І, знову-таки, річ не в крайностях на кшталт розпуску парламенту (та невизнання його засідань з наступного дня після указу) і навіть не в тому, кому все-таки підпорядковані внутрішні війська МВС, — суспільство сподівається на неможливість повторення політичної кризи таких масштабів.
Головне в іншому: взаємодіяти з президентом — означає шукати компроміс із ним у процесі вироблення рішень аж до остаточного схвалення парламентом законів України (зважаючи на його право вето) та схвалення урядом рішень (зважаючи на його повноваження їх «зупиняти»). Такий підхід є визнаною практикою в розвинених державах. Тому президенти в інших державах загалом рідко накладають вето на прийняті закони.
В Україні цифри свідчать про протилежне. З початку серпня 2006 р. по січень 2007 р. президент наклав вето на 35 законів (кожен четвертий). Сформулюємо інакше: практично з усіх принципових питань позиція президента не збігалася з позицією парламенту (досить пригадати закон про Держбюджет, закон про Кабмін). Такі цифри свідчать про незадовільну взаємодію між парламентською більшістю і главою держави на всіх стадіях законодавчого процесу.
Якщо у Верховної Ради України ще є можливість, хоч і за складною процедурою, подолати президентське вето на прийнятий закон, то Кабінет міністрів України такої можливості щодо своїх рішень не має. Президент зупиняє рішення уряду і направляє до Конституційного суду для перевірки їх конституційності. Із 16 жовтня 2006 р., коли вперше було вжите це конституційне повноваження, і до початку жовтня
2007 р. президент видав 35 указів про зупинення постанов та розпоряджень уряду. Зупинених рішень Кабінету міністрів України налічується значно більше, бо часто президент одним указом зупиняв цілу групу актів уряду (наприклад, 15 грудня 2006 р. він зупинив одним указом сім постанов уряду).
Відсутність взаємодії з президентом спонукає останнього вдаватися до широкого арсеналу конституційних засобів, які дозволяють йому управляти державою за мінімальної участі уряду. Ввівши керівників обласних державних адміністрацій до складу РНБОУ, глава держави поступово посилював роль цього органу. За час існування попередньої парламентсько-урядової коаліції президент своїми указами ввів у дію 27 рішень РНБОУ, органу, якому підконтрольні у питаннях національної безпеки всі органи виконавчої влади, у тому числі й Кабінет міністрів України. Проте характер цих рішень та їх предмет не дозволяють сумніватися, що РНБОУ виконує урядові завдання: ринок нафти і нафтопродуктів, науково-технологічна сфера, житлово-комунальне господарство, операції з конфіскованим і безхазяйним майном, адміністрування податку на додану вартість, поліпшення інвестиційного клімату в Україні, фінансове забезпечення заходів щодо підвищення життєвого рівня громадян, демографічна криза тощо.
Стислий висновок з уроку: коаліції необхідно взаємодіяти з президентом, бо: а) це необхідна умова продуктивної діяльності; б) глава держави наділений конституційними засобами впливу на коаліцію та уряд, які непорівнянні із засобами зворотного впливу.
Урок п’ятий: більше європейськості
Менше ревізувати цінності європейського конституціоналізму — сьогодні цього вимагає не лише європейський світогляд, а й норми чинного законодавства України. Тим більше що, очевидно, йдеться про політичні сили — суб’єкти коаліції, котрі у виборців у ході парламентських виборів усе-таки асоціювалися з рухом держави до євроатлантичного простору, який має завершитися вступом України до Європейського Союзу.
Складалося враження, що президент, який, згідно з Конституцією, «здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави» (пункт 3 частини першої ст.106), закликав до одного, а внутрішня політика, особливо на рівні законодавства, інколи мала відверто протилежний характер. Річ у тому, що питання євроінтеграції — це питання передовсім внутрішніх реформ, а не зовнішньої політики. Попередня коаліція не провела необхідних перетворень у державно-правовій сфері, навпаки — саме за час її управлінської діяльності в Україні з’явилося законодавство, яке явно не відповідає євростандартам. Ідеться насамперед про вже згадуваний інститут імперативного мандата, який, як продовження конституційної норми, що закріплює його для народних депутатів України, був запроваджений також для депутатів Верховної Ради АРК та обласних і районних рад.
Для нової коаліції це важливо підкреслити, бо в політичних сил, які її утворюють, проєвропейська риторика поєднується з серйозними антиєвропейськими ідеями.
Про що мова? Ціла група ідей, висунутих політичними силами ще перед виборами, викликають тривогу не лише з огляду на їх соціально-популістський характер (наприклад, ідея позбавити держслужбовців усіх пільг), а й з огляду на європейські конституційні цінності. Такі, зокрема, пропозиції як: а) запровадження обрання суддів і їх відкликання; б) позбавлення недоторканності членів парламенту; в) підготовка й прийняття Конституції без участі парламенту, — заперечують європейський конституціоналізм та, у разі їх втілення, віддаляють шанси України на вступ до Європейського Союзу.
Підбиваючи підсумок, зазначимо, що внутрішня і зовнішня політика, за здійснення якої відповідає парламентсько-урядова коаліція, повинна стати більш раціональною, виходячи з досвіду її попередників. Це означає, що ефективність її діяльності вимірюватиметься не лише співвідношенням реальних здобутків та завдань, закріплених у Програмі діяльності уряду, а й рівнем взаємодії з президентом і кроками у напрямі євроінтеграції.