Формальне оголошення позаблокового статусу України стало доконаним фактом. Однак зміст цього статусу поки що неясний як для самої України, так і для її міжнародних партнерів. Відтак це питання залишається приводом до політичних спекуляцій та боротьби: опозиційні політики закликають уряд докорінно переглянути оборонну політику, радикально збільшуючи воєнні витрати і чисельність збройних сил; уряд у відповідь вдає, що рішення про позаблоковість України нічого в її оборонній політиці не змінює. Кожна сторона посилається на свою власну інтерпретацію актуального іноземного досвіду, але дискусії по суті проблеми не відбувається.
Досвід сучасних нейтральних країн — надзвичайно різноманітний, хоч він і не дає прямих рекомендацій, якою має бути модель політики безпеки та оборони України в умовах позаблоковості. Аби наповнити українську позаблоковість конкретним змістом, цей досвід слід проаналізувати. Щоб зрозуміти, якими є передумови тієї чи іншої моделі, і провести чесну дискусію про те, якою має бути українська модель безпеки та які зміни в оборонній політиці необхідні Україні. Але спочатку про терміни: в чому різниця між країнами нейтральними (які в Європі трапляються досить часто) і країнами позаблоковими (яких наразі в Європі, власне, лише одна — Україна)?
Нейтралітет і позаблоковість — у чому різниця?
Згідно з класичним визначенням, нейтралітет — це юридичний і політичний статус держави, яка зобов’язується не брати участі у війні між іншими державами, відмовляється від військової допомоги конфліктуючим сторонам, а в мирний час відмовляється від участі у військових блоках.
Статут ООН визначає нейтралітет як один із інститутів міжнародного права, побудований на визнанні прав нейтральної держави на: територіальну недоторканність і цілісність держави; власні збройні сили, чисельність яких не перевищує потреб самооборони; надання нею притулку біженцям та жертвам конфліктів; отримання економічної допомоги від інших держав, якщо це не порушує її нейтралітету;
Нейтральна країна на час війни між іншими державами не надає власні збройні сили воюючим сторонам; не надає свою територію для використання воюючим сторонам (базування, транзит, переліт тощо); не дискримінує жодну зі сторін у постачаннях зброї та товарів військового призначення (тобто або обмеження однакові, або їх взагалі немає).
Позаблоковість — зовнішньополітичний курс країни, згідно з яким вона оголошує політику неприєднання до військових блоків чи альянсів. Як правило, позаблоковий статус країни визначають самостійно, без будь-яких гарантій чи міжнародних підтверджень з боку інших держав, чим він переважно й відрізняється від нейтралітету. Позаблоковий статус завжди може бути переглянутий в односторонньому порядку, він не накладає формальних обмежень щодо розміщення на території країни військових баз інших країн або блоків, надання своєї території чи повітряного простору для транзиту іноземних військових сил тощо. Здебільшого позаблоковість розглядається як «слабка» форма нейтралітету, коли держава дотримується не всіх формальних умов, аби її можна було визнати нейтральною.
Серед європейських країн до такого статусу найближчі країни так званого «самопроголошеного нейтралітету» — Швеція й Ірландія. Такий нейтралітет більшою мірою традиційний, ніж формальний, і його особливістю теж є відсутність міжнародних гарантій безпеки та територіальної цілісності цих країн (на відміну від формально визнаних нейтральних країн Європи, таких як Швейцарія, Австрія і Фінляндія).
Як свідчить практика країн Європи, поняття нейтралітету і позаблоковості можуть тісно переплітатися. Адже і нейтралітет, і позаблоковість накладають заборону на участь у військово-політичних блоках, але не обмежують країну у виборі пріоритетного вектора економічного та зовнішньополітичного співробітництва, який би найбільше відповідав її національним інтересам. І у цьому співробітництві нейтральні країни Європи дедалі частіше розмивають межі класичного поняття нейтралітету, примушуючи спостерігачів говорити про феномен «європейського нейтралітету», що є таким, який порушує дух і букву відповідних формальних правил ООН.
Нейтралітет і позаблоковість у сучасній Європі
Більшість європейських країн, котрі називають себе нейтральними, проводять політику, що докорінно відрізняється від класичних взірців нейтралітету. Їхня зовнішня політика орієнтована на тісну співпрацю з НАТО, що на практиці приводить до постійних дискусій про те, наскільки ж ці країни насправді нейтральні. Ось лише короткий перелік приводів, які в різний час підігрівали такі дискусії:
• у 1995 році Швейцарія відкрила свої сухопутні та повітряні транспортні коридори для очолюваних НАТО миротворчих сил, що діяли в Боснії та Герцеговині;
• у 1996 році Швеція, Австрія і Фінляндія надали свої сили під керівництво НАТО для миротворчих операцій у Боснії і Герцеговині;
• у 1999 році австрійські, шведські, фінські та швейцарські сили взяли участь в очолюваних НАТО миротворчих силах у Косово;
• у 2000 році шведські сили приєдналися до операції НАТО в Афганістані;
• у 2002 році ірландські та фінські війська приєдналися до виконання завдання Міжнародних сил сприяння безпеці в Афганістані, а у 2004 році до такого кроку вдалася і Швейцарія;
• у 2002 році австрійські війська приєднуються до Міжнародних сил сприяння безпеці в Афганістані, для підтримки безпеки на парламентських виборах;
• у 2008 році Швеція провела навчання з участю союзників із НАТО і шведських цивільних та військових сил, щоб випробувати нові способи ефективного обміну критично важливою інформацією у надзвичайних ситуаціях (Viking 2008);
• 2008-го Австрія прийняла командування багатонаціональною цільовою групою KFOR Сил Півдня (MNTF-S).
Як свідчать порівняльні дані (див. таб. 1—2), принципи воєнного будівництва нейтральних країн не відрізняються від відповідних принципів країн–членів НАТО радикальним чином. У одних країнах — членах НАТО діє контрактний принцип комплектування армії, в інших — діє загальна військова повинність. Те ж саме можна сказати і про нейтральні країни. Середня кількість військовослужбовців на 1000 населення в країнах — членах НАТО і нейтральних країнах приблизно однакова (5,1 військовослужбовця у країнах НАТО і 6,1 військовослужбовця у нейтральних країнах).
Парадоксальна тенденція полягає в тому, що нейтральні країни Західної Європи в середньому витрачають на власну оборону набагато менше, ніж країни Європи, котрі є членами НАТО. Так, у середньому європейські країни НАТО витрачають на оборону 2,1% ВВП, тоді як країни Західної Європи, котрі проголосили нейтральний статус, витрачають на оборону близько 1% ВВП (див. мал.).
Тобто класичне уявлення про нейтральну країну як про таку, яка має витрачати на власну оборону більше ресурсів, у країнах Західної Європи не працює.
Основні особливості нейтралітету європейських країн, такі як тісна співпраця з НАТО та іншими міжнародними організаціями, низькі витрати на власну оборону і певне нехтування формальними гарантіями власного нейтралітету (які, якщо й існують, є більшою мірою результатом історичних процесів XIX — середини XX століть), — наслідок того безпекового контексту, що склався у сучасній Європі.
З одного боку, нейтральні країни Європи оточені країнами, котрі є членами НАТО, і жодних військових загроз їхній територіальній цілісності з боку цих країн немає: в Європі домінують демократичні політичні режими, що тісно інтегровані в економічному та політичному сенсі і не розглядають одні одних як потенційних ворогів.
Це дозволило нейтральним країнам облишити воєнну політику «кругової оборони» та утримання надлишкової армії і навіть трохи знизити витрати на власну армію, порівняно з країнами НАТО. Це ж значно зменшило необхідність у формальному визнанні нейтрального статусу цих країни та безпекових гарантіях для них із боку ООН або найбільших світових держав.
З іншого боку, класична модель нейтралітету не дає можливості адресувати державі ті зовнішні загрози, які пов’язані з негативними глобальними та регіональними процесами: сепаратизмом, екстремізмом, неконтрольованим поширенням зброї масового знищення, контрабандою наркотиків, зміною клімату. Військові цілі та загрози нейтральних країн Європи багато в чому збігаються з цілями і загрозами НАТО. Відповідно, тісна співпраця з цим блоком, навіть всупереч принципам нейтралітету, — вкрай необхідна.
Класичний нейтралітет у дії
Ситуація в Центральноазійському регіоні цілком відрізняється від європейського безпекового контексту. Тут актуальнішими є трохи інші загрози.
Промовистий приклад Туркменистану, який має спільний кордон з Іраном, Афганістаном та Узбекистаном. Для цієї країни питання територіальної цілісності та загроз із боку сусідів (пов’язаних із тероризмом, сепаратизмом, ескалацією військових дій у цих країнах) вкрай важливий. Очевидно, що європейська модель нейтралітету для цієї країни — абсолютно недоцільна.
Тому ця країна домоглася для себе визнання формального нейтрального статусу. 12 грудня 1995 року Генеральна Асамблея ООН ухвалила резолюцію «Постійний нейтралітет Туркменистану», якою міжнародна спільнота визнала особливий нейтральний статус цієї держави. У резолюції йшлося, зокрема, що ООН «визнає і підтримує проголошений Туркменистаном статус постійного нейтралітету; закликає держави — члени Організації Об’єднаних Націй поважати цей статус Туркменистану, визнаючи також його незалежність, суверенітет і територіальну цілісність». За цю резолюцію проголосувало 185 держав–членів ООН.
На практиці нейтралітет Туркменистану тримається на тому факті, що ця країна є значним постачальником природного газу, і розвинені країни — отримувачі цього ресурсу в регіоні та за його межами прямо зацікавлені у стабільності поставок і видобутку газу, а тому підтримують нейтралітет цієї країни й надають їй гарантії недоторканності та безпеки. Хоч і власні оборонні витрати Туркменистану — значні (за даними на 1999 рік — 2,9% ВВП).
Українська позаблоковість: якою їй бути?
Отже, якою має бути українська позаблоковість? Вищенаведений досвід різних регіонів світу свідчить, що оголошення позаблоковості або нейтральності не приводить до однозначних змін у напрямі нарощування чисельності та фінансування армії. Модель позаблоковості та нейтралітету, як правило, напряму корелюється з безпековим контекстом та інтересами країни у зазначеному регіоні. І саме актуальні загрози безпеці країни та національні інтереси мають визначати зміст оптимальної зовнішньополітичної моделі.
Очевидно, заклики опозиції «організовувати оборону по периметру кордону» — передчасні й неприпустимі, як і спроби влади вдавати, буцімто це рішення нічого не змінило в безпековому контексті України.
Аналогія з країнами Західної Європи для України не повністю актуальна: заморожений конфлікт у Придністров’ї, присутність на території України Чорноморського флоту РФ та незавершеність демаркації кордонів — чинники, що значно різнять безпековий контекст України від контексту країн Західної Європи. Досвід Туркменистану також не можна порівняти з українським, — загрози, що існують на наших кордонах, на порядок менші.
Фахову відповідь на запитання про необхідну модель позаблоковості для України може дати лише детальний аналіз можливих безпекових загроз для України на сьогодні та зовнішньополітичних інтересів, які вона має намір відстоювати.
Усі позитиви й ускладнення, котрі з’явилися для України внаслідок рішення про її позаблоковість, необхідно докладно проаналізувати. Йдеться про необхідність розпочати новий процес обговорення і розробки оборонної та безпекової політики, до якого мають долучитися представники різних центральних органів виконавчої влади, неурядових аналітичних центрів, Національного інституту стратегічних досліджень. Очевидно, цей процес необхідно координувати з боку РНБО та президента України, і він має вилитися у новий стратегічний документ, який би давав відповіді на всі основні запитання, що їх ставить перед Україною її новий зовнішньополітичний статус.
Без організації такого процесу та публічної розробки політики безпеки українська політика позаблоковості так і не отримає свого змісту, а Україна — власного погляду на безпекову ситуацію у своєму регіоні. Це примусить нас і далі залишатися заручниками відносин між НАТО і Росією.