Цією публікацією я хотів би відкрити національні конституційні дебати — якнайширшу суспільну дискусію в нашій країні стосовно конституційної реформи. Основний документ держави не може бути лише справою політиків. Він має бути справжньою всенародною справою. Саме такий підхід відкриє шлях до народної Конституції єдиної політичної нації.
Чому саме зараз час для такого широкого обговорення? Це, насамперед, диктує гостра потреба виходу за межі перманентних політичних криз та конфліктів. Це визначає необхідність розвитку українського конституціоналізму у руслі європейської традиції. Потрібно перевизначити відносини держави й людини у бік пріоритетності інтересів кожного громадянина, тільки за таких умов держава насправді служитиме людям. Ідеологія нового суспільного договору і має стати конституційною платформою.
Національна конституційна традиція
Коли ми говоримо про Конституцію, маємо дати відповідь на питання: що вона означає для Української держави, для українських громадян. З правової точки зору, Конституція є головним правовим уставом держави. Але не менш важливим є розуміння світоглядного підґрунтя Конституції. Тільки такий Основний Закон, який відповідає природі відносин у суспільстві може бути дієвим, може на практиці впорядкувати ці відносини і спрямувати їх на розвиток нації. Конституція — це і система поглядів, мислення та бачення українського народу, його самоідентифікація та розуміння власної державності. Перші конституційні проекти своєю ціллю ставили саме закріплення права української нації на самостійну державу.
Згадаємо перший такий документ, який увійшов в історію під назвою «Конституція Пилипа Орлика». У «Пактах й конституції законів та вольностей Війська Запорізького» укладених 5 квітня 1710 року П.Орлик зробив спробу запровадити в Україні перші паростки демократичних відносин між законодавчою владою — виборною Генеральною радою та виконавчою — гетьманом та старшиною. Але головне в документі Орлика — це проголошення права Української держави на суверенітет, підняття українського питання на рівень європейської політики. Поява цього документа заслужено розглядається як початок історії української Конституції.
Ідеї українського конституціоналізму, започатковані Пилипом Орликом, активно розвивалися і в наступні століття.
Ці ідеї отримали втілення в таких проектах, як «Проект основаній устава українського общества «Вольный Союз» — «Вільна спілка» Михайла Драгоманова (1884р.), «Основный закон Самостійної України» Миколи Міхновського (1905р.), основних державницьких документах: Третьому і Четвертому Універсалах Української Центральної Ради (1917 р.), Конституції української народної республіки (статуті про державний устрій, права і вольності УНР, 1918 р.), Законах Української держави про тимчасовий державний устрій України (1918 р.), Акті Соборності України від 22 січня 1919 року, проекті Основного держаного закону УНР (1920 р.). Певне значення мали й радянські конституції України, остання з яких, зазнавши докорінних змін, діяла до прийняття чинного Основного Закону України.
Істотним внеском до скарбниці українського конституціоналізму стала ухвалена Верховною Радою 16 липня 1990 року Декларація про державний суверенітет України. Сама ж Конституція України була прийнята керуючись Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року, схваленим всенародним референдумом 1 грудня 1991 року.
Прийняття Конституції України 28 червня 1996 року було великою подією у державному будівництві. Основний Закон незалежної Української держави став переконливим свідченням незворотності прагнень до утвердження в Україні справжнього народовладдя, демократичних засад суспільного життя. Водночас досвід підготовки, прийняття, тим більше — реалізації положень Конституції-1996, виявив такі проблеми, як недосконалість гарантій та захисту конституційних прав і свобод громадянина, неефективність системи стримувань та противаг, наявність певних неузгодженостей та прогалин. Ця Конституція відображала домовленості політичних еліт та гілок влади на перехідний пострадянський період розвитку України.
Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року став ще одним компромісом еліт, прикладом кулуарного конституціоналізму, а не реалізацією глибинного національного запиту та прагнень народу. Показовим є те, що цей закон був присвячений взаємовідносинам президента, парламенту та уряду і залишив поза увагою інші сфери конституційного врегулювання.
Суспільно-політична практика останніх років показала гостре політичне протистояння та слабкість конституційного врегулювання суспільних відносин, нестабільність функціонування всього державного механізму. Протягом останніх двох років ми стали свідками не тільки тривалих політичних серіалів на кшталт «коаліціад» та «прем’єріад», а й спроб окремих політичних суб’єктів стати вище Конституції та законів. Ці негативні явища та перманенті кризи свідчать, що політична система потребує перегляду і вдосконалення.
Конституція — для народу
Процес творення нової національної Конституції має ґрунтуватися на баченні конституційного світогляду нації, а не окремих еліт чи владних інститутів. Саме таке порозуміння — основа довгострокового планування національного розвитку, утвердження і вдосконалення державності, суспільної консолідації.
Відтак, доречним і затребуваним є системне оновлення Конституції України. На мій погляд, цей процес повинен мати кілька складових:
Перше. Посилення конституційних гарантій прав і свобод громадянина, реального забезпечення захисту цих прав і свобод, в тому числі через суд.
Друге. Розширення конституційного регулювання інститутів безпосередньої демократії.
Третє. Підвищення ефективності функціонування державного механізму.
Четверте. Реформування територіального устрою держави і місцевого самоврядування.
П’яте. Визначення зовнішнього курсу України у процесах світової і європейської інтеграції.
Сучасний погляд на Конституцію має базуватися на реалізації таких завдань: поглиблення прав і свобод громадянина, модернізація системи державного управління та реформування політичної системи за європейськими стандартами. Основними напрямками конституційного порядку денного мають бути: реформування виборчої та партійної систем, оптимізація організаційної структури парламенту (однопалатність чи двопалатність), вдосконалення моделі розподілу влад, забезпечення незалежності судової влади.
Нам потрібна дієздатна Конституція свобод, яка ефективно гарантуватиме права і свободи людини і громадянина.
Гарантії політичної свободи та непорушності права приватної власності є базисом громадянського суспільства. Саме перед ним держава має нести відповідальність, сприяти розвитку інститутів громадянського суспільства.
Одним із дієвих механізмів має стати інститут конституційної скарги, тобто право на звернення до Конституційного суду осіб, конституційні права яких були порушені.
Для активного залучення громадян до прийняття найважливіших державних рішень має бути інститут народної законодавчої ініціативи. Згідно з ним законопроекти можуть бути внесені до розгляду Верховною Радою за ініціативою певної кількості громадян, які мають право голосу.
Доцільно визначити предмет всеукраїнського референдуму, а також встановити таку форму референдуму за народною ініціативою як «народне вето», наслідком якого може бути скасування прийнятого Верховною Радою закону або його окремих положень. Необхідно також передбачити можливість проведення всеукраїнського консультативного референдуму, тобто дорадчого опитування.
Демократія стабільності
Новий конституційний лад має закріпити загальні і обов’язкові для всіх суб’єктів владних відносин правила та процедури, незалежно від того, яка саме політична сила є при владі. За вибором народу можуть змінюватися політичні суб’єкти, які отримують визначені Конституцією владні повноваження. Але система політичних інститутів та норм має бути непохитною для всіх політичних суб’єктів. В Україні вже звикли до основного принципу виборчої демократії, при якому влада та опозиція можуть в результаті вибору народу помінятися місцями.
Конституційна реформа має посилити засади парламентаризму в Україні. Але парламент не може виконувати роль «найвищого органу державної влади» як це було притаманно радянській моделі парламентаризму та багато в чому зберігається в нинішній організації Верховної Ради. Потрібно утверджувати європейську модель представницького органу нації, де законодавчий орган є невід’ємною частиною у системі розподілу влад та рівноправною законодавчою гілкою влади поряд з виконавчою та судовою.
Необхідно виключити й такі ситуації, коли український парламент у своїй діяльності фактично підміняється коаліцією парламентських фракцій. Слід визначити статус парламентської опозиції і виписати її права (насамперед це стосується питань парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади).
Потрібно розглядати різні моделі побудови національного парламенту. Тут ми маємо широке поле для конструктивних дискусій, а надто — для зважених і далекосяжних рішень. Саме вони дадуть відповідь про доцільність парламентського представництва регіонів України, посилення відповідальності при ухваленні парламентом рішень тощо.
Під час виборчих перегонів парламентські політичні сили підтримали мою вимогу скасувати необмежену депутатську недоторканність. Ми повинні нарешті виконати цю чітку вимогу людей.
Новітні конституційні традиції України багато в чому пов’язуються з президентською владою. Народнообраний президент має прямий мандат від виборців, є гарантом дотримання Конституції України, територіальної цілісності та національної безпеки держави. Зважаючи на це, президент повинен мати конституційні, тобто правові інструменти впливу для запобігання порушення Конституції, ліквідації загроз для існування держави чи виникнення ризиків національній безпеці.
Президент України виконує базову роль у забезпеченні функціонування всього державного механізму. Конституція має визначати статус президента України, а також його повноваження у взаємовідносинах з парламентом, урядом, іншими органами державної влади. Президент — це конституційний інститут, який гарантує, що реалізація курсу країни залишатиметься в рамках обраних державою пріоритетів та Конституції.
Зберігаючи в цілому існуючий статус Кабінету міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади, потрібно удосконалити взаємозв’язки у «трикутнику»: парламент — уряд — президент. Кабінет міністрів України формується парламентською коаліцією за результатами парламентських виборів. Треба передбачати збалансований механізм політичної відповідальності уряду за результати його діяльності. Слід врахувати, що компетенція Кабінету міністрів України тісно пов’язана з повноваженнями президента України, який має конституційно закріплені владні преференції у визначених сферах. Саме ця «конституційна геометрія» взаємовідносин «президент—уряд—парламент» має бути закріплена й в Конституції з метою забезпечення дієвого балансу повноважень та умов плідної взаємодії між парламентом, главою держави і урядом.
Нова Конституція зможе працювати, якщо в країні ефективно функціонуватиме судова система. В основу проведення судової реформи має бути закладено чіткі та прозорі принципи: доступність, незалежність, професійність. При цьому є нагальна потреба, зокрема, визначити принципи заміщення суддівських посад, відбір на які має відбуватися за реальним і відкритим конкурсом. Зараз судова система практично є обтяжливою, складною і такою, що не забезпечує належного доступу до правосуддя.
Значну увагу має бути надано охороні Конституції та конституційній стабільності. Минула практика довела необхідність забезпечення наступництва і безперервності діяльності єдиного органу конституційної юрисдикції, у зв’язку з чим вважаю доречним, зокрема, при розгляді питання щодо формування складу Конституційного суду України передбачити часткову ротацію судів.
Конституційна реформа має створити юридичні передумови для проведення ефективної адміністративно-територіальної реформі, реформування місцевого самоврядування з метою його посилення. При цьому важливо змістити акцент у місцевому самоврядуванні на рівень громад, котрі об’єктивно виступають осередками реального народовладдя.
Доцільно визначити перелік сфер повноважень обласних державних адміністрацій, поклавши на них здійснення державного контролю на відповідній території та координацію діяльності територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади. Також слід переглянути перелік сфер повноважень обласних рад, наблизивши їх до предметів відання Автономної Республіки Крим, з урахуванням вимог Європейської хартії місцевого самоврядування. Це сприятиме системному підходу до розмежування сфер повноважень та предметів відання між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в адміністративно-територіальних одиницях одного рівня.
Водночас необхідно передбачити ефективні заходи запобігання політичному сепаратизму, спробам штучного розколу суспільства і протиставляння груп населення за етнічними, мовними та іншими ознаками.
Доцільно було б також вилучити з тексту Основного Закону положення про делегування місцевими радами повноважень органам виконавчої влади, як таке, що суперечить сутності місцевого самоврядування. З іншого боку, необхідно зберегти можливість делегування повноважень органами виконавчої влади органам місцевого самоврядування.
У зв’язку з європейською інтеграційною політикою України потрібно розглянути питання щодо врегулювання зобов’язань, які будуть взяті державою при вступі до відповідних європейських міждержавних об’єднань. Наша нова Конституція має стати також і Конституцією європейського вибору України.
Легітимність конституційного процесу
Щодо алгоритму розробки, легітимації та втілення в життя нової редакції Основного Закону України, я бачу його реалізацію наступним чином:
Найбільш прийнятним способом реформування є здійснення системного удосконалення інституційного комплексу Конституції України шляхом підготовки нової редакції Конституції.
З огляду на це завдання 27 грудня 2007 року я підписав указ «Про Національну конституційну раду» на чолі з президентом України. Національна конституційна рада здатна і повинна стати тим консолідуючим органом, у якому спільно працюватимуть і узгоджуватимуть позиції представники політичних сил, а також фахівці з конституційного права, інших галузей права і суспільних наук, відомі правозахисники і громадські діячі, представники регіонів України.
На раду покладено завдання — підготувати консолідований проект майбутньої Конституції України на основі нових концептуальних пропозицій щодо її змісту та за наслідками експертного і всенародного обговорення. Вважаю, що все українське суспільство долучиться до конче необхідної дискусії на тему конституційної реформи, яка буде відбуватися прозоро, публічно, з найширшою участю громадськості.
Хід роботи над проектом нової редакції Конституції України бачу таким:
Насамперед слід підготувати пропозиції щодо концепції основних положень проекту нової редакції Конституції України.
Друге: слід провести громадське обговорення основних положень проекту за участі відомих громадських діячів, провідних фахівців у галузі конституційного права, у сфері суспільно-політичних наук, представників правозахисних громадських організацій та інших об’єднань громадян;
Третє: потрібно узагальнити внесені під час громадського обговорення пропозиції та підготувати з їх урахуванням проект нової редакції Конституції України;
Четверте: провести експертизу проекту нової редакції Конституції України насамперед Венеціанською комісією, іншими відповідними міжнародними органами.
П’яте: Наступним кроком має стати проходження проекту нової редакції Конституції України через Верховну Раду та винесення президентом України прийнятого проекту на затвердження всеукраїнським референдумом. Я переконаний у відповідальності парламентських політичних сил і вірю в такий розвиток подій. Разом з тим можливий і всеукраїнський конституційний референдум за народною ініціативою — у разі, якщо народні депутати не зможуть дійти згоди щодо цілісного і дієвого проекту Конституції. Я щиро сподіваюся, що цей склад Верховної Ради буде гідний високого звання представників народу і конституційною більшістю ухвалить проект Основного Закону до його винесення на референдум.
Цього разу народ стане реальним учасником конституційного процесу на всіх його ключових стадіях, і остаточне рішення щодо нової редакції Конституції України буде результатом волевиявлення суверена.
Конституція не буде писатися «під» будь-який орган влади, політичну силу чи окремі персоналії. Це було б безперспективним шляхом. Творення нової Конституції, загальнонаціональні конституційні дебати, форма прийняття та саме текст нової редакції мають сприяти становленню українського конституційного патріотизму. Український конституційний патріотизм означає лояльність демократичним процедурам та правовій системі, відданість людей громадянським та політичним нормам, дасть новий поштовх національній єдності, політичній консолідації та суспільному консенсусу.
Наголошую, що за будь-яких обставин саме український народ як єдине джерело влади в Україні має визначити конституційний лад в Україні, в тому числі шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі. Саме до цього нас закликає загальновідома конституційна мудрість, яка говорить, що народ є єдиним джерелом будь-якої влади, і, звертаючись до нього, можна подолати усі труднощі.