Ця стаття є продовженням статті "Україні потрібна нова Конституція", надрукованої в DT.UA №1 від 16.01. 2015 р., нею розпочинається обговорення окремих розділів проекту Конституції. Функції, які суб'єкт самоврядності неспроможний виконати самостійно, мають передаватися для виконання на вищий рівень. У цьому полягає сутність принципу глобалізації, який у наш час пронизує всі ділянки життя людей.
Новий адміністративно-територіальний поділ держави повинен забезпечити контрольовану систему послуг від найвищого рівня організації держави через проміжні рівні й аж до окремої родини. З іншого боку, новий адміністративно-територіальний поділ повинен забезпечити можливість збору податків з прибутків від усіх видів діяльності, починаючи з окремого громадянина і закінчуючи прибутками великих корпорацій, а також прибутками самоврядних адміністративно-територіальних одиниць. Конституція забезпечує публічне оголошення, від кого прийшов податок, де був локалізований, як витрачений, який результат від кінцевої його капіталізації. І така деталізація має стати реальністю.
А тепер - про новий адміністративно-територіальний поділ України і про відповідну до нього систему влад. Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, ефективного поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості у соціально-економічному розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій.
Систему адміністративно-територіального устрою України становлять: Автономна Республіка Крим, Області, Райони, Міста, Громади і Села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.
Найменший населений пункт, що є адміністративною одиницею, - Село. Це населений пункт, який історично виник, розвивався територіально обмеженою сукупністю родин, географічно відмежований від своїх сусідів і який здатний своїм бюджетом утримувати місцеву управу на чолі зі старостою Села.
Староста Села вибирається сходом мешканців Села терміном на 3 роки і може бути відкликаний не раніше ніж через один рік із моменту його обрання. Староста організовує і забезпечує всі сфери життєдіяльності Села, полагоджує сільські незгоди. Староста села одержує певну договірну плату від Громади, до якої входить зазначене Село. Власністю Села є його землі. Податок на землі Села зараховується до доходів Села.
Найнижчою адміністративно-територіальною одиницею в Україні є Громада. Громада - це територія і населення. Громада формується в результаті об'єднання 10–12 сіл із загальною чисельністю Громади порядку 10 тис. чол. Громада створюється також навколо міст і містечок, із чисельністю до 30 тис. чол. із приєднаними до них навколишніми поселеннями.
Представницькою владою в Громаді є рада Громади. Депутати ради Громади обираються виборцями Громади на основі загального рівного прямого виборчого права шляхом таємного голосування терміном на 5 років. Старости сіл входять до складу ради Громади з правом дорадчого голосу.
Очолює Громаду голова Громади. Голова Громади обирається виборцями Громади на основі загального рівного прямого виборчого права шляхом таємного голосування терміном на 5 років. Голова Громади керує представницькою і виконавчою владою Громади.
Голова Громади формує виконавчий комітет, склад і структура якого затверджується радою Громади відповідно до типової структури і складу виконавчого комітету Громади, що визначається Законом про місцеве самоврядування. Старости сіл утворюють раду старост при голові Громади з правом дорадчого голосу.
Голова Громади може бути звільнений достроково з займаної посади за рішенням суду або шляхом дострокових виборів з ініціативи не менше 2/3 складу депутатів ради Громади. Питання про звільнення може розглядатися не раніше ніж після одного року роботи голови Громади.
Громада, як базова ланка самоврядування, є самодостатньою і має необхідну фінансову основу для своєї діяльності. Доходи, що залишаються в бюджеті Громади, забезпечують виконання обов'язків Громади перед її мешканцями.
Бюджет Громади - бездефіцитний і формується на основі державних стандартів видатків на одного мешканця. Податкова адміністрація Громади спроможна проконтролювати сплату податків кожним членом Громади, який одержує прибуток від своєї діяльності.
В обов'язки Громади входить забезпечення швидкої і легкої доступності мешканців населених пунктів, що входять до складу Громади, до послуг: дитячих дошкільних закладів, догляду за особами похилого віку, освіти у початкових, середніх та вечірніх школах; закладів первинної медичної допомоги; торгівлі товарами першої необхідності. Громада розвиває вивчення ремесел, створює відповідні школи. Громада відповідає за планування і використання землі, охорону довкілля, утримання внутрішніх доріг, побутове забезпечення (джерела тепла, води і електроенергії, каналізацію, вивезення сміття), протипожежну охорону, санітарний контроль і профілактику тощо. Громада сприяє розвитку культури і мистецтва, функціонуванню відповідних закладів.
Громада має делеговані вищестоячими органами повноваження, на виконання яких до бюджету Громади надаються від цих органів відповідні кошти. До делегованих повноважень належать організація та функціонування шкіл базової освіти.
Доходи бюджету Громади складаються з власних джерел та відрахувань із бюджету району та бюджету Держави і визначаються Законом про місцеве самоврядування. Плата за землю є однією з основних статей доходів бюджету Громади.
Базовими адміністративно-територіальними одиницями самоврядування в Державі є Райони, які складаються з Громад, і Громади-міста. Громади-міста формуються в містах із населенням понад 30 тис. чол. Громада-місто може приєднувати до себе приміські поселення.
Район та Громада-місто мають усі структури вертикалей влад у державі.
Райони та Громади-міста утворюють Області.
Представницькою владою в Районі є районна рада. Районна рада затверджує бюджет Району. У Районі збираються всі податки, що сплачуються в результаті життєдіяльності Району, крім тих, що збираються у Громадах. Одна частина з них, але не менше половини, залишається в бюджеті Району, а друга частина відраховується у бюджет Держави.
Депутати районної ради обираються виборцями Району на основі загального рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
До складу районної ради з правом дорадчого голосу входять голови Громад, які належать до складу Району. Депутати районної ради обираються на термін 5 років. Кількість депутатів районної ради визначається Законом про місцеве самоврядування.
Районна рада розглядає і затверджує бюджет Району, аналізує бюджети Громад, що входять до складу Району, на предмет спроможності виконання зобов'язань стосовно населення Громад і з метою вирівнювання доходів забезпечує відповідні перерахування до бюджету Громад із бюджету Району.
Районну раду очолює голова Району, який одночасно є головою виконавчої влади Району. Голова Району обирається виборцями району терміном на 5 років на основі загального рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Виконавчою владою в Районі є виконавчий комітет. Голова Району є головою виконавчого комітету Району, чисельність та структура якого затверджується районною радою відповідно до Закону про місцеве самоврядування. Силовою структурою Району є поліція Району, яка виконує патрульну і постову службу в Районі.
Плата за землі Села, ріллю, пасовища, ліси і водойми, яка збирається в Громаді чи Районі, спрямовується в бюджет Громади чи Району на розвиток цього Села.
Голови Громади і Району є відповідальними за рівень культури землеробства, лісівництва і рибальства на територіях, відповідно, Громади і Району; за створення навчальних центрів землеробської і лісогосподарської культури; за розвиток харчової та деревообробної промисловості на базі відповідної сировини, що добувається в Громаді та Районі; за розвиток ремесел, притаманних Громаді та Району, збереження етнічних особливостей побуту і культури; за підтримку розвитку фермерських господарств і кооперативів.
Район є центром збору, обміну і використання інформації про ринок товарів та послуг, про потреби Громад у галузі середньої спеціальної та вищої освіти, в наданні медичних послуг вищої кваліфікації, розвитку спорту і туризму.
Розміщення центрів одиниць самоврядування - Громад та Районів - здійснюється за принципом рівновіддаленості. Адміністративний центр Громади перебуває в місцевості, рівновіддаленій від сіл і населених пунктів, що входять до складу Громади. Адміністративний центр Району, як правило, є рівновіддаленим від центрів Громад.
Представницькою владою в Громаді-місті є рада Міста. Депутати ради Міста обираються виборцями міста на основі загального рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Кількість депутатів ради Міста визначається Законом про місцеве самоврядування.
Рада міста затверджує бюджет Міста. У Громаді-місті збираються всі податки, що сплачуються в результаті життєдіяльності Громади-міста. Одна частина з них, але не менше половини, залишається в бюджеті Громади-міста, а друга частина відраховується в бюджет Держави.
Раду Міста очолює мер Міста, який одночасно є головою виконавчої влади Міста. Мер Міста обирається виборцями міста терміном на 5 років на основі загального рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Мер Міста одноособово формує органи місцевого самоврядування відповідно до їх структури, яка затверджується Радою Міста за поданням мера Міста відповідно до Закону України про місцеве самоврядування. Жодна влада в державі не може усунути мера з його посади інакше як за рішенням суду або шляхом дострокових виборів за ініціативою не менше 2/3 складу ради Міста. Силовою структурою Міста є поліція міста, яка виконує патрульну і постову службу.
Виконавчими органами Громад, Районів та Громад-міст є виконавчі комітети, утворені за рішеннями відповідних рад. Виконавчі комітети є юридичними особами в межах своїх повноважень, діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до Закону про місцеве самоврядування. Типова структура виконавчих комітетів, структура та число спеціалізованих управ, які входять до складу виконавчих комітетів, відповідно, у Громаді, Районі та Громаді-місті, і їхні обов'язки визначаються Законом про місцеве самоврядування.
Громада, Район та Громада-місто мають делеговані вищестоячими органами повноваження, на виконання яких із бюджетів вищестоячих органів до бюджетів Громади, Району та Громади-міста виділяються відповідні кошти. До делегованих повноважень належать організація та функціонування шкіл базової освіти, утримання і збереження об'єктів комунікацій транспорту, енергії, інформації, виплата державних пенсій тощо.
До складу кожного виконавчого комітету входить секретар, що делегується губернатором області. Секретар виконавчого комітету відповідальний за документообіг, відповідно, Громади, Району, Громади-міста, зміст якого повинен відповідати Конституції, законам Держави і постановам вищестоячих органів. Секретар виконавчого комітету має необхідну для своєї діяльності спеціальну освіту і не може належати до будь-якої політичної партії. Житло секретаря виконавчого комітету є службовим.
Ротація секретарів виконавчих комітетів відбувається за рішенням губернатора області.
Відповідальність за стан обороноздатності Району несе голова Району, а за обороноздатність Громади-міста - мер Міста. Через відповідні структури вони реалізують заходи, спрямовані на захист населення від наслідків воєнних дій, мобілізують матеріальні ресурси у воєнних цілях.
У випадку стихійних лих або надзвичайних ситуацій техногенного характеру на території Району чи Громади-міста або на її частині голова Району та мер Міста зобов'язані задіяти всі людські і матеріальні ресурси, а також силові структури, які розміщені, відповідно, на території Району чи Міста, для ліквідації реальних і можливих наслідків цих лих. У необхідних випадках голова Району та мер Міста виступають з ініціативою перед президентом України про запровадження надзвичайного стану.
Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування підписується головою і секретарем відповідного Виконавчого комітету і підлягають обов'язковій реєстрації. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.
Держава встановлює кількість Громад, Районів та Громад-міст на своїй території, їх адміністративні центри і межі. Органи самоврядування в Громадах, Районах та Громадах-містах створюються і функціонують на основі Закону України про місцеве самоврядування відповідно до Конституції.
Громада, Район та Громада-місто набувають статусів адміністративно-територіальних одиниць після завершення процесу формування всіх владних структур, відповідно, Громади, Району, Громади-міста. Всі одиниці місцевого самоврядування діють на основі статутів, що затверджуються сенатом України. Права, обов'язки, структура та регламент одиниць місцевого самоврядування визначаються Законом про місцеве самоврядування. Всі органи місцевого самоврядування підзвітні сенату держави.
Ми перелічили всі одиниці самоврядування в Україні. Фактично, на Громадах, Районах, Громадах-містах закінчується їх перелік. Крім самоврядних одиниць, в Україні діє державна влада в особі президента, Уряду, Верховної Ради і суддів. Проміжною, з'єднувальною адміністративно-управлінською ланкою між самоврядними одиницями і державною владою є Область. Система адміністративного управління Області - змішана. Вона складається з представницької влади у формі обласної ради, що відображає представницькі влади Районів і Міст Області, та з виконавчої влади у формі адміністрації губернатора Області, який представляє Уряд і президента держави.
Представницькою владою в Області є обласна рада. Депутати обласної ради обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування терміном на 5 років. Від кожної головної адміністративно-територіальної одиниці самоврядування (Району та Громади-міста) до складу обласної ради обирається однакова кількість депутатів. Кількість депутатів кожної обласної ради визначається Законом про місцеве самоврядування.
Голова обласної ради обирається депутатами обласної ради, кандидатури на посаду голови погоджуються з сенатом. Голова обласної ради скликає і проводить засідання ради.
В обов'язки обласної Ради входить: розподіл доходів і витрат бюджетів Районів, розгляд і затвердження програм та планів гуманітарного і господарського розвитку Області, екологічної безпеки, розвитку науки і культури, планів сталого розвитку Області, забезпечення становища середнього класу, зростання державного патріотизму, узгодження загальнодержавних і регіональних інтересів суспільства.
Обласна рада приймає бюджет області, що складається з коштів, які виділяються з бюджетів Районів і Міст області та з державного бюджету України. Обласна рада тісно взаємодіє з сенатом держави.
Виконавчою владою в області є служба губернатора Області. Губернатор є представником президента України в області. Губернатор призначається президентом України за представленням Кабінету міністрів України з числа кандидатів, що схвалені сенатом. Губернатор має вищу освіту, досконало володіє українською, англійською і російською мовами.
Обласна рада може висловити недовіру губернатору і подати її на розгляд президентові України. Президент упродовж 3-х місяців може дати вмотивовану відмову. Якщо упродовж 3-х місяців президент не дає вмотивованої відмови, губернатор вважається звільненим із посади.
Якщо президент подав умотивовану відмову, але обласна рада 2/3 голосів депутатів свого складу повторно висловлює недовіру губернатору, президент зобов'язаний звільнити губернатора.
Губернатор області і його управління утримуються за рахунок державного бюджету. В обов'язки губернатора входить втілення політики президента і Уряду в життя Області, консолідація цілей органів самоврядування в Районах і Містах Області з намірами Уряду і президента, сприяння цілісності Держави.
Губернатор безпосередньо відповідає за стан базової освіти, за розвиток вищої освіти, науки і культури Області, за екологічний стан, стан медицини і соціального забезпечення, військової підготовки, стан міжрайонних доріг Області, роботу ДАІ.
Губернатор сприяє інноваційному розвитку господарства Області, налагодженню міжрегіональних і міжнародних зв'язків у торгівлі, промисловості, сільському господарстві, в культурі, науці та освіті.
Губернатор має у своєму розпорядженні структурний підрозділ Національної гвардії.
При здійсненні своїх повноважень губернатор відповідальний перед президентом України і Кабінетом міністрів України. Губернатор формує склад Обласної державної адміністрації. Губернатор забезпечує підготовку, призначення та ротацію секретарів виконавчих комітетів Громад, Районів та Міст.
Обласна державна адміністрація забезпечує:
- виконання Конституції та законів України, актів президента України, Кабінету міністрів України, інших органів виконавчої влади; законність і правопорядок;
- додержання прав та свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - програм їх національно-культурного розвитку; підготовку та виконання обласного бюджету; взаємодію з органами місцевого самоврядування; аналіз виконання бюджетів та програм самоврядних одиниць області; реалізацію інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
Рішення рад Районів і Міст, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути, за поданням губернатора області, скасовані президентом України.
Таким, на мою думку, мало би бути місцеве самоврядування вкупі зі "з'єднувальною" роллю обласної влади. В цьому полягає логіка і самоузгодженість взаємовідносин центральної та місцевої влад.
Тож із чого слід починати, перш ніж почне діяти нова Конституція? З навчання. Слід розробити і оприлюднити структури типової Громади, Району, Громади-міста, Області і Держави.
У проекті Конституції запроваджуються нові адміністративно-територіальні одиниці - Громади. Вони реалізують самоврядність груп сіл та невеликих міст і є вкрай необхідні. Потрібно створити типові бюджети Громад для різних територіальних зон України.
Україна перебуває у становищі значно труднішому, ніж будь-яка інша держава, наприклад Польща. Там Громади-ґміни існували з позадавніх часів. А ми починаємо з чистого аркуша. Зараз потрібно визначити, де розміщуватимуться центри Громад. Може статися, що іноді буде простіше, дотримуючись принципу рівновіддаленості, вибрати зручно розташований населений пункт і його розбудувати в центр Громади. При цьому визначити конкретні затрати.
Такі ж питання стосуються і Районів. У більшості - це будуть Райони сільських Громад. Тут зосереджується інформація про кількість сировини і напівфабрикатів, тут мають існувати переробні підприємства, зерносховища, ринок продукції, а також транспортні сполучення, енергетичне забезпечення, школи, лікарні, стадіони, інфраструктура спорту і туризму, осередки культури і мистецтва.
Потрібно розробити схему оптимального центру Району і його просторовий макет.
Міста, які налічують понад 30 тис. мешканців, стають самоврядними одиницями. Вже тепер кожне з них має почати будувати схему свого бюджету, свій просторовий макет, свою геоінформаційну систему.
Успішне адміністрування забезпечує порядок і довіру людей до влади. Посада секретаря виконавчого комітету Громади, Району, Громади-міста і його кваліфікація відіграють тут фундаментальне значення. Слід негайно створити програму підготовки та навчання таких секретарів.
Є два варіанти статусу обласної ради. Один із них (стандартний) ми виклали вище, а тепер опишемо другий, який, на мою думку, більш органічний у системі влади, яка пропонується.
Слід пам'ятати, що в цьому проекті Конституції парламент України є двопалатним і складається з Нижньої палати - національних зборів, та Верхньої палати - сенату. Якщо національні збори створюють бюджет держави, піклуються про економіку, розвиток виробництва, зайнятість населення, доходи тощо, то сенат створює регламенти взаємопов'язаного функціонування всіх владних структур, стратегію сталого розвитку суспільства на базі принципів субординації, причетності кожного громадянина до держави, демократії і глобалізації. Отож віддзеркалення такої структури верхнього ешелону законодавчої влади має мати місце і на нижньому ешелоні - у суб'єктів самоврядування. Представницькі влади Громад, Міст і Районів роблять у малих і більш деталізованих масштабах політику національних зборів. То, здавалося б, є доцільно, щоб обласні ради, які працюють поряд із губернатором, виконували в Області роль, подібну до ролі сенату в Державі. Обласна рада мала б опрацьовувати стратегію розвитку Області в контексті її входження у стратегію розвитку всієї Держави. Обласна рада мала б тісно співпрацювати як із радами Районів і Міст області, так і з сенатом Держави, бути зв'язковою ланкою між ними. Відповідною до цього мала би бути і структура обласної ради. В обласній раді має бути однакове представництво від Районів та Громад-міст, палата економіки, палата планування і стратегічного розвитку області, палата юстиції та інші.
Після її створення обласна рада працює постійно, в ній лише періодично відбувається ротація складу палат. Кількість депутатів обласної ради визначається Законом про місцеве самоврядування.