Захопливий процес боротьби з корупцією пропонує уряд України за кошти державного бюджету, міжнародних організацій та донорів.
Знову маємо фокусування на процесі замість оцінювання конкретних результатів у розв'язанні конкретної проблеми, ім'я якій корупція. І це при тому, що мільярди публічних коштів та ресурсів і далі залишаються в тіні й неефективно витрачаються. Все це нагадує вислів з відомого твору Льюїса Керролла "Пригоди Аліси у Дивокраї": "Якщо ти не знаєш, куди йдеш, то хіба не однаково, якою стежкою прямувати?!" .
Попри очікування на кардинальні зміни нова урядова антикорупційна програма не дасть змоги виміряти прогрес України у боротьбі з корупцією. Навряд чи найближчим часом пересічні українці зможуть відчути смак плодів цієї вічної боротьби. Нову антикорупційну програму написано так, що навіть мінімальні зусилля посадовців можна буде інтерпретувати як великий успіх. Таке враження, що борці з корупцією в уряді, а надто у Міністерстві юстиції, існують у власній реальності - так, наче не знають про президентську Стратегію сталого розвитку "Україна-2020" і не чули про вимоги чинного законодавства до розробки подібних документів.
Таємна антикорупційна програма?
Державна програма щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки, або коротко - антикорупційна програма, мала би стати планом заходів з реалізації Антикорупційної стратегії, яку було ухвалено ще в жовтні минулого року в рамках пакета антикорупційних законів. Та лише 12 травня 2015 р. у ЗМІ з'явилася інформація, що уряд таку програму ухвалив 29 квітня 2015 р. А тим часом керівник профільного департаменту Міністерства юстиції Робер Сіверс ще 24 квітня 2015 р. під час заходу під назвою "Що необхідно зробити для належного запуску Національного агентства з питань запобігання корупції?" публічно заявив, що антикорупційну програму ухвалено 4 квітня. Пошуки програми на офіційних веб-ресурсах так і не дали результатів. Закралася підозра, що посадовець помилився в датах або хотів видати бажане за дійсне. Так воно й вийшло.
На ситуацію з оприлюдненням антикорупційної програми та недоліки, які були виявлені в її тексті, я вказав 27 квітня під час брифінгу Фундації "Відкрите суспільство" в Українському кризовому медіацентрі. На захід запрошували й очільника антикорупційного департаменту Мін'юсту. На жаль, не дочекалися. Під час брифінгу було оприлюднено Відкрите звернення до високопосадовців, які мали би контролюватидотримання вимог чинного законодавства при розробці таких важливих стратегічних документів, як антикорупційна програма, до політичних сил, міжнародних організацій та експертів. Оскільки Фундація "Відкрите суспільство" брала безпосередню участь у розробці цієї програми, то, зрозуміло, краще знала про переваги й недоліки цього важливого програмного документа у сфері антикорупційної політики.
"Ну і що?", або Нові мотиви пісні про "покращення"
"Ну і що?" - зазвичай запитують думаючі виборці й експерти, аби оцінити ефект, якого вдалося досягнути політикам та урядовцям з допомогою державних коштів та ресурсів. Результативні показники є альфою і омегою оцінювання державних програм, що виконуються за бюджетні кошти. Однак саме результативні показники є тим, на що посадовці орієнтуються найменше. Причина проста. Бюджетні або донорські кошти часто банально "освоюють" під різноманітні заходи: проведення навчань, розробку методичних матеріалів, організацію конкурсів тощо. Тепер додалися нові завдання: створення Антикорупційного бюро як правоохоронного органу і Національного агентства з питань запобігання корупції як превентивного органу, розробка методик оцінювання рівня корупції, що Міністерство юстиції вже давно мало би зробити, бо саме воно багато років "опікується" антикорупційною політикою.
Ніхто не сумнівається - створювати нові органи в нас уміють. Вони, безперечно, рано чи пізно запрацюють. Заходи буде проведено, звіти підготовлено. Але у громадян виникає запитання: "Ну і що? Як саме це вплине на рівень корупції, як позначиться на їхньому житті, доходах, якості публічних послуг, зрештою, на довірі до голови уряду?". Із цим набагато складніше. У тексті антикорупційної програми можна знайти багато чудових заходів у стилі "підвищення й покращення", але без конкретних показників.
З показниками оцінювання впливу уряду на явище корупції у розробників антикорупційної програми велика проблема. І це при тому, що Міністерство юстиції щороку готувало відповідні річні звіти, розробляло методичні матеріали щодо антикорупційної експертизи й не тільки. Імовірно, саме після оприлюднення 27.04.2015 р. Відкритого звернення Фундації "Відкрите суспільство" посадовці Мін'юсту спромоглися додати бодай посилання на якісь міжнародні стандарти й оцінку прогресу України в кількох міжнародних ініціативах. Було додано показник отримання статусу країни, що відповідає вимогам Ініціативи прозорості видобувних галузей (ЕІТІ), та показник отримання позитивної оцінки з боку Ініціативи прозорості у будівельній галузі. На жаль, цим і обмежилися.
Оцінювати пропонують процес, а впливи - вже по ходу, з можливістю довільної інтерпретації.
Досягнуті результати мають бути ключовими для оцінювання політики. Саме про це говорять Закон України від 18.03.2004 р. №1621-IV "Про державні цільові програми" та Порядок їх розробки та виконання. Про це говорять і Бюджетний кодекс України та підзаконні акти щодо розробки бюджетних програм. Однак це найбільш слабке місце всієї публічної політики в Україні. З результативними показниками намагаються бути надто вже обережними. Бо за їх недосягнення настає відповідальність (або принаймні є ймовірність її настання). З оцінюванням процесу набагато легше. "Старалися, зробили все можливе, але не вийшло" - стандартна "відмазка" посадовців і політиків.
Мабуть, саме через цю давню українську традицію орієнтуватися на процес, а не на результат розробники нової урядової антикорупційної програми чомусь вирішили проігнорувати вимоги чинного законодавства. І це попри те, що розробка програми відбувалася досить публічно, до участі в ній було запрошено різноманітні експертні й громадські організації. Фундація "Відкрите суспільство" ще наприкінці грудня 2014 р. запропонувала розробникам антикорупційної програми Типові підходи до розробки індикаторів виконання завдань та заходів Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки.
Досягнуті результати мали би стати ключовими для оцінювання антикорупційної політики (з відповідальністю за недосягнення результатів). Та у зв'язку з тим, що в розробників антикорупційної програми виникли сумніви в можливості застосування вимог чинного законодавства до розробки результативних показників, було розроблено відповідні індикатори на основі одного із заходів програми. Напрацювання презентували під час публічної експертної дискусії практиків на тему: "Як допомогти Україні у впровадженні системних антикорупційних реформ?", що відбулася 31 січня 2015 р. Розробникам антикорупційної програми чітко показали, як і що робити. Згодом було надано пакет пропозицій у рамках громадського обговорення. За оцінками розробників антикорупційної програми, 10% пропозицій Фундації "Відкрите суспільство" врахували у проекті антикорупційної програми, яку на початку лютого оприлюднили на веб-сторінці Міністерства юстиції України для громадського обговорення. Ще частину пропозицій (про них ішлося вище) урядовці врахували після оприлюднення Відкритого звернення Фундації "Відкрите суспільство" наприкінці квітня.Однак до найбільш принципових з них так і не дослухалися.
Переважно маємо чіткі індикатори оцінювання процесу боротьби з корупцією. Що ж до конкретного впливу на розв'язання проблеми корупції, то тут доволі розмиті й нечіткі показники, що сформульовані як "щорічне збільшення у порівнянні з 2015 р. частки осіб, які довіряють антикорупційним та іншим державним органам, уповноваженим на здійснення заходів із запобігання та протидії корупції, усвідомлюють, що таке корупція та її наслідки, не сприймають корупцію як спосіб вирішення проблеми, добровільно інформують про вчинення корупційного правопорушення або вимагання (пропозицію, обіцянку, прохання) неправомірної вигоди, не мали корупційного досвіду". На скільки відсотків підвищиться довіра до влади - не зазначено. А відповідь проста - зростання довіри хоча б на 1% дасть змогу прозвітувати про успішність виконання програми. Чи не нагадує така ситуація антикорупційну політику недалекого минулого?
Антикорупційне дежавю, або Про позиції України у глобальних рейтингах і не тільки
Тож на які показники вийде Україна в міжнародних рейтингах завдяки реалізації антикорупційної програми, витрачанню коштів державного бюджету та міжнародних донорів? В урядовій антикорупційній програмі - жодної конкретної цифри щодо цього. І це при тому, що українське відділення міжнародної організації Тransparency International активно долучилося до модерації процесу розробки програми. Та воно навіть не наполягало, щоб у щорічному рейтингу, що його складає ця організація, було зазначено прогрес, якого має досягнути Україна. Дивно, правда ж? А тим часом щороку саме позиції України в рейтингу цієї міжнародної організації є важливою підставою для оцінювання прогресу у боротьбі з корупцією.
Ще більше така позиція українського відділення Тransparency International дивує в контексті результатів, що їх сформулював президент України у Стратегії сталого розвитку "Україна-2020". До 2020 р. Україна за Індексом сприйняття корупції (його розраховує Тransparency International) має увійтидо 50 кращих держав світу. Однак жодних проміжних результатів, на які має вийти Україна протягом трьох найближчих років (термін реалізації антикорупційної програми), у тексті програми не побачимо. Не побачимо й індикаторів, яких має досягнути Україна в рамках Індексу відкритості бюджету.
Довіра громадян та експертного середовища до органів влади є не менш важливим індикатором для оцінювання ефективності боротьби з корупцією. Проте знову - загальні формулювання про збільшення, "покращення" і т.д. Усе, на що спромоглися, - це показник, згідно з яким агентство як превентивний орган користується довірою населення (протягом 2016–2017 рр. понад 50% населення знатиме і підтримуватиме діяльність агентства). А про новостворений правоохоронний орган (Національне антикорупційне бюро) чомусь узагалі забули. Як забули і про оцінювання довіри до правоохоронної системи та судів, що добре відомі високим рівнем корупції.
Інші ж показники індикаторів антикорупційної програми дають посадовцям широкі можливості для інтерпретації успіхів (як-от, наприклад, показник "результати соціологічних опитувань, які свідчать про збільшення кількості громадян, які повідомляли (готові повідомити) про корупційні прояви", або "збільшилася кількість задекларованих випадків конфлікту інтересів серед народних депутатів України та депутатів місцевих рад", або "рівень довіри до політичних партій згідно з опитуванням населення підвищився порівняно з 2014 роком (за результатами щорічного опитування населення"). Повторюємо, навіть зростання на 0,1% дасть змогу прозвітувати про успішне виконання антикорупційної програми.
Дежавю та й годі. І це попри те, що в президентській Стратегії сталого розвитку "Україна-2020" є чіткі індикатори:
- за результатами опитувань рівень довіри експертного середовища (адвокати, юристи) до суду має становити 70 відсотків;
- за результатами загальнонаціонального опитування рівень довіри громадян до органів правопорядку має становити 70 відсотків.
Жодної конкретики не знайдемо в урядовій антикорупційній програмі і щодо обсягу валового внутрішнього продукту (ВВП) та залучення прямих іноземних інвестицій. Хоча розуміємо, що на ці показники впливає не лише реалізація антикорупційної політики. І знову ж у тій-таки президентській стратегії зазначено, що ВВП України за паритетом купівельної спроможності в розрахунку на одну особу (який розраховує Світовий банк) має підвищитися до 16 тис. дол. США, а чисті надходження прямих іноземних інвестицій за період 2015–
2020 рр., за даними Світового банку, мають становити понад 40 млрд дол. США. Однак усе це залишилося поза рамками оцінювання.
Замість післямови
От і виходить, що нова антикорупційна програма буде орієнтована переважно на вимірювання процесу боротьби з корупцією замість конкретних і чітких результатів. Критерії для оцінювання успішності антикорупційної політики планують розробляти по ходу, що дасть широкий простір для інтерпретації навіть мінімальних успіхів як великої перемоги.
А як же ефективність витрачання коштів державного бюджету та коштів іноземних платників податків? Адже неозброєним оком видно порушення вимог чинного законодавства та задекларованих у нещодавно затвердженій президентській Стратегії сталого розвитку "Україна-2020" індикаторів, на які має вийти Україна.
Звісно, звітувати про процес боротьби з корупцією - легше, зокрема й перед міжнародними донорами. Можливо, урядова антикорупційна програма й розроблена для їх заспокоєння? А як же конкретні результати і користь для громадян України? Адже саме для задоволення їхніх потреб та інтересів, розв'язання їхніх проблем і має реалізовуватися антикорупційна політика.
Коли ж нарешті вдасться достукатися до політичних діячів, які досі розглядають антикорупційну політику здебільшого як гарний аксесуар у своєму політичному гардеробі? І це при тому, що саме імітація боротьби з корупцією призвела "папєредніків" до сумного фіналу і довела державу та її економіку до жалюгідного стану.