7 червня Верховна Рада Україна голосами регіоналів, литвинівців і «тушок» схвалила запровадження в Україні з 1 січня 2013 року електронних аукціонів для державних закупівель. Протягом півтора року з моменту появи першої версії законопроекту його автор регіоналка Ірина Горіна та вищі урядові чини представляли е-аукціони як панацею від корупції, рішучий крок у плані наближення системи держзакупівель Україні до стандартів розвинених країн. До цих голосів приєднався і новопризначений міністр економіки Петро Порошенко.
Однак нове й прогресивне рішення далеко не завжди означає найкраще і найбільш затребуване. І ухвалений законопроект ризикує повторити долю південнокорейських експресів. Вони чудові, та тільки не для українських залізниць, відстаней і гаманців українців. Чого впритул не бачать у Мінінфраструктури.
У гіршому разі е-аукціони можуть закінчитися масштабною посередницькою корупційною схемою. На кшталт Тендерної палати чи схеми з «оцінкою для цілей оподаткування», скандал навколо якої тільки почав розгоратися цього тижня. Корупційні закиди вже залунали на адресу президентського сина Олександра, керівництва Мін’юсту, Фонду держмайна і... «батька» Тендерної палати регіонала Антона Яценка.
Спробуємо розібратися, яким може бути пункт призначення потяга з е-аукціонами.
Суть законопроекту №8633 досить проста. До п’яти наявних процедур держзакупівель (відкриті торги, закупівля в одного учасника тощо) додається шоста - «електронний реверсивний аукціон» (такий собі е-редукціон). На електронному майданчику учасники аукціону «грають на пониження». Переможець - той, хто запропонує найнижчу ціну.
Процедура буде обов’язковою для всіх державних замовників, якщо вартість закупівлі товарів і послуг перевищує 100 тис., а робіт - 1 млн. грн. При цьому перелік предметів закупівлі затверджуватиме Кабмін за поданням Мінекономрозвитку і торгівлі. Вони ж розроблятимуть вимоги до електронних майданчиків та їхніх операторів, затверджувати дані та відомості, які зобов’язані будуть подавати замовники та учасники е-аукціонів операторам для реєстрації. Реєстрація буде безкоштовною, але учасники і переможці е-аукціонів повинні будуть заплатити оператору 10 або 50 неоподатковуваних податком мінімумів.
Оператори можуть бути як державними, так і приватними. Міністерство вестиме реєстр майданчиків і операторів, перевірятиме їхню діяльність та застосовуватиме санкції в разі порушень.
Для участі в е-аукціонах і замовники, і учасники повинні будуть розжитися електронним цифровим підписом.
У цілому начебто здорові пропозиції. Знеособлена участь у торгах могла б запобігати змові між учасниками торгів і замовниками (а про поширеність такого явища DT.UA писало на прикладі аптечного холдингу Ріната Ахметова)...
Трохи європейського лікнепу
Говорячи про переваги пропонованого нововведення, його ініціатори та урядові прибічники використовують цілу низку різних термінів: «електронні держзакупівлі» та їхні «системи», «автоматизація процесів тендерних операцій», «електронні торги» тощо. Тому, коли вони кажуть про їхню ефективність «на Заході», незрозуміло, що конкретно мається на увазі.
Тим часом система електронних закупівель складається з кількох ключових компонентів: електронної комунікації між замовниками та учасниками закупівель, електронної (автоматичної) обробки тендерної інформації і власне електронних торгів. Серед іншого, перше означає, що бізнесу для участі не потрібно бігати по різних відомствах, щоб отримати необхідні довідки. Подав заявку в «єдине вікно» - отримав усі документи. При цьому самі чиновники теж не бігають із «флешками» по поверхах, а отримують довідки не встаючи з крісла - електронним шляхом. Обмін усіма документами між бізнесом і держзамовником також відбувається в електронній формі.
Смисл автоматичної обробки говорить сам за себе. Електронні торги (е-аукціони, або так звані системи динамічних закупівель), як правило, виступають як певна завершальна стадія, коли перші два компоненти вже збудовані.
Крім того, в країнах ЄС і в світі загалом досить популярні так звані електронні каталоги, коли замовники можуть вибирати необхідні товари від цілого ряду постачальників із підтвердженою кваліфікацією.
Європейський Союз досить стримано підходить до обов’язкового впровадження системи е-закупівель. Дві існуючі директиви ЄС у цій сфері, ухвалені 2004 року, не зобов’язують упроваджувати електронні торги. Саме вони, серед іншого, є орієнтирами у переговорах України з ЄС про створення зони вільної торгівлі.
На цей час у ЄС готуються їх міняти саме у сфері електронних держзакупівель. Однак опублікований проект відповідної загальноєвропейської стратегії (і змін до директиви) спрямований насамперед на тотальне поширення е-комунікацій.
Згідно з офіційними даними ЄС, у середньому лише від 5 до 10% держзакупівель в ЄС відбуваються повністю в електронній формі. При цьому повномасштабний перехід до електронної системи держзакупівель може заощадити від 5 до 20% бюджетних коштів. У Євросоюзі вважають, що електронному переходові заважають інерція держсектору та наявність у країнах-членах безлічі технологічно несумісних платформ.
Проект стратегії передбачає, що всі комунікації в сфері держзакупівель країн ЄС мають стати повністю електронними лише до середини 2016 року. Одночасно країни ЄС повинні істотно вдосконалити інструменти електронних торгів і виробити єдиний вичерпний перелік вимог до учасників торгів (система e-CERTIS).
Цікаво, що український Кабмін уже півроку не може запустити в життя рамкові угоди у сфері держзакупівель, які відповідають європейським стандартам. Усе ніяк не випише підзаконних актів. А у випадку з е-аукціонами не тільки парламентська фракція Партії регіонів, а й уряд Віктора Януковича раптом загорілися бажанням терміново зробити щось екстраординарне. Хоча експерти ЄС неодноразово під час публічних обговорень називали це передчасним в умовах України.
Не добудувавши стандартної дев’ятиповерхівки, ми одразу хочемо зробити з неї Емпайр-стейт-білдинг. Результатом таких витівок, як правило, є крита соломою хата, хай і з євроремонтом.
А чого хочуть українські «пасажири»?
Відповідь на це запитання не даремно винесено в окремий, хай і невеликий розділ статті. Очевидно, що скандалу з «хундаями» не виникло б, якби чиновники спочатку з’ясували реальні потреби українців у залізничних та інших перевезеннях. І вже потім враховували їх у своїх інфраструктурних програмах. Це стосується і сфери держзакупівель (як, утім, і будь-якої іншої сфери держуправління).
Восени 2010 року автор цієї статті провів соціологічне опитування більш як 500 учасників і замовників держтендерів у рамках проекту ЄС «Гармонізація систем конкуренції та держзакупівель зі стандартами ЄС». Одне із запитань стосувалося бажаних середньострокових змін у сфері «електронізації» держзакупівель. Для бізнесу на першому місці стояло забезпечення можливості подавати замовникам свої пропозиції в електронній формі (цей варіант набрав 4,2 бала; 5 балів - найвищий пріоритет). Незалежно від використовуваної процедури закупівель. Лише на друге місце учасники поставили е-аукціони (3,86 бала). Багато хто також висловлювався за впровадження «єдиного вікна» для отримання необхідних довідок.
Для держзамовників майже однаково важливими були впровадження дистанційного навчання у сфері держзакупівель та забезпечення ефективного онлайнового пошуку потенційних постачальників (3,89 і 3,82 бала відповідно). Зі значним відривом е-аукціони опинилися на третьому місці (3,14 бала).
Неважко помітити, що учасники і замовники виявилися більшими «європейцями», ніж можновладці. Не знаючи про європейські дебати, вони фактично надають перевагу стратегії ЄС. Просто тому, що ключові проблеми й потреби, а також розуміння найбільш ефективних рішень однакові в українців та їхніх європейських колег. До речі, стратегія ЄС - результат у тому числі публічних обговорень із закупівельною спільнотою різних країн - членів ЄС...
А рейки ж либонь криві...
Законопроект Ірини Горіної практично повністю ігнорує першорядні пріоритети тих, хто з ним працюватиме. «Електронізацію» передбачено тільки для е-аукціонів. Для інших процедур - тільки папір!
Не передбачає він і запровадження «єдиного вікна» для учасників торгів. Реєстрація в оператора аж ніяк не означає, що учасник не буде зобов’язаний доводити, що він не банкрот, не заборгував бюджету, має необхідні ресурси тощо. Тим часом у спрощенні участі в держторгах криється вагомий антикорупційний потенціал. Що простіше, то більше учасників, то вища конкуренція...
Не все гаразд і з самою процедурою електронних аукціонів. Її явно списано з російського закону про держзакупівлі. Росіяни теж покладали на неї великі антикорупційні надії, які справдилися лише частково. Недарма зовсім недавно тоді ще президент РФ Дмитро Медведєв казав, що втрати держбюджету у вигляді закупівельних «відкотів» сягають одного трильйона рублів. А тема кардинального реформування всієї системи держзакупівель є пріоритетною в Росії вже третій рік поспіль.
До речі, розглянутий росіянами варіант реформи робить е-закупівлі лише однією з кількох процедур. На перше місце ставиться професіоналізація всієї закупівельної сфери, досягнення оптимального співвідношення ціна-якість тощо.
На несистемний, а тому приречений на провал характер запропонованих в Україні змін вказує і Юрій Ганущак, народний депутат від БЮТ. Єдиний у Раді експерт у сфері держзакупівель (якщо не рахувати скандально відомого А.Яценка). Він теж вважає, що держзакупівлями повинні займатися професіонали, максимально віддалені як від замовників, так і від учасників, а не всі, кому заманеться, починаючи з голів сільради.
Сама «гра на пониження» професіоналами держзакупівель також сприймається досить обережно. Різко зростає ризик демпінгового падіння нижче від собівартості, а також закупівлі дешевих, але неякісних товарів.
Електронні майданчики не є панацеєю і від змов. Опис відповідних технік зустрічається на російських профільних форумах. Зрештою, держзамовник може влаштувати небажаному переможцеві таке «солодке життя»...
Схвалений законопроект також дуже далекий від духу і букви директив ЄС, на що вказували експерти ЄС. Директиви не передбачають окремої «електронної процедури», е-аукціони, як правило, проводяться для чітко визначеної групи товарів, де ціна - справді єдиний критерій. Тим часом проект І.Горіної поширюється і на послуги з роботами...
Зрештою, а чи готова інфраструктура електронного уряду, а також самі учасники й замовники до е-аукціонів? Автори опосередковано визнають, що ні, не готові. Інакше в проекті не було б норми про те, що коли Держказначейство не буде готове приймати звіти по е-аукціонах із використанням ЕЦП, то до 1 квітня 2013 року їх можна буде подавати в паперовому вигляді.
Хто-небудь рахував, скільки замовників можуть купити й ефективно працювати з ЕЦП? Голови сільрад? Чи директори лікарень і шкіл? Адже для них ухилення від е-аукціонів матиме дуже серйозні наслідки!
Досі не вирішено й проблеми технологічного порядку. У країні працюють близько двох десятків постачальників ЕЦП. Але видані ними сертифікати часто «не розмовляють» один з одним! Звісно, нещодавно представники Мін’юсту пообіцяли, що до кінця червня вони разом з урядовими ІТ-шниками знайдуть рішення...
Якщо схвалений законопроект породжує безліч запитань, тоді кому й для чого це потрібно?
Стара корупція - в «інноваційній» обгортці?
Створення корупційної схеми з Тендерною палатою теж відбувалося під гаслами боротьби з корупцією, відкритості тендерів тощо. Її апологети запевняли, що тендерна інформація розміщуватиметься на кількох інтернет-системах з відкритим доступом... Однак з’явився монополіст, тісно пов’язаний з ТПУ. Мовляв, тільки в нього були патенти на унікальні розробки інформаційних систем. І інформація на цілі три роки опинилася під приватним замком. До речі, законопроект №8633 теж ні на йоту не збільшує обсягу тендерної інформації, доступної громадянам.
Показово, що пан Яценко досі володіє патентом №62907 «Спосіб здійснення електронних закупівель за державні кошти», дію якого, згідно з базою даних ДП «Український інститут промислової власності», припинено, але «може бути поновлено». А патенти на «автоматичне формування, подання, приймання та обробку звітності» №47103 і 41327, що належать ТОВ «Ефективні інформаційні системи» та «Оператор електронної реєстрації та звітності», продовжують діяти... Ці організації, пов’язані з «тендерною мафією», кілька років тому ледь не узурпували подачу е-звітності у податкову.
Втім, і без Яценка і К° знайдуться бажаючі вигідно погратися «в захист інтелектуальної власності» чи інші, на сьогодні неявні корупційні схеми. Адже «дияволів у деталях» (предмет закупівель, регламенти, вимоги до операторів тощо) визначатимуть Кабмін і Мінекономрозвитку. На неприпустимість цього чітко вказує у своїх зауваженнях Головне юруправління Верховної Ради. А Ю.Ганущак додає: «Ось і основа для корупції...». І тоді навіть пряма норма закону про скромну винагороду оператора залишиться просто чорнилом на папері...
Перший претендент на місце «оператора» вже з’явився. Наприкінці минулого року Дніпропетровська фондова біржа «Перспектива» провела помпезну презентацію своїх можливостей у сфері е-закупівель у готелі «Хаят». Її відвідала й сестра глави президентської адміністрації Сергія Льовочкіна. Щоправда, можливо, як колега (вона теж народний депутат) або добра знайома І.Горіної...
Законопроект спеціально застерігає, що своїм рішенням Кабмін може прискорити набрання законом чинності, якщо з’являться якісь «пілотні проекти». В результаті неясно, коли ж для десятків тисяч учасників і замовників настане повний «електронний тендерний рай» - 1 січня, 1 квітня 2013-го чи, скажімо, 1 серпня 2012-го?
...Поки що тендерний «хундай» стоїть під парами - чекає «зеленого світла» від Віктора Януковича. Але якщо він поїде, його справжнє призначення ми дізнаємося досить швидко. Як і імена конкретних чиновників «для биття».