21 вересня відбулося друге пленарне засідання Конституційної асамблеї - спеціального дорадчого органу при президенті України. Процес підготовки конституційної реформи начебто починає набирати обертів. Проте ситуація не є однозначною. Оскільки президент, ініціюючи створення Конституційної асамблеї, не пояснив суспільству причин необхідності конституційної реформи та її основні напрямки, ця ініціатива породила чимало сумнівів та запитань. Ні серед науковців, ні серед громадськості не сформувалася єдина думка навіть щодо доцільності проведення конституційної реформи, не кажучи вже про її цілі та завдання. Очікувати добрих результатів від реформи в таких умовах немає жодних підстав.
Процес будь-якої реформи потребує чіткого розуміння причин, котрі спонукають до її проведення. Що стосується конституційної реформи в Україні, то слід з’ясувати два питання. Перше - чи є потреба у конституційній реформі як такій, тобто чи є проблеми, яких не можна вирішити простішим шляхом, ніж конституційна реформа? Друге - чи є належні передумови для проведення конституційної реформи сьогодні?
Чи є потреба у конституційній реформі?
Існує як мінімум три важливі причини, що обґрунтовують необхідність конституційної реформи.
1. На момент ухвалення Конституції у 1996 році в українських правотворців було недостатньо знань і досвіду для належного закріплення конституційних засад функціонування та розвитку деяких інститутів. Це призвело до недоліків конституційних положень чи навіть некоректного відображення цілих правових інститутів. Наприклад, недостатнє розуміння доктрини прав людини призвело до того, що соціально-економічні права було закріплено в такій самій правовій формі, як і основоположні права та свободи людини. Механізм організації влади не відповідає засадам змішаної республіки. Недоліки в регулюванні центрального рівня виконавчої влади, зокрема використання невизначеного поняття «інші центральні органи виконавчої влади», перешкодили коректному проведенню адміністративної реформи. Було закладено не найкращі основи для розвитку місцевого самоврядування, а регіональне самоврядування не передбачене Конституцією взагалі.
2. Ідеї значної кількості конституційних положень зазнали спотворення при застосуванні відповідних норм. Вади конституційних положень використовувалися суб’єктами політичних відносин їх для того, аби привласнити собі якомога більше повноважень, уникнути відповідальності. Низка положень порушувалася й ігнорувалася владними суб’єктами. Під час підготовки та проведення конституційної реформи можна ідентифікувати всі проблеми застосування Конституції і встановити додаткові гарантії, що захищатимуть від зловживань владними суб’єктами на майбутнє.
3. Легітимність Конституції на даний час є сумнівною. Першого удару по ній завдали внесенням змін у 2004 році. Шкоди було завдано не лише порушенням процедури, а й мотивацією змін та самим їх необдуманим змістом. Другим ударом стало рішення Конституційного суду від 30 вересня 2010 року, яким КС постановив визнати такими, що не відповідають Конституції, зміни 2004 року (це після неодноразового застосування та тлумачення відповідних конституційних норм самим судом), і відновити дію попередньої редакції Конституції України. Внаслідок цього рішення в Україні змінилося конституційне регулювання, що є парадоксом у практиці конституціоналізму. Саме через це Парламентська асамблея Ради Європи у своїй резолюції №1755 від 4 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» закликала Верховну Раду «ініціювати всеосяжний процес конституційної реформи з метою приведення Конституції України у повну відповідність до європейських стандартів». І ще одного удару по легітимності Конституції було завдано під час внесення до неї змін 1 лютого 2011 року, коли серед тих, хто голосував за відповідне рішення, опинився навіть депутат, котрий на час голосування перебував за кордоном і мав при собі картку для голосування. Немає гарантії, що він був єдиним, за кого проголосували всупереч його волі.
Названі вище проблеми, що пов’язані зі змістом конституційних положень, їх застосуванням та легітимністю, не можуть бути вирішені інакше, ніж шляхом конституційної реформи. Тож необхідність у конституційній реформі справді є.
Складніше відповісти на друге запитання - чи є належні умови для проведення конституційної реформи сьогодні?
На жаль, сьогодні можна назвати щонайменше чотири підстави для хвилювання за позитивну результативність конституційної реформи.
1. Перманентні і грубі порушення чинної Конституції найвищими посадовцями держави, від владних рішень яких залежить доля конституційної реформи. Насамперед це стосується Верховної Ради, президента і Конституційного суду.
Верховна Рада закріплює у законах ширші повноваження для президента, ніж йому визначено Конституцією. До того ж Основний Закон не передбачає для президента права давати органам влади і посадовим особам обов’язкові для виконання доручення. Така практика виникла ще за президентства Леоніда Кучми, зловживав цим і Віктор Ющенко. Віктор Янукович «узаконив її» та використовує у значно більших масштабах.
Неконституційна практика вищих органів державної влади призвела до того, що юридична і фактична конституції в Україні не співпадають.
2. Повна деградація законодавчого процесу. Парламентські процедури дотримуються лише тією мірою, яка не перешкоджає ухваленню необхідних владі рішень, і лише для того, щоб створювати видимість законодавчого процесу. Керовані неособисті голосування під час пленарних засідань Верховної Ради стали антиконституційною повсякденністю. Депутати голосують невідомо за який текст поправок до закону чи навіть самого закону в цілому, оскільки часто відповідні законопроекти не роздаються, а поправки не готуються й не оголошуються перед голосуванням. Тексти законів змінюються вже після їх прийняття у Верховній Раді. Запитання, хто зараз в Україні є законодавчим органом, насправді не таке просте.
3. Неспроможність Конституційного суду відстояти верховенство Конституції. Орган, який видає на догоду політичній владі потрібні рішення (всупереч своїм попереднім правовим позиціям, не обґрунтовуючи й не пояснюючи належним чином їх змін), аж ніяк не може забезпечити конституційну справедливість у державі.
Всю квінтесенцію новітньої практики Конституційного суду увібрало в себе рішення №15-рп від 11 липня 2012 р. у справі про обрання голови Верховної Ради. Рішення винесли за два дні від моменту внесення відповідного подання, що апріорі унеможливлює належне вивчення справи, дотримання всіх процедур її розгляду та прийняття фахового рішення. Політична вмотивованість такої поспішності, як і самого рішення, була очевидною. Представники парламентської більшості звернулися до Конституційного суду з поданням щодо конституційності процедури обрання спікера, коли невирішеним залишалося питання про відставку Володимира Литвина за його заявою у зв’язку з прийняттям із численними порушеннями процедури Закону «Про засади державної мовної політики». Конституційний суд визнав неконституційними положення регламенту щодо обрання голови Верховної Ради таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Така процедура є чи не єдиним способом провести реальне, а не фіктивне голосування у парламенті, адже, як мінімум, потрібна присутність депутатів. Слід зазначити, що за такою процедурою обирають самих суддів Конституційного суду у Верховній Раді, однак щодо спікера вона виявилася неконституційною.
4. Намагання влади розколоти суспільство шляхом штучного нагнітання проблем навколо мовного питання. Ухвалений Закон «Про порядок використання мов» не лише: а) не відповідає за змістом Конституції; б) прийнятий без дотримання базових вимог процедури (не було навіть зрозуміло, за який текст відбувається голосування); в) призвів до низки рішень органів місцевого самоврядування щодо регіональних мов, хоча повноважень приймати такі рішення відповідним органам не надає навіть прийнятий закон (фактично було запущено хвилю свавільних рішень, однак незаконна діяльність здобула схвалення та заохочення). Закон, до того ж, порушив встановлений у суспільстві консенсус щодо використання мов та потенційно заклав протистояння у цьому питанні. Така ситуація не сприяє належному проведенню конституційної реформи. Венеціанська комісія неодноразово наголошувала на тому, що конституційна реформа має проводитися в атмосфері, яка сприяє суспільному діалогу, а прийняті рішення мають бути результатом широкого суспільного консенсусу. Є ризик, що мовне питання буде поставлене на порядок денний конституційної реформи для того, аби відвернути увагу суспільства від зловживань конституційними змінами. Це зведе нанівець шанси досягти цілей конституційної реформи.
Зваживши ці обставини, можемо стверджувати, що належних передумов для проведення конституційної реформи наразі немає. Однак, незважаючи на це, Конституційна асамблея - спеціальний допоміжний орган при президентові - розпочала роботу з підготовки законопроекту про внесення змін до Конституції. Це означає, що Конституційна асамблея має докласти всіх зусиль, аби мінімізувати негативний вплив політичних обставин і забезпечити конструктивний процес та результат конституційної реформи в інтересах суспільства.
Як же слід готувати конституційну реформу, щоб досягти вигідних для суспільства результатів?
Роль і ефективність Конституційної асамблеї залежить від того, наскільки вона зуміє в цих непростих умовах діяти професійно та незаангажовано. Вона має шанс підготувати належну конституційну реформу, якщо їй вдасться завоювати довіру суспільства.
Для цього Конституційна асамблея повинна насамперед випрацювати чітку, послідовну й керовану справжніми цілями конституційної реформи методологію роботи. Цього вимагає будь-яка суспільна реформа, а конституційна - і поготів. Наявність визначеної заздалегідь методології роботи зможе також убезпечити Конституційну асамблею від спроб маніпулювати її роботою з політичних мотивів.
Як стало зрозуміло на другому пленарному засіданні Конституційної асамблеї, випрацюваної методології роботи вона наразі не має. На порядок денний було поставлено різнорідні питання - від теоретичного аналізу конституційно-правових проблем до пропозицій конкретних змін статті 98 Конституції. Такий підхід свідчить про безсистемність у роботі асамблеї.
Тож дуже важливо зараз зосередити увагу й зусилля саме на методології діяльності Конституційної асамблеї. Певні алгоритми напрацювання проектів документів, що лягають в основу реформи, є вже, так би мовити, загальним надбанням. Їхню ефективність доведено і перевірено практикою багатьох демократичних країн. Варто взяти до уваги цей досвід та застосувати його в роботі асамблеї.
Очевидно, що першим кроком має бути визначення тих проблем, котрі, власне, обумовили потребу конституційної реформи. У практиці багатьох країн цей етап відбувається у формі підготовки так званої «зеленої книги» реформи - документа для обговорення, в якому перелічено проблеми, котрі належить вирішити у процесі реформи. При цьому важливо, щоб цей документ був офіційно ухвалений Конституційною асамблеєю, а не мав статус внутрішнього робочого матеріалу. А також щоб він пройшов широке обговорення в суспільстві.
Наступним кроком мала б стати підготовка та обговорення документа, який пропонував би варіанти (зокрема альтернативні) вирішення проблем, визначених на першому етапі. Такий документ в інших країнах називають «білою книгою» реформи.
Далі, на основі обговорення та зважування різних варіантів вирішення проблем, мала б бути підготовлена й затверджена Концепція конституційної реформи. І вже на основі затвердженої концепції, з урахуванням пропозицій Венеціанської комісії, мала б розпочатися робота над підготовкою законопроекту (чи законопроектів) про внесення змін до Конституції України.
Незважаючи на певні вади в статусі та формуванні складу Конституційної асамблеї, цей орган за своїм фаховим потенціалом може істотно вплинути на перебіг та результати конституційної реформи, якщо йому вдасться випрацювати системну методологію роботи й заручитися завдяки цьому суспільною підтримкою та довірою.
Яка ж конституційна реформа вважатиметься належною?
Конституційна реформа має бути спрямована на встановлення більш виваженої та чіткої системи організації публічної влади. При цьому в Конституцію мають бути закладені механізми, які унеможливлять зловживання повноваженнями з боку вищих органів влади на майбутнє. Основне завдання конституційної реформи полягає у встановлені більш ефективного державного механізму, що гарантуватиме діяльність владних суб’єктів у рамках правового поля. Важливість реалізації цього завдання важко переоцінити. Від нього залежить, що визначатиме засади політичного життя України: право чи свавільна воля людей, котрі перебувають при владі у даний момент.
У процесі конституційної реформи важливо звертатися до Венеціанської комісії для отримання висновків щодо проектів конституційних змін та інших важливих рішень і враховувати їх під час доопрацювання. І не лише тому, що це - обов’язок України як члена Ради Європи (обов’язок «щиро та ефективно співпрацювати в досягненні мети Ради Європи» передбачено Статутом Ради Європи, до якого Україна приєдналася, ухваливши 31 жовтня 1995 року відповідний закон), а й тому, що виважені, неупереджені рекомендації провідних фахівців Європи, спрямовані на демократичну перспективу держави, а не на поточну політичну ситуацію, особливо необхідні для України. Те, що для сьогоднішнього рівня правової культури в політиці прийнятне використання конституційних змін як інструменту забезпечення певних політичних переваг, можна констатувати як даність. Тому звернення до Венеціанської комісії та міра врахування її рекомендацій є одним із небагатьох можливих об’єктивних індикаторів для визначення того, чи конституційна реформа належна.
Рекомендації Венеціанської комісії щодо конституційної реформи в Україні, які послідовно було викладено у її висновках, умовно можна поділити на такі, що стосуються процедур конституційної реформи, та такі, що стосуються змісту необхідних конституційних змін.
Згідно із рекомендаціями Венеціанської комісії, процедури, необхідні для проведення конституційної реформи, мають відбуватися:
- при безумовному дотриманні положень про порядок внесення змін до Конституції;
- відкрито, прозоро, з широким та вільним громадським обговоренням в атмосфері, яка сприяє такому обговоренню;
- зміни, що вносяться до Конституції, як правило, мають базуватися на широкому консенсусі, досягнутому серед політичних сил та в суспільстві;
- на перебіг конституційної реформи не може впливати процес виборів, а конституційні зміни не можуть бути предметом короткострокових політичних розрахунків.
Щодо змісту конституційної реформи ключові рекомендації та позиції Венеціанської комісії такі:
- необхідно закріпити у Конституції України чіткий розподіл повноважень між вищими органами влади, удосконалити механізм стримувань та противаг і встановити додаткові механізми парламентського контролю над виконавчою владою;
- система правління має бути максимально чіткою, відповідні положення не повинні створювати передумов для зайвих непорозумінь та політичних конфліктів;
- неприйнятним є включення до Конституції незадовільних, із правової точки зору, положень заради досягнення політичного компромісу чи інших політичних цілей1.
Таким чином, можна узагальнити, що потреба конституційної реформи в Україні справді є. Вона обумовлена необхідністю, по-перше, виправити певні недоліки змісту конституційних положень, по-друге, перервати практику спотворення Конституції в процесі її реалізації, зокрема шляхом встановлення додаткових запобіжників від зловживання владою, по-третє, відновити легітимність Конституції.
Хоча конституційна реформа потрібна, є вагомі підстави для побоювань, що в нинішніх умовах вона може бути проведена не на користь, а на шкоду конституційному ладу України. Такі підстави - систематичні порушення чинної Конституції з боку найвищих посадових осіб держави - президента і народних депутатів, а також неспроможність Конституційного суду відстояти верховенство Конституції.
Конституційній реформі мало б передувати припинення порушення Конституції органами влади, що відповідальні за проведення реформи, інакше щирість їхніх намірів та легітимність прийнятих рішень будуть під великим сумнівом.
Оскільки процес підготовки конституційної реформи було розпочато на тлі недотримання чинної Конституції, Конституційна асамблея мусить докласти всіх зусиль до мінімізації негативного впливу політичних обставин та забезпечення підготовки конституційної реформи в інтересах суспільства. Для цього асамблеї насамперед потрібна чітка і продумана методологія роботи, якої наразі не напрацьовано. Без визначеної заздалегідь методології Конституційна асамблея ризикує бути використаною для схвалення кимось підготовленого законопроекту. Якщо таке станеться, то це слід вважати кінцем усіляких шансів на легітимну конституційну реформу в сьогоднішній політичній ситуації.
В умовах, коли для політики та правової культури прийнятне використання конституційних змін як інструменту забезпечення політичної вигоди, вкрай необхідними є об’єктивні індикатори, що дозволять визначити, чи конституційна реформа належна. Ключовий такий індикатор - висновки Венеціанської комісії. Реформа, яка не відповідатиме рекомендаціям Венеціанської комісії щодо порядку проведення конституційної реформи та змісту необхідних конституційних змін, здатна лише поглибити проблеми правового і демократичного розвитку України.
1Цей узагальнений перелік ключових рекомендацій Венеціанської комісії базується на таких її висновках: 1) щодо Конституції України CDL-INF(1997)002, ухвалений 7-8 березня 1997 року; 2) щодо трьох законопроектів про внесення змін до Конституції CDL-AD(2003)19, ухвалений 15 грудня 2003 року; 3) щодо процедури внесення змін до Конституції CDL-AD(2004)030, ухвалений 11 жовтня 2004 року; 4) щодо змін до Конституції України, прийнятих 8 грудня 2004 року CDL-AD(2005)015, ухвалений 13 червня 2005 року; 5) щодо проекту Конституції України, підготовленого робочою групою під керівництвом
В.Шаповала CDL-AD(2008)015, ухвалений 13-14 червня 2008 року; 6) щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України, внесеного В.Януковичем, О.Лавриновичем та іншими народними депутатами CDL-AD(2009)008 від 16 березня 2009 року; 7) щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України, внесеного Президентом CDL-AD(2009)024, ухвалений 15 червня 2009 року; 8) щодо конституційної ситуації в Україні CDL-AD(2010)044, ухвалений 20 грудня 2010 року.