За теорією імовірності у світі немає нічого неможливого. Виходячи з цієї передумови, дуже можливо, що питання правового та юридичного характеру стосовно дострокових виборів Верховної Ради нарешті будуть вирішені найближчим часом. Громадськість у своїй більшості сприйме таке завершення тривалої політичної кризи як «фініта ля комедія». Але громадська думка далеко не завжди збігається з межами законодавчого поля. Адже саме на ньому і розгорнеться головний бій, результат якого важко передбачати. Насамперед основним питанням, яке безпосередньо впливає на легітимність майбутніх виборів, стане реальна кількість громадян, котрі мають право на участь у виборчому процесі і їх співвідношення з кількістю тих, хто прийде на виборчі дільниці. Питання це дуже важливе. Особливо, якщо врахувати, що сьогодні, на відміну від попередніх парламентських і президентських виборчих кампаній, кількість виборців має юридично-правову основу. Це положення, закріплене нормою нещодавно ухваленого закону, буде визначальним, коли настане момент визнати вибори такими, що відбулися, або нелегітимними.
Безумовно, проблема визначення достовірної кількості виборців існувала і раніше. Особливої гостроти, як правило, вона набувала за два-три місяці до чергових виборів. А потім про неї благополучно забували на наступні кілька років. Як наслідок, сьогодні жодна державна структура не може відповісти на запитання щодо реальної кількості виборців у нашій країні.
Для підтвердження сказаного наведу дані звітів Центральної виборчої комісії. У 1991 році населення України становило 51 мільйон 708 тисяч. З них 37 мільйонів 885 тисяч громадян мали право брати участь в обранні першого президента України. У 2006 році, напередодні парламентських виборів, населення нашої країни визначалося числом 46 мільйонів 465 тисяч, виборців — 37 мільйонів 529 тисяч. Підсумуємо: за останні п’ятнадцять років населення України зменшилося на 5,24 мільйона, а число виборців фактично залишилося незмінним...
Якщо ж проаналізувати і порівняти дані останніх президентських і парламентських виборів, то і тут побачимо ту саму тенденцію з підрахунком кількості виборців. Тим часом у 2006 році порівняно з 2004-м (практично за один рік і три місяці) населення країни зменшилося на 635 тисяч.
Отже, маємо один із феноменів української виборчої системи, який неможливо пояснити ніякими віковими зсувами в структурі населення країни. Зауважимо, що заняття це — рахувати виборців — не стільки складне, як економічно вигідне. У принципі такого висновку ви можете дійти самі, якщо уважно проаналізуєте «цифірію» і факти, наведені нижче.
При підготовці до виборів народних депутатів України в березні 2006 року, відповідно до Закону «Про вибори народних депутатів», уперше було застосовано практику упорядкування списків виборців робочими групами з обліку виборців. Такі групи створювалися в кожному селі, селищі, місті. А для забезпечення їхньої роботи у всіх обласних центрах створювалися ще й регіональні групи обліку виборців. Усі вони діяли протягом восьми місяців. Центральна виборча комісія опрацьовувала й уточнювала їхні дані з метою виявлення неправильного або неодноразового внесення окремих осіб у списки. На проведення цієї роботи з державного бюджету було виділено й «успішно освоєно» 31,4 млн. грн.
Відповідно до закону про вибори, уточнення списків виборців мали завершити до 1 лютого, що й було зроблено. За даними Центральної виборчої комісії, кількість виборців на 1 лютого 2006 року за уточненими та обробленими нею списками становила 36 млн. 808,2 тис. громадян.
Після першого лютого, відповідно до закону, процес внесення змін до списків виборців відповідними виборчими комісіями триває. Чи робили вони це, невідомо, але зарплату з державного бюджету члени комісій отримували практично ще два місяці. Інформація про зміни в списках за цей час у ЦВК була відсутня. З цифрою 36 млн. 808,2 тис. людей країна підійшла до виборів.
26 березня 2006 року, як нам пояснили іноземні спостерігачі, відбулися найбільш прозорі і демократичні за всі роки нашої незалежності вибори. Але, відповідно до протоколу ЦВК від 10.04.2006 «Про результати виборів народних депутатів 26.03.2006», кількість виборців, внесених у списки виборчих дільниць, становила майже 37 млн. 529 тис. громадян. Тобто кількість виборців, перевірених і підрахованих ЦВК на перше лютого 2006 року, збільшилася за неповні два місяці майже на 721 тисячу виборців, або більше ніж на два відсотки. Списків цих «воскреслих» виборців у ЦВК на момент перевірки її аудиторами Рахункової палати не було! І, попри те що в статті я переважно аналізую економіко-управлінські аспекти, упевнений, що не менш важливими в цьому разі є також політичні і моральні аспекти. Не хочу нікому ятрити рани, скажу лише, що ці додані два відсотки виборців цілком могли зіграти дуже злий жарт як із виборцями блоку Наталії Вітренко, так і з виборчим блоком Володимира Литвина, а може, й з усіма нами.
Народна мудрість стверджує, що на помилках вчаться. Напевно, про неї (після проведення восьми всеукраїнських виборчих кампаній, на шістнадцятому році незалежності!) згадали нарешті і наші законодавці. Як результат — Верховна Рада України в лютому цього року ухвалює Закон «Про Державний реєстр виборців», котрим визначає, що «Державний реєстр виборців — це автоматизована інформаційно-телекомунікаційна система (банк даних)». У законі визначено порядок і терміни формування системи, а також закріплено виключно за ЦВК порядок первинного уточнення персональних даних реєстру.
Відповідно до норм спеціального закону, у ЦВК створюватиметься автономна «закрита» автоматизована інформаційно-телекомунікаційна система, яка не може взаємодіяти з уже діючими або створюваними базами даних, автоматизованими системами інших відомств. Закон набирає чинності з 1 жовтня 2007 року.
Начебто все правильно: застосовується світова, перевірена життям практика, коли для вирішення найважливіших економічних, соціальних і політичних завдань використовується створений у державі Єдиний реєстр фізичних осіб. Але як тут не пригадати прислів’я «Доки грім не вдарить, мужик не перехреститься»? Саме таким «громом» для наших законодавців стала можливість дострокових виборів і бажання не допустити їхньої фальсифікації з боку політсил-суперників. Але аж ніяк не усвідомлення необхідності такого реєстру у повсякденному житті країни. Адже для того, щоб піти шляхом створення такого документа, раніше забракло більш як десятиліття, а сьогодні в авральному порядку вирішили це зробити менш як за півроку. Але ми ризикуємо знову повторити вже пройдений шлях: замість створити Єдиний реєстр фізичних осіб з подальшим використанням його даних у відповідних напрямах, правоохоронні і контролюючі органи державного управління протягом десятиліття створювали відомчі автоматизовані реєстри різних категорій населення, які між собою абсолютно не пов’язані. І продовжують це робити сьогодні.
У країні от уже протягом десятиліть розробляється і створюється понад 200 автоматизованих реєстрів і 40 баз даних (інформаційних автоматизованих систем), на які витрачено близько 3 млрд. грн. державних коштів. Але практично жодна з них не функціонує в повномасштабному режимі й не взаємодіє одна з одною. Державним бюджетом України на 2007 рік передбачено 15 бюджетних програм фінансування, підкреслюю, не завершення, а подальшого створення інформаційно-аналітичних систем на загальну суму 293,8 млн. грн.
Прикладів бездумної витрати бюджетних коштів, суто відомчого підходу до розв’язання загальнодержавних проблем безліч. Зупинюся на одному, який має прямий стосунок до проблеми видачі закордонних паспортів для населення, яка виникла останнім часом.
Починаючи з 1996 року, за рішенням уряду в країні створюється Єдина державна автоматизована паспортна система (ЄДАПС) для видачі громадянам паспортів, що оформляються за єдиною технологією й дають можливість обліку громадян за місцем проживання. Весь процес забезпечується з застосуванням комп’ютерних мереж на єдиних принципах їхньої ідентифікації й взаємодією з іншими базами інформаційних систем.
Безумовно, створення такої системи — реальний крок до розв’язання багатьох соціальних, економічних, політичних завдань, що стоять перед країною. Крок, гідний третього тисячоріччя. Погано інше — минуло майже одинадцять років роботи, на створення системи витрачено 105 млн. грн., на 2007 рік передбачено ще 55,3 млн., але питання реалізації 32 статті Конституції про збирання, зберігання, використання й поширення інформації про фізичних осіб досі залишилися законодавчо неврегульованими. Не ухвалені також закони України «Про захист персональних даних» і «Про Єдиний державний реєстр фізичних осіб».
Унаслідок невирішених питань правового забезпечення проголошений перехід населення до паспортів-карток так і не було реалізовано. Замість них основою створення Єдиної паспортної автоматизованої системи стали паспорти громадян України для виїзду за кордон. У результаті цього інформаційна база даних із запланованою єдиною паспортною системою в державі нині перебуває на рівні обліку виданих закордонних паспортів. І на це, повторюсь, витрачено одинадцять років і понад 105 мільйонів гривень. При цьому достовірність цієї бази даних під сумнівом, з огляду на нелегальні чи то видачу, чи то продаж закордонних паспортів.
Затвердженою урядом 1997 року концепцією створення ЄДАПС, передбачалося, що вона створюється зокрема й для автоматизації проведення масових заходів загальнодержавної ваги — виборів, референдумів — і є невід’ємною частиною Державного реєстру населення. Так, благими намірами вимощено шлях до пекла.
Таку ситуацію в країні з чітко функціонуючою системою державного управління не те що важко — просто неможливо уявити. Тим більше що ще 2001 року я, як голова Рахункової палати, не раз писав про проблеми створення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи й президентові, й у Верховну Раду, й прем’єр-міністрові, й міністрові внутрішніх справ.
Коли керуватися положенням, що життєвий і фаховий досвід — це стереотипно повторювана ситуація, то нині з упевненістю можна сказати, що на створення Реєстру виборців чекає така ж доля, що й ЄДАПС із викиданням на вітер багатьох мільйонів бюджетних коштів. Адже історія його створення — це насамперед історія бездумного тринькання грошей платників податків, нехлюйське ставлення до цієї проблеми замовника — Центральної виборчої комісії — й абсолютний брак контролю за ефективністю використання коштів держбюджету з боку відповідних державних органів.
Починаючи з 2004 року, законами про Державний бюджет України на відповідний рік для ЦВК виділялися кошти за окремою бюджетною програмою «Створення і ведення Єдиного державного реєстру виборців і єдиної електронної системи «Вибори». Протягом 2004—2005 років затверджені в державному бюджеті близько 7 млн. грн. використовувалися не за призначенням, а перерозподілялися на державні програми з проведення виборів президента й народних депутатів України. Прикриттям для такого перерозподілу був брак закону про створення державного реєстру виборців. Така ж ситуація повторилася 2006 року, хоча затверджені державним бюджетом витрати на ці цілі становили 3,3 млн. грн. Така ситуація влаштовувала багатьох учасників виборчого процесу: одних — через незнання, других — у зв’язку з використанням не за призначенням солідних коштів, третіх — через можливість гратися кількістю виборців.
Тим більше що, відповідно до Закону «Про Центральну виборчу комісію», для проведення виборів ЦВК використовує автоматизовану інформаційну систему, яку під час голосування застосовують виключно для спостереження за перебігом і результатами голосування, а набуті результати є попередніми й не мають юридичних наслідків. Цю єдину автоматизовану систему «Вибори» ЦВК почала створювати з 2001 року. Бюджетне законодавство передбачає проведення робіт з її створення за рахунок коштів, виділених на утримання комісії, або цільових коштів бюджету. Проте протягом 2001—2006 років ЦВК неправомірно спрямовувала на модернізацію й розвиток окремих підсистем ЕІАС «Вибори» кошти, що виділялися на вибори президента України й народних депутатів України. Всього в такий спосіб витрачено понад 9 млн. грн.
При цьому створювалася система з порушеннями законодавства про інформатизацію: без розробки техніко-економічних обгрунтувань і належних технічних завдань, не проводилася експертиза проектів систем, проектна документація розроблялася без дотримання державних стандартів, побудова системи не погоджувалася з Держкомзв’язку як із генеральним замовником у сфері інформації. Не маючи вихідних даних, неможливо визначити як потрібну кількість обладнання, так і кількість персоналу, потрібного для її функціонування. Як уже говорилося, за Законом «Про вибори народних депутатів України», при підготовці їх проведення 26 березня 2006 року вперше було застосовано практику укладання списків виборців робочими групами за обліком виборців, а ЦВК опрацьовувала отримані дані для виявлення неправильного або кратного включення окремих осіб у списки. У результаті, при витратах держави на укладання списків виборців у сумі 35,4 млн. грн., підготовчу роботу зі створення Державного реєстру виборців ЦВК не провело.
Водночас створення й забезпечення роботи Державного реєстру виборців, відповідно до закону, коштуватиме державі не одну сотню мільйонів гривень. Тільки цього року в державному бюджеті на його створення вже передбачено 40 мільйонів. У кожній районній, міській, обласній держадміністрації виникають нові структурні підрозділи ведення й адміністрування реєстру. Органи МВС, Мін’юсту, військові частини, розташовані в межах адміністративно-територіальної одиниці та інші мають додаткову функцію — щоквартальне надання відомостей для відновлення даних реєстру, що надалі вимагатиме збільшення їхньої чисельності. Вводяться додаткові структурні підрозділи в МЗС і ЦВК. Потрібно закуповувати устаткування, створювати програмне забезпечення, орендувати канали зв’язку й робити інші витрати.
І якщо підвести попередні підсумки підготовчої роботи зі створення Реєстру виборців, то вони виявляться практично нульовими. При цьому 54,7 млн. грн., по суті, викинуто на вітер. Тепер знову все треба починати спочатку.
Закон України «Про Державний реєстр виборців» набуває чинності з 01.10.2007. Проте на сьогодні не здійснено всіх необхідних організаційних заходів, виконання яких передбачено для введення його в дію. Кабінет міністрів не опублікував Положення про орган ведення реєстру й регіональний орган його адміністрування. Немає затвердженого порядку й терміну здійснення заходів щодо створення інформаційно-комунікаційної системи реєстру й введення її в експлуатацію.
При цьому, згідно з аналізом витрати коштів, очевидно, що подані ЦВК пропозиції урядові про потребу коштів на її створення розроблялися без техніко-економічного обгрунтування й технічного проекту, що ставить під сумнів витрати в частині номенклатури устаткування, програмного забезпечення, їх кількості й повторює вади, про які раніше застерігала Рахункова палата.
Але найсумніше для держбюджету те, що всі ці витрати можуть виявитися марними. Донині Верховна Рада навіть не розглядала закон, у якому передбачено створення постійних виборчих дільниць, хоча вони є основними персональними даними виборця, які визначають місце й умову його голосування.
Відсутність повного обсягу зазначених персональних даних виключає можливість використання бази даних реєстру для впорядкування попередніх списків виборців по виборчих дільницях, що є основним його завданням. Крім того, це не забезпечує передбачених законом основних принципів ведення реєстру в частині: повноти й цілісності відомостей, які забезпечуються внесенням у базу даних повного обсягу відомостей про виборця; однократністю включення до реєстру, що передбачає віднесення виборця до однієї виборчої дільниці.
Таким чином, брак постійних виборчих дільниць виключає можливість первинного формування бази даних реєстру, а відповідно, і його застосування.
І так само, як і при створенні ЄГАПС, необхідним залишається законодавче врегулювання питання реалізації статті 32 Конституції в частині збору, збереження, використання й поширення конфіденційної інформації про фізичну особу. А якщо врахувати, що Закон «Про Державний реєстр виборців» передбачає початкове наповнення персональними даними реєстру бази даних загальнодержавної системи обліку фізичних осіб після її створення, а Закону «Про єдиний державний реєстр фізичних осіб» немає, то отримуємо класичний приклад того, як віз поставили попереду коня.
Безумовно, вихід із становища, що склалося, є, але він вимагає державного, цивільного підходу при розв’язанні проблем, що накопичилися. Насамперед потрібно рішенням уряду створити міжвідомчу координаційну раду під головуванням віце-прем’єр-міністра України, до складу якої включити фахівців ДПАУ, МВС, Мінтрансз’язку й інших (зокрема, тих, хто створював ЄГАПС тощо), що дозволить будувати систему з урахуванням наявного досвіду й обмежити «відомчі» інтереси ЦВК.
Далі міжвідомчій комісії доручити:
— розробку загального плану робіт з урахуванням координації робіт ефективного використання джерел фінансування при реалізації норм статті 102 Закону «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів» і до Закону України «Про Державний реєстр виборців»;
— оцінку й приймання робіт на кожному етапі;
— внесення пропозицій в уряд при підготовці проекту закону про внесення змін і доповнень до Закону України «Про Державний реєстр виборців» у частині використання баз даних, які функціонують у МВС і ДПАУ, взаємозалежні з іншими системами;
— проаналізувати й направити рекомендації про використання мережі СІТС або інших діючих каналів зв’язку для створення єдиної державної телекомунікаційної мережі.
Потрібно також терміново розробити окремий проект, яким визначити конкретний порядок закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти для створення Реєстру.
Кабінету міністрів перевірити стан виконання норм перехідних і заключних положень закону й забезпечити термінове затвердження положень про органи реєстру й про порядок їх створення.
Запропонований шлях є певною мірою класичним, але багаторазово випробуваним. Він потребує значних організаційних зусиль, але треба діяти в рамках повноважень і відповідно до процедур, установлених нашим законодавством.
Я розумію, що проголосити дату виборів або змінити її, зрозуміло, значно простіше, ніж організувати й провести вибори так, щоб не було «нестерпно боляче» за їхній зрив і кинуті на вітер гроші платників податків — виборців. Тому хотілося б, щоб читачі різних рангів розглядали цю статтю як попередження про потребу уникнути такої ситуації. Не розв’язавши піднятих у ній питань, ми будемо знову й знову наступати на ті ж самі граблі, бездумно витрачати бюджетні кошти, і в результаті ввійдемо в систему перманентних виборів, що не зробить наш терплячий народ і країну загалом ні багатшими, ні демократичнішими.