В останні п'ять років органи прокуратури зазнали істотних змін: скасовано сумнозвісний загальний нагляд, забрано функції слідства, запроваджено інститути самоврядування (Всеукраїнська конференція прокурорів і Рада прокурорів) та врядування (Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів), конкурсний добір в органи прокуратури, створено Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру, зруйновано стереотип "недоторканності прокурорів".
Але маємо бути щирими - окремі із цих змін виявилися неефективними і навіть бутафорними. Рівень корупції в органах прокуратури зашкалює (затягування і відвертий "продаж" низки резонансних проваджень), а ефективність діяльності явно не відповідає очікуванням суспільства (зокрема через низьку якість управлінських процесів та спротив упровадженню сучасних цифрових технологій). Взаємодія з міжнародними партнерами істотно обмежена як через низький рівень довіри до української прокуратури (поодинокі "острівці надії" не вирішують проблеми загалом), так і традиційно високий ступінь політизації діяльності ГПУ. Про стратегію внутрішніх та зовнішніх комунікацій годі й згадувати.
Якою бачить автор майбутню систему прокуратури в Україні?
Перше і найголовніше - поза політикою! Говорити про те, свідками чого ми всі були, мабуть, немає сенсу, краще зосередитися на тому, як має бути.
В Італії, досвід якої я часто наводжу як приклад, не трапляється гучних "політичних доганялок" як напередодні виборів (щодо політичних опонентів), так і відразу після них (як помста).
У Сполучених Штатах важко уявити, що хтось із чинних прокурорів стає "зіркою телеефірів" замість того, щоб займатися своєю основною роботою. Комунікації з зовнішнім світом безумовно потрібні, але мета комунікацій це не піар керівництва чи реклама "добрих справ", а якісний зв'язок ГПУ з суспільством і прокурорами всіх рівнів. Комунікації мають приносити результати (підвищення ефективності механізмів роботи та мотивації співробітників), а не слугувати засобом "відмазування" від проблем.
У Німеччині чи Франції топправоохоронці не їздять до керівництва держави чи уряду, не зустрічаються з головами фракцій, про олігархів годі й говорити - у цивілізованих країнах їх немає як класу. Ба більше, генпрокурор у таких країнах не боїться політично мотивованої відставки (такий інструмент там у принципі відсутній) і не заморочується тим, як переконати депутатів розблокувати роботу правоохоронних органів. Ми ж розуміємо, що ціна, яку зрештою платить країна за подібні компроміси між генпрокурором і політиками, є часом зависокою.
Друге - "ні" ручному управлінню в прокуратурі. Припустимо, що генпрокурором стала суперчесна і принципова людина, яка пройшла вогонь і воду і вважає, що може сказати рішуче "ні" будь-якому "білому телефону" (урядовий зв'язок), або знає, коли піти до парламенту "по душу" того чи іншого народного обранця, щоб не зашкодити, наприклад, ухваленню бюджету чи не спровокувати урядової кризи. Але насправді саме так найлегше втягнутися у велику політичну корупцію - спокуса досягнути благородної мети часто переважає інтереси закону і справедливості.
Найдраматичніші помилки та удари по репутації прокуратури завжди є наслідком саме "ручного управління". Можна провести аналогію з дорожнім рухом - затори часто виникають саме там, де замість світлофора з'являється регулювальник. Хтось може зауважити, що в умовах високого рівня корупції в системі правоохоронних органів мають бути "ручні" запобіжники, які б дозволяли уникнути конфлікту інтересів. Водночас цивілізований світ уже придумав рецепт підвищення об'єктивності розслідування, а зрештою й підвищення рівня довіри населення до правоохоронних інституцій (того самого, чого Україні критично бракує), - це однозначність норм закону (що виключає різночитання) та мінімізація суб'єктивного чинника.
Третє - наріжне - оптимізація процесів управління в прокуратурі. Головним чином за рахунок диджиталізації. Настав час перегорнути сторінку з періодичним "зникненням" доказів з матеріалів кримінального провадження, переписуванням документів заднім числом тощо. Новому очільникові ГПУ стане в пригоді найсвіжіший функціональний аудит ГПУ, проведений Price Waterhouse Coopers, для того, щоб усунути дублювання функцій, скоротити адміністративні посади в ГПУ, передати на аутсорс невластиві прокуратурі функції - логістику, службовий автотранспорт та утримання будівель. Вам складно уявити, щоб керівництво прокуратури пересіло зі службових автомобілів на Uber, тонни канцелярського паперу замінив електронний документообіг, а співробітники сиділи в кабінетах у форматі open space? Але саме так працює весь цивілізований світ - бачив на власні очі у Великій Британії і США.
Концепція розумної системи електронного кримінального провадження та електронного документообігу - інструмент забезпечення більш швидкого правосуддя, кращого дотримання прав учасників кримінального процесу та істотного зниження корупційних ризиків (докази, які "миші з'їли" або "залило, бо прорвала каналізація", - це приклади з реального життя). Це дасть змогу уникнути більшості виїзних перевірок регіональних та місцевих прокуратур з боку прокуратур вищого рівня і в результаті скоротити видатки та підвищити ефективність.
Окрім цього, цілісна система електронного документообігу та електронного кримінального провадження слугуватиме інструментом повного, об'єктивного та неупередженого оцінювання роботи прокурора. Така система матиме змогу зібрати інформацію про всі ухвалені рішення та підготовлені прокурором документи, оцінити їх результативність на всіх напрямах діяльності: у кримінальному процесі, у рамках представництва інтересів держави в суді та під час розгляду звернень громадян тощо. Відповідні програмні продукти вже розроблені й успішно пройшли стадію апробації в окремих регіонах України.
Прокуратура має повернутися обличчям до людей - автоматизація роботи зі зверненнями громадян,широке впровадження практики call-центрів, chat-ботів та використання відеоконференцій для організації прийому громадян прокурорами вищого рівня забезпечить оперативніше й якісніше обслуговування потреб населення, знизить корупційні ризики та навантаження на прокурорів.
Далеке майбутнє (яке, втім, уже стало реальністю в Китаї) - це штучний інтелект (що самостійно здійснює певні дії зі збирання відомостей та формування доказів з інформаційних систем, баз даних, обліків тощо), аналітичне опрацювання великих масивів даних Big Data, прогнозування викликів, моделювання ефективних шляхів протидії.
Четверте - кадри вирішують усе! Неякісний кадровий компонент здатен занапастити будь-яку найкращу реформу чи інституцію, і прокуратура не є винятком. Ключові проблеми традиційні - порядок добору кадрів та їх професійна підготовка.
Навмисно в жодному пункті не згадував поточної ситуації в тій чи іншій сфері діяльності прокуратури, намагаючись сфокусуватися на орієнтирах на майбутнє. Єдиний виняток зроблю щодо "поточних практик" з добором та підготовкою кадрів - просто для розуміння, із чим доводиться мати справу нині і чому 40% вакансій у місцевих прокуратурах наразі не заповнені. Упевнений, що 9 з 10 читачів ніколи б не пов'язали свого життя з прокуратурою, якби знали, які випробування їх очікують на етапі працевлаштування. Зокрема, потрапити до прокуратури можна через конкурс, вигравши який, "щасливець" має прослухати 10-місячний курс у Національній академії прокуратури (цей період не зараховується до стажу в галузі права, а стипендія становить лише 70% ставки прокурора місцевої прокуратури). Далі "підготовлений" прокурор стає до роботи в місцевій прокуратурі. Згодом, можливо, з'являється шанс (через конкурс) потрапити до обласної прокуратури, а в перспективі, якщо пощастить, - до Генеральної прокуратури (знову через конкурс). Звісно, близько 90% аплікантів "з-поза системи" протягом першого року роботи звільняються з органів прокуратури (з різних причин - як соціально-побутових, так і через моральну неготовність до реалій нинішньої прокуратури) - державні гроші на підготовку витрачено, час людей змарновано...
А що говорить міжнародний досвід? Кадрова політика потребує зміни підходу від supply driven до demand driven (орієнтація на попит, а не пропозицію). Потрібно не лише брати всіх бажаючих, які склали тести, а постійно займатися пошуком і підбором (хантингом) персоналу, не обмежуватися тестами на знання теорії, а впроваджувати найкращі практики поглибленого вивчення кандидатів (у т.ч. психологічного). У приватному секторі застосовується чимало методик перевірки під час добору кандидата на роботу (з високими ризиками та спокусами), що дають змогу виокремлювати людей з небажаними схильностями. Кадровий підрозділ та академія (чи то центр підготовки) мають перестати бути місцем, де видають перелік паперів і механічно оформлюють на роботу всіх підряд за вказівкою (проханням). Вони мають стати справжніми HRами, рекрутерами, у поле зору яких перспективні студенти чи представники юридичних професій просто мріють потрапити. Уявіть тепер, як на таких працівників незаконно впливати чи схиляти до зловживань?
П'яте - незалежність прокурора. Не виділяв би в окремий пункт, якби не спостерігав на власні очі, до чого може призвести його залежне становище. Йдеться не тільки про незалежність прокурора від зовнішніх чинників, а й про неможливість в адміністративному порядку впливати на прийняття процесуальних рішень у рамках конкретного кримінального провадження в спосіб, що суперечить закону. Незалежність прокурора має неабиякий вплив на ефективність розслідування, саме тому її гарантії нібито досить детально прописано в законі, але практика часто буває іншою. На сторожі незалежності прокурорів мав би стояти орган прокурорського самоврядування - Рада прокурорів, а "караючим мечем" для порушників бути Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (КДКП). Створення цих структур безперечно було кроком уперед, однак їхня діяльність з різних причин часто впиралася в залежність від Генпрокуратури. На це неодноразово вказували й міжнародні партнери, зокрема GRECO. А це той випадок, де доброчесність та об'єктивність арбітрів має бути поза будь-яким сумнівом як усередині країни, так і зовні.
Є в цієї медалі й інший бік - відверте зловживання інститутом незалежності з боку окремих одіозних слідчих або прокурорів, свідками чого ми теж неодноразово були. Нинішня система прокурорського врядування по суті виявилася абсолютно безсилою саме перед такими фактами зловживань незалежністю з боку осіб, на яких клейма нема де поставити. Ключ до розв'язання проблеми - це дотримання здорового балансу між забезпеченням процесуальної незалежності прокурора та протидії відвертим зловживанням цим інструментом.
Шосте - "міжнародка". Так скалося десятиліттями, що гроші розкрадають в Україні, а золото знаходять у швейцарських банках (а тепер дедалі частіше - криптовалюту по всьому світу). Якщо хочемо повернути ці гроші з закордонних юрисдикцій, маємо приділяти належну увагу профільному підрозділу генпрокуратури і дослухатися до нього, адже паростки довіри міжнародних партнерів можуть бути зруйновані одним процесуальним рішенням (прокурора або суду) про зняття арештів або закриття провадження після тривалої та копіткої праці з виявлення та блокування сумнівних статків в іноземних юрисдикціях.
Не поштова скринька, не протокол і не турбюро, а повноцінний бойовий підрозділ з усіма процесуальними повноваженнями, необхідними для участі у спільних міжнародних операціях, координації та безпосереднього здійснення процесуальних дій на території України.
Спеціалізація - прокурори "міжнародки" мають не тільки володіти англійською в умовах глобалізації, а й знати хоча б на базовому рівні законодавство іноземних країн.
Аналітика. Дуже великий масив даних перебуває у відкритому доступі, тож потрібно впроваджувати аналітичні практики з використанням новітніх засобів.
Фокусування на створенні міжнародних спільних слідчих груп дає можливість обмінюватися інформацією, в т.ч. матеріалами кримінальних проваджень у режимі онлайн, не витрачаючи часу на запити про міжнародно-правову допомогу.
Юридична протидія гібридній війні. Агресивний сусід, війна в Донбасі, окупація Криму та пов'язані із цим провокації з боку РФ супроводжуватимуть нашу державу ще не один рік. Тому потрібна чітка стратегія співпраці з МКС (ратифікація Римського статуту має дати додатковий поштовх) зі збирання та надання максимальної кількості доказів, що відповідають необхідним критеріям. Доцільно навчати цієї роботи, "жити" в Офісі прокурора МКС (можна повчитися у Грузії).
Сьоме - спеціалізація прокурорів, постійне навчання та самовдосконалення працівників. Виокремлення пріоритетних напрямів та створення повної інфраструктури спеціалізації: підбір за відповідним фахом кандидата (податківець, адміністратор систем кібербезпеки, бухгалтер тощо) - навчання в академії - практика - робота - навчання за кордоном/обмін досвідом - викладання в академії без відриву від роботи (матеріальна винагорода за додаткову академічну роботу). Спеціалізована антикорупційна прокуратура - це лише перший крок у цьому напрямку, такий підхід потрібно розвивати й в інших сферах. Наприклад, у країнах ЄС дедалі більше уваги приділяють злочинам у сфері навколишнього середовища, вивчають та збирають найкращі практики доказування правопорушень, які мають транскордонний характер в умовах, коли одна з країн (в якій, скажімо, сталося забруднення) не хоче співпрацювати з іншою (яка стикнулась із наслідками). І це не кажучи вже про кіберзлочинність, для боротьби з якою в окремих країнах є не просто спеціалізовані підрозділи, зокрема прокуратури (Молдова, наприклад), а й спеціальні судді.
Тепер найголовніше - хто ж має впроваджувати все це в життя? Виконання зазначених завдань можна покласти на Офіс реформ при генеральному прокурорі. У підрозділах ГПУ потрібно створити проектні команди на чолі з team-leaders (загальну їх координацію має здійснювати Офіс реформ), діяльність яких має бути спрямована на реалізацію реформ на конкретних напрямах діяльності. Team-leaders - це зорієнтовані на реформи співробітники прокуратури (посада не обов'язково має збігатися з адміністративною), які пройшли відповідні тренінги з організації роботи в рамках проектів. Ця модель успішно апробована в Казахстані.
Як бачимо, система прокуратури потребує негайних кардинальних змін. Ключові завдання - обмежити участь прокуратури у політичних процесах; відмовитися від практик ручного керування відомством; впровадити "диджиталізацію" в усі управлінські процеси; нова політика управління персоналом та підготовки кадрів; здоровий баланс між забезпеченням незалежності прокурорів та потребою позбутися "кадрового баласту". Впровадження переліченого вище матиме прямий ефект - обріже можливості для корумпованого прокурора. Не забуваймо, що саме боротьбу з корупцією чекає суспільство.
Наскільки глибинними й системними будуть зміни в роботі відомства - повністю залежить не лише від нового генпрокурора, а й від його команди. Усі важелі впливу, які потрібні для реформи та кадрового перезавантаження прокуратури, підтримані парламентом. Єдине, не слід забувати, що крім прокуратури аналогічні перетворення мають паралельно відбутися і в судовій системі, бо якщо суд часом на "біле" каже "чорне", то фаховий рівень і доброчесність прокурора відходить на задній план.