Неефективний державний апарат — чи не основна загроза національній безпеці сьогодні. Без реформи державного управління — інструменту в руках у політиків, який має ефективно здійснювати декларовані ними зміни, — решта реформ приречені на невдачу. Бо просто не буде адміністративних важелів для їх виконання.
Тому будь-які спроби адміністративної реформи викликають у нас позитивне сприйняття. Принаймні обережно-позитивне. Бо однозначно оцінити реформаторський потенціал указу президента, без його політичної складової, поки що неможливо. Адже цей указ позиціюється лише як перший крок у адміністративній реформі на центральному рівні: він задав нову структуру центральних органів виконавчої влади, проте решта — правила взаємодії, розподіл функцій між різними типами органів — тільки має з’явитися в новому законодавстві. Для повноти картинки бракує принаймні нової редакції закону «Про Кабінет Міністрів» та Закону «Про центральні органи виконавчої влади».
Саме від їх змісту залежатиме, наскільки революційний та довгостроковий ефект матиме реформа, що розпочинається сьогодні: чи справді міністерства зможуть стати органами вироблення політики, а не поточного адміністрування державного бюджету та об’єктів державної власності; чи чіткий розподіл функцій між органами різного типу зменшить потенціал для корупції; чи будуть нарешті реалізовані принципи відділення політичних посад (керівників органів та їхнього найближчого оточення) від корпусу професійних державних службовців, який не має змінюватися з приходом нової владної команди в будинок уряду.
Але й цих законів буде замало для того, аби назвати адміністративну реформу успішною. Якщо вищезгадане законодавство міститиме хоча б половину новацій, про які розказують представники адміністрації президента і на яких уже давно наполягають експерти, — величезним викликом для його реалізації стануть професійні та етичні характеристики людського ресурсу, що є у розпорядженні держави. Необхідним продовженням адміністративної реформи мають стати прийняття нової редакції закону «Про державну службу» та реформа принципів найму, просування, оцінки, навчання і стимулювання держслужбовців, а також утвердження вододілу між ними та політиками. Окрім того, необхідність навчити велику кількість чиновників виконувати нові функції і взаємодіяти за новими правилами породжує нагальну потребу в перебудові чинної системи підвищення кваліфікації держслужбовців. Ще один аспект — необхідність дієвого антикорупційного законодавства, яке б задавало стандарти і процедури поведінки «нових» службовців у «реформованих» адміністративних структурах.
Інакше кажучи, справжня адміністративна реформа лише розпочинається, причому більшість деталей, які визначатимуть її справжнє обличчя, нам доведеться побачити у майбутньому.
Хоча деякі прикрі обмеження закладаються в неї уже з перших кроків. І про них годилося б сказати детальніше.
Головна особливість указу, на нашу думку, полягає в тому, що він майже не торкається сектору безпеки — Міністерства оборони, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Міністерства внутрішніх справ. Частково це можна пояснити тим, що деякі з цих органів, особливо спеціальні служби, підпорядковані безпосередньо президентові України і мають спеціальний статус. Тоді як указ Януковича стосується органів державної влади у підпорядкуванні Кабінету міністрів України. Однак це лише половина правди, — адже пропоновані зміни у структурі МВС та Міністерства оборони, керівники яких входять до складу Кабміну, також мізерні. Фактично, сектор безпеки залишається без структурних реформ, хоча про те, що, скажімо, МВС — одне з найбільш «корупційноємних» міністерств, котре надає велику кількість послуг громадянам і потребує серйозних структурних реформ такого ж типу, які пропонуються й для інших міністерств, — не говорив хіба німий.
Відсутність пропозицій щодо структурних змін у МВС означає, що воно й надалі залишиться органом поточного управління поліцейською діяльністю, а не органом вироблення державної політики у внутрішній сфері. Ні президент, ні міністр, імовірно, не зацікавлені в розвитку можливостей МВС на цьому напрямі. Всередині МВС не відбулося виокремлення жодних служб, інспекцій або агентств.
Не відбулося й очікуваного функціонального підпорядкування прикордонної служби МВС. Збереження статус-кво спирається на дві основні причини. По-перше, Державна прикордонна служба України сьогодні, — мабуть, найбільш реформований правоохоронний орган, із власною виробленою стратегією розвитку. Тоді як МВС, навпаки, потребує радикальної внутрішньої реформи. По-друге, не виключено також, що президент керувався політичними рішеннями, побудованими на домовленостях із керівництвом Верховної Ради України, бо прикордонне відомство очолює брат голови Верховної Ради України Микола Литвин. У цілому, за наявних умов логічно підпорядкувати прикордонну службу МВС на більш просунутому етапі його реформування.
Єдина зміна — створення Державної міграційної служби з реалізації державної політики з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, а також у справах міграції в межах, визначених законодавством про біженців. Цей крок був прогнозований і «знімає» конфлікт, пов’язаний насамперед із контролем за послугами з виготовлення паспортів громадян України. Після введення в дію указу «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» МВС відповідатиме за реалізацію міграційної політики держави, за винятком сфери протидії незаконній міграції під час здійснення охорони державного кордону.
Політичні міркування взяли гору і при визначенні місця МНС, діяльність якого, за управлінської логікою та стандартами більшості розвинених країн, має спрямовуватися через МВС. Саме політичний союз із Віктором Балогою та інституційна неспроможність МВС стали причинами збереження за МЧС самостійності.
Окремим блоком стоять питання, пов’язані з Міністерством оборони України. Президент чомусь не ліквідував у структурі Міноборони Державний департамент надлишкового майна і земель, хоче щоб армія торгувала й надалі? Нелогічно виходить. Проте указ Януковича передбачає створення «Укроборонекспорту» з державних підприємств, які здійснюють господарську діяльність у сфері розробки, виготовлення, реалізації, ремонту, модернізації та утилізації озброєння, військової і спеціальної техніки та боєприпасів, беруть участь у військово-технічному співробітництві з іноземними державами. Створення такої структури може мати певний позитив для ВПК, який потребує консолідації, реструктуризації та, мабуть, подальшої приватизації. Як приклад, одне з найкращих підприємств сектору — «Мотор Січ» — значною мірою завдячує своєму успіхові тому, що є недержавною публічною акціонерною компанією. Із політичної позиції, йдеться про посилення вертикального урядового контролю над експортом зброї. Реформування правоохоронних органів та перерозподіл правоохоронних функції може стати окремим етапом адміністративної реформи, яким опікується інша команда всередині АП, а саме — Головне управління з питань судової реформи та судоустрою на чолі з Андрієм Портновим. Тоді як підготовкою указу про впорядкування центральних органів виконавчої влади займався комітет із економічних реформ, секретарем якого є Ірина Акімова. Хоча загальні принципи перетворення міністерства на політичний орган у діяльності МВС слід було застосувати в поточному указі.
І якщо з цією реформою зволікатимуть, сектор безпеки залишиться структурно та інституційно нереформованим і не здатним відповідати сучасним викликам. Тому чекаємо продовження.