РЕГІОНАЛЬНІ ГОНКИ

Однією з найважливіших ознак перетворень у державі є регіональна ініціатива. А регіональна політика України, частково запозичена в СРСР і орієнтована на роботу з адміністративно-територіальними одиницями, не дає регіонам можливості самовираження. Терміни «регіон» і «область» не тотожні. В теперішніх умовах у регіонів немає економічних та політичних перспектив. Якщо центр не інституціоналізує регіональну активність, розрив у темпах перетворень у регіонах і країні в цілому спровокує кризу відносин по лінії «центр—регіони».

Контекст

Лідери партій та блоків уже почали і продовжуватимуть переговори з партійно незаангажованими керівниками облдержадміністрацій щодо підтримки своїх партій і блоків на виборах. Наважуся стверджувати, що під час цих переговорів партійні лідери неминуче наштовхнуться на бажання ряду обласних керівників мати в новому складі парламенту групи з обласною ідентифікацією, буцімто незалежні від партій, до чиїх фракцій увійдуть їхні члени. Річ у тому, що регіональні еліти дедалі менше надій покладають на центральну владу і готові делегувати державі дедалі менше повноважень,— звісно, якщо не мають у центральній владі власного сильного представництва. А реакцією у відповідь після виборів може стати бажання партійних лідерів задушити прояви територіальної самостійності. Таким чином, відносини «центр—регіони» можуть вилитися у конфлікт. Порушити цю тему змусив мене особистий досвід спочатку підприємця, державного чиновника, суспільного діяча, а потім і радника з енергетичних питань — діяльності на стику бізнесу й політики та на перетині інтересів регіональних і столичної еліт.

Регіони — нова дійсність в Українській державі

Досі в Україні під регіональною політикою розуміли відносини Києва й адміністративно-територіальних одиниць. Проблема в тому, що області створені ще у військово орієнтованому та планово-господарському СРСР. Крім того, СРСР мав певну політику в галузі культури, що передбачала створення «заповідників» для самобутніх неросійських культур і стирання культурних відмінностей на всіх просторах СРСР поза культурними заповідниками. З розвалом СРСР регіональна політика відразу звелася до управління адміністративно-територіальними одиницями.

Тим часом існують кілька загальновизнаних регіонотворчих чинників — етнічний (і в цьому сенсі історичний, мовний та релігійний), господарсько-економічний і географічний. Ці чинники створюють особливі внутрішньорегіональні зв’язки, які дозволяють говорити про регіон як про соціальну, економічну й історичну цілісність. В Україні ці зв’язки проходять переважно понад внутрішньоукраїнськими адміністративними межами.

Приміром, розглянемо західну частину України. Ми не можемо не зважати на те, що Західна Україна (Тернопільська, Львівська, Івано-Франківська області) тривалий час перебувала у складі Австро-Угорщини, а потім Польщі та інших країн, де переважала католицька церква. Відповіддю на часті зіткнення з чужими й агресивними культурами стало об’єднання населення західноукраїнських областей навколо власної культури та збереження своєї культурної самобутності. Невелика кількість великих індустріальних проектів обумовила низький рівень міграції населення на цій території в колишньому СРСР. Нині культура та глибока історія національної боротьби — головний актив цього регіону, що дає його еліті підстави претендувати на участь в управлінні країною.

На відміну від Західної України, у ряді східних територій України було створено потужний індустріальний комплекс, орієнтований на енергоємне виробництво металу й важке машинобудування, з паралельно розвиненою паливно-енергетичною, транспортною та науковою інфраструктурою. Сюди для роботи на нових підприємствах з’їжджалися люди з усього СРСР. Природно, що головним засобом спілкування на сході стала російська мова, а головною релігією — православ’я. Центральна частина України сконцентрувалася на традиційному для неї сільськогосподарському виробництві, яке визначило спосіб життя її населення.

Далі, особлива значимість регіону та його еліти в колишньому СРСР стала для місцевих еліт підставою претендувати на особисту участь в управлінні Україною. Для прикладу розглянемо Дніпропетровськ. Як центр космічної та військової промисловості, з відповідним інтелектуальним ресурсом і великими підприємствами ВПК, Дніпропетровськ був безпосередньо пов’язаний із Москвою. Дніпропетровська еліта мусила мислити в рамках не лише галузі, а й усієї країни та її зовнішніх відносин. Це давало Дніпропетровську можливість бути постійним постачальником управлінських кадрів для центру. Після утворення незалежної України представники Дніпропетровська подалися до Києва, де їхні навики й ініціатива були затребувані, і в основному втратили регіональне самовизначення. Інтенсивна міграція активних дніпропетровських керівників створила державну еліту в столиці, але послабила її можливості вийти на політичну арену як регіонального суб’єкта.

Доля еліти Донбасу склалася інакше. В часи СРСР Донбас в основному був орієнтований на важку й видобувну промисловість. Керівництво Донбасу та його підприємств не входило до вищого ешелону політичної радянської еліти. Зате його еліта відповідала за управління великою кількістю важливих промислових об’єктів. Після розпаду СРСР цей регіон втратив цілу мережу інтегрованих виробничих ланцюжків, особливо в машинобудуванні. Металургія й енергетика стали основними джерелами доходів Донбасу, переважно Донецької області. Місцевій еліті довелося сконцентруватися на пошуку економічних рішень для відновлення ще недавно потужної економіки регіону й зануритися в бізнес, наново складати резерви регіону в ефективне господарство. Зате тепер підприємства Донецької області дають майже чверть доходів держбюджету. Успіх у стабілізації та зміцненні економіки Донецька й області, а також нові вимоги регіону до центру стали стимулом до самостійної участі у великій політиці.

Проблема центру — відсутність перспектив у регіонів

Обласний поділ України в нинішньому його вигляді — швидше, спадщина СРСР, ніж інструмент розвитку країни. Центр не бачить регіонів і не будує відносин з ними. А ті не бачать чітких економічних і політичних перспектив. Це ставить регіональні еліти перед вибором: або самим пробиватися до влади, або орієнтуватися не на Київ, а на інші, зовнішні центри впливу. Тому збереження цілісності України потребує формування цілісної регіональної політики.

Економічні ініціативи областей неминуче наштовхуються на відставання центру в зоні його головної відповідальності — створення загальних сприятливих умов для підприємництва. Держава — це набагато складніша система відносин і зв’язків, ніж область або регіон. Тому інерційні процеси в державі сильні, а запуск нових потребує набагато більших зусиль і тривалого часу. На місцях перетворення відбуваються набагато швидше, і дії обласної влади інколи виявляються ефективнішими, ніж дії центру. Це засвідчують хоча б темпи зростання економіки в окремих областях, які в кілька разів перевищують темпи економічного зростання країни в цілому.

У ситуації запізнення з боку центру обласні еліти поводяться по-різному. Одні обмежуються щорічними бюджетними торгами з центром. Інші намагаються компенсувати відставання центру за рахунок відновлення своєї території як цілісного організму, здатного адаптуватися до дефіциту перетворень економічного середовища в державі в цілому. Те, що ми бачимо сьогодні на прикладі Донецької області, — це спроба вести обласне господарство як корпорацію, щоб здійснювати єдине управління активами області та збільшувати її фінансову ефективність за рахунок єдиного стратегічного менеджменту. Це перший крок. Як правило, відтворення корпорації потребує інтеграції активів, що містяться в інших областях. Тому другим кроком може стати економічне й політичне просування інтересів регіону, який швидко розвивається, на сусідні території. Третій крок — визначення напрямків орієнтації створеної регіональної корпорації. Тепер регіональна еліта мусить вибудувати самостійну політику щодо зовнішніх чинників і зв’язків регіону.

Посилення політичної активності регіонів пов’язане з їхнім швидким економічним зростанням. В умовах становлення держави політична активність регіонів, так само, як і економічна, неминуче наштовхуватиметься на запізнення центру, але вже не в економічній, а в політико-правовій сфері. Відсутність у державі владних інститутів, а саме верхньої, регіональної, палати парламенту, із прямою участю регіональних еліт, ставить політичні ініціативи регіонів «поза законом». А всеукраїнські політичні партії ведуть діалог лише з адміністративними елітами областей та й то лише двічі на п’ять років — напередодні парламентських виборів і напередодні виборів Президента. Причому обидва рази діалог не заходить далі обговорення умов підтримки партій і кандидатів на виборах у межах областей. Партії також не стимулюють самоорганізації регіонів. Лідери партій, здебільшого слабких організаційно й фінансово, недаремно бояться, що регіональна еліта поглине партію або зруйнує її. Відтак самостійну політичну дію тієї або тієї регіональної еліти багато політиків і спостерігачів сприймають як агресивний крок, що веде до протистояння столичної й регіональної еліт, а також до ускладнення міжрегіональних відносин усередині країни. Звідси міфи про регіональні клани й безліч «страшилок» у ЗМІ з приводу політичної активності спочатку дніпропетровської еліти, а потім донецької. Не натрапляючи на лояльність всередині країни, регіональні еліти змушені посилювати свій вплив за рахунок зовнішніх зв’язків, приміром зв’язків із Росією, США, Західною Європою, Туреччиною. Це, своєю чергою, підриває авторитет і впливовість офіційного Києва в регіонах.

Надмірне самообмеження регіонів — проблема для нової регіональної політики

Перша проблема, хоч як це дивно, — відсутність виявлених регіональних інтересів, які могли б бути представлені центру. Це обумовлено лояльністю регіонів до центру та традиційними уявленнями про систему ухвалення рішень у державі. Яскравий приклад — українська практика міжбюджетних стосунків. Ось уже кілька років керівництво областей зводить питання міжбюджетних стосунків і бюджетного планування лише до розподілу коштів на найближчий рік. Жодна область не обговорює питання планування свого бюджету хоча б на три-п’ять років. І це попри загальний занепад таких важливих сфер соціального життя, як освіта, охорона здоров’я, комунальна інфраструктура.

Ще одна проблема, яка також засвідчує лояльність регіональних еліт до центру, полягає в їх так званому «регіоналізмі». Вони не висловлюють своєї позиції з загальнонаціональних проблем та інтересів, намагаючись погоджувати з центром свої публічні кроки. Яку позицію регіональні еліти займуть у сфері тарифної політики, податкової реформи, енергетичної політики країни? Якою буде їхня політика у галузі освіти, конституційної реформи, захисту внутрішнього капіталу? Можна поставити ще багато подібних запитань. Відсутність чітких відповідей стимулює боязке ставлення до політичної активності регіонів, а від боязкого ставлення до ворожого — рукою подати.

Напрямки регіональної політики — створення регіонів та їх кооперація

Щоб реформи тривали, потрібна ініціатива регіонів. Але вона не може з’явитися без чіткості пріоритетів державного будівництва. Тут бачимо два найважливіших питання.

Інституціоналізація регіональних еліт на рівні центральної влади чи подальше ігнорування політичної ініціативи областей та регіонів? Процес активізації обласних-регіональних еліт тільки-но розпочинається. Очевидно, на мою думку, необхідно створити конституційні можливості для прямої участі регіонів в управлінні процесами в державі. Таким шансом є створення верхньої палати парламенту — політичний крок, схвалений всеукраїнським референдумом. Створення спеціальних інститутів влади, які передбачають пряму й відкриту участь у їхній роботі регіональних еліт, дасть вихід політичній активності регіонів, а регіональним елітам нав’яже відповідальність за майбутнє всієї країни. Коли ж ні, то регіональні еліти, приречені на «підпільну» діяльність, домагатимуться прихованих квот у партійних виборчих списках і ангажуватимуть у свої ряди окремих представників центральної виконавчої влади. А спостерігачі тим часом називатимуть регіональні еліти «кланами», підкреслюючи їхнє перебування поза законом.

Рішуча інтеграція у світове господарство чи продовження політики протекціонізму й державної підтримки традиційної структури промисловості? І те, й те рішення пов’язане з видатками для українських підприємств. Приміром, дія в Україні податкового експерименту в гірничо-металургійному комплексі зробила український метал привабливим за ціною для зовнішніх споживачів і забезпечила значне зростання в цьому секторі економіки країни. Проте сьогодні податкові пільги призвели частково до блокади українських металургів з боку країн — найважливіших ринків. Вступ України в СОТ змусить відмовитися від податкових пільг для ГМК, але зніме обмеження на постачання українського металу на зовнішній ринок. При цьому слід зазначити, що теперішній стан справ, коли держава продовжує експлуатувати радянську структуру господарства й живити свій бюджет та економіку мізерними внутрішніми надходженнями, не може влаштовувати неіндустріальні області, чия економіка не змогла включитися в експортну діяльність. Зараз ці області, зокрема весь Західний регіон, задихаються без нових економічних проектів. А принести нові проекти може лише інтеграція у світове господарство й залучення реальних інвестицій.

Створення регіонів — перше завдання власне регіональної політики центру. При цьому введення в ужиток нових уявлень про регіон і регіоналізацію України не конче означає перегляд адміністративно-територіальних меж, хоч і припускає їх критичний аналіз. Далі, державі слід визначити своє місце у власних стосунках із регіонами і в міжрегіональних відносинах. Це можна зробити з допомогою проектів та програм співпраці різних регіонів між собою і з центром, а також програм регіонального розвитку, фінансованих центром. Адже створити регіони — мало. Треба ще зробити так, аби процес регіоналізації еліти не сприйняли як розпадання країни на частини. Ми мусимо враховувати, що існує конкуренція зовнішніх сил за управління регіональними активами України. Київ — лише один з учасників цієї конкуренції, і неправильні кроки з регіоналізації можуть різко обмежити юрисдикцію Української держави над частинами своєї території.

Наступний напрям — організація конкуренції регіонів. З одного боку, це передбачає для держави роль арбітра в економічних і політичних відносинах регіонів. З другого — центр має проектувати лінії міжрегіональної конкуренції. Передусім ідеться про конкуренцію за кошти на розвиток, спеціальну державну підтримку. Це стимулюватиме регіональні еліти до самоорганізації й підвищення ефективності управління.

Ще одна зона відповідальності центру — сприяння регіонам у виборі соціальних та економічних перспектив. Центр має підстрахувати регіони у функції територіального планування і в рамках цього завдання організувати обговорення з регіонами їхнього майбутнього. Поки що ніхто не ставить і не відповідає на запитання, що відбуватиметься в тій чи тій області через п’ять, десять, тридцять років. Яка перспектива в територій? Крайні ліберали можуть негайно сказати: «Нічого державі про це думати! Потрібно відкрити кордони для світового капіталу, а вже він вирішить, що буде на цих територіях». Але капітал може вирішити по-різному. Адже на інтуїтивному рівні ми погоджуємося з тим, що не можна перетворювати Україну на склад ядерних відходів і місце дислокації шкідливих виробництв Європи та світу. В основі цих інтуїтивних відчуттів лежать деякі цінності, приміром цінність землі, попри її ринкову вартість, цінність корисних копалин як стратегічного запасу, попри їх поточну ринкову вартість. Спільне завдання центру й регіонів — створити образ майбутнього окремих територій, з огляду на їхні демографічні тенденції, природний ландшафт і клімат, аналіз виробничих орієнтацій.

Крім того, регіони неминуче наштовхнуться на труднощі під час планування бюджету, транспортної інфраструктури, розробки освітніх проектів. Центральна влада мусить бути готова допомогти регіонам у цих питаннях.

Предмет регіональної політики для регіонів — це самоорганізація еліт і ініціатива. Аби стати значимим суб’єктом комунікації, теперішні обласні еліти мають в уяві відновити регіон як об’єкт свого управління і почати мислити цей регіон, проводячи експертизу ситуації в ньому (ситуація в регіоні буде, безперечно, відмінною від відомої ситуації в області), фіксуючи проблеми й визначаючи напрями та інструментарій роботи. Практикують такий підхід до своїх регіонів у Дніпропетровську, Донецьку, Запоріжжі, Харкові, Одесі й багатьох інших територіях. Цей досвід — неоціненний матеріал для конструювання загальної економічної стратегії й політики розвитку держави, для вибору пріоритетів правового розвитку, для формування державної ідеології. Відмова від досвіду й ініціативи регіонів означає недалекоглядність державної системи управління й веде до роз’єднання регіонів і їхніх спроб розв’язувати свої проблеми без урахування загальнонаціональних інтересів.