Ситуація із задекларованою владою реформою місцевого самоврядування в Україні виглядає революційною: "верхи не можуть, низи не хочуть".
Верхи, централізувавши ресурси та фінанси, не можуть фінансувати переважно за рахунок бюджетних коштів утримання навіть управлінського персоналу в нинішній, на їхню думку, - завеликій кількості сільських рад. А представники місцевих рад виступають проти об'єднання громад, мотивуючи це не лише позбавленням їх посад. Законопроект "Про добровільне об'єднання територіальних громад" просувається надто важко і поданий на повторне друге читання з вилученою статтею 12, яка передбачала наявність перспективного плану об'єднання територіальних громад, що мав розроблятися обласними державними адміністраціями і затверджуватися Кабінетом міністрів. Підкреслюється добровільність об'єднання, відсутність адміністративного тиску, стимулювання економічними важелями. Але чітко заявляється на високих рівнях, що "місцеву виборчу кампанію... маємо провести вже в рамках нових створених укрупнених громад" (DT.UA №1 2015 р.). Тобто до жовтня 2015 р. мають бути створені "нові укрупнені громади".
У дискусіях прихильники реформування найчастіше послуговуються досвідом Польщі, де проведена реформа місцевого самоврядування вважається однією з найбільш успішних. Тому варто порівняти хоча б середні показники масштабів самоврядних громад у них і в нас - їх населення, території тощо. Важливо акцентувати увагу на особливостях розселення у сільській місцевості, бо без цього "запозичення" і найбільш вдалої моделі може мати неочікувані наслідки для сільського розвитку. Хоча наведені параметри є "середньою температурою по госпіталю", все ж таки кількісні критерії трохи упорядковують бачення.
Очільники й автори започаткованої в Україні реформи місцевого самоврядування стверджують, що будемо реформувати за прикладом Польщі. Справді, проведена реформа місцевого самоврядування вважається однією з найбільш успішних у Польщі. У результаті її оформилася нова система управління, побудована на децентралізації влади. Триступеневе територіальне самоврядування тут не має ієрархічної структури: гміна як базова одиниця, повіт (на українських теренах - район) і воєводство (область) - незалежні одне від одного і разом підпорядковуються нагляду з боку держави у визначених законом рамках. Модель влади змінилася на користь громад і реалізації їхніх прав на самоврядування. Фінансово самодостатнє місцеве самоврядування саме на базовому рівні змогло перебрати на себе більшість функцій із забезпечення життєдіяльності громад. Ефективне самоврядування стало поштовхом до соціально-економічного розвитку сільських громад і сіл.
На такі ж позитивні результати можна було б сподіватися і в Україні. Але…
У започаткованій реформі місцевого самоврядування в Україні багатьох хвилює саме перспектива масштабного об'єднання нинішніх сільських рад в одну "громаду" - адміністративно-територіальну одиницю базового рівня (як її визначено у схваленій Концепції реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади від 1 квітня 2014 р. та пропонованих змінах до Конституції України). Масштаби справді вражають - із 11,5 тис. міських, селищних та сільських рад у результаті реформи, як презентовано, має бути сформовано 1,5 тис. громад. Очевидно, що найбільшою мірою доведеться різати "по-живому" сільські ради, яких найбільше - 10,3 тис. одиниць. Також відзначено, що чисельність сільської громади при добровільному об'єднанні в нову громаду становитиме 9 тис. осіб, середня кількість населених пунктів у такій громаді становитиме 16 одиниць, очікувана площа - близько 400 км2, максимальна відстань до адміністративного центру до 20 км, із часом прибуття відповідних служб для надання медичної та пожежної допомоги - 30 хв.
Навіщо знадобилося оголошення цих цифр - показати реальний масштаб реформи, посилити готовність? Але, крім візуалізації визначеного "коридору", яким планується досить жорстко провести нинішні сільські громади, озброївшись Перспективним планом об'єднання громад, затвердженим Кабінетом міністрів, нічого не досягнуто. Жодного конструктиву ці цифри не продемонстрували, а лише викликали скептичне ставлення до самої реформи.
А проте в Польщі в результаті реформи кількість гмін як базової самоврядної одиниці було зменшено майже вчетверо - з наявних 9,5 тис. у 1955 р. до 2,5 тис. у 1990 р.
Таким чином, в Україні, площа якої в 1,9 разу більша, ніж площа Польщі, самоврядних одиниць базового рівня більше в 4,6 разу.
Наведемо порівняльні характеристики базових самоврядних одиниць у них і в нас у сільській місцевості, оскільки, за прогнозами, саме тут об'єднувальні процеси мають бути особливо масштабними.
В Україні існує 10 279 сільських рад та 783 селищні ради; у Польщі - 1604 сільських гмін та 567 місько-сільських. В середньому в Україні на одну сільську раду припадає три сільських населених пункти;
1370 осіб населення та 47 кв. км території. А у Польщі відповідно:
24 населених пункти; 6 760 осіб населення та 134 кв. км території.
Таким чином, в Україні на одну самоврядну одиницю базового рівня у середньому припадає, порівняно з Польщею, значно менше:
- сільського населення -майже у 5 разів;
- сільських населених пунктів - у понад 8 разів;
- території - майже у 3 рази.
Очевидно, що сільські ради, які сьогодні щільніше розміщені на території сільської місцевості в Україні, фізично (за відстанню) доступніші для сільського населення.
Важливо брати до уваги й інші чинники та особливості, а саме щільність населення і поселень, їх заселеність, стан соціальної інфраструктури, і особливо сільських доріг тощо. У сільській місцевості України щільність сільського населення - кількість жителів на 1 км2 площі - нижча, ніж у Польщі (близько 30 проти 50 осіб), сільське розселення більш розосереджене - на 1000 км2 площі припадає 56 сільських населених пунктів проти 181 у Польщі (утричі більше). До того ж села за кількістю жителів більші - у середньому 520 проти 270 жителів на село, відповідно. Очевидно, що при вищій концентрації невеликих поселень на певній території, як це є в Польщі, краще вдається сформувати їх у самоврядну одиницю. Більш розсіяна структура сільського розселення в Україні, багатолюдніші села, великі відмінності в інтересах та потребах жителів різних сіл ускладнюватимуть цей процес.
Уже тепер чверть сільських жителів в Україні проживають у сільських населених пунктах, віддалених від сільської (селищної, міської) ради на відстань від 3 до понад 10 км, і для отримання необхідних послуг їм потрібно туди доїжджати. Для 12% сільських мешканців цей шлях становить понад 5 км, що, зважаючи на нинішній стан сільських шляхів і обмеженість автобусних маршрутів, становить чималу проблему. Ці 5 км саме й можна їхати пів години (а час прибуття для надання швидкої медичної допомоги в ургентних випадках та пожежної допомоги не повинен перевищувати 30 хв., як передбачено Концепцією реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади).
Досвід переконує, що коли й найбільш вдалу модель перекласти на інший грунт, не врахувавши особливостей, то результат може виявитися неочікуваним. Не можна об'єднувати громади уніфіковано, не підходячи до кожної індивідуально. У тій-таки Польщі, де середня кількість жителів на сільську гміну - близько 7 тис., є гміни з населенням 2,5 тис. осіб (це найменші). У французькій комуні середня кількість жителів становить 1,7 тис. осіб (2007 р.), тоді як у 2/3 комун - до 700 осіб, тим часом є й удесятеро більші сільські комуни. Різновеликі громади (муніципалітети) у Швейцарії, більше половини їх мають до 1 тис. жителів.
Отже, річ не в кількості населення самоврядної одиниці, а в здатності органів місцевого самоврядування, як зазначається в Європейській хартії, в межах закону здійснювати регулювання та управління істотною часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.
Водночас за період 1990–2014 рр. в Україні стрімко зменшувалося сільське населення - на
2,8 млн. осіб; безлюдніли і знімалися з обліку сільські населені пункти - 407 одиниць, та ще у 369 селах немає населення, але їх не знято з обліку (на початок 2014 р.).
Кількість же сільських рад - збільшилася з 9 тис. до 10,3 тис. Відтак, якщо на одну сільську раду в 1990 р. у середньому припадало 1,9 тис. осіб постійного сільського населення, то на початок 2014 р. - 1,4 тис. осіб. При цьому у 47% утворених територіальних громад налічується жителів менше 1 тис. осіб, а в 1,1 тис. (11% від усіх) - менше 500 осіб. У більшості територіальних громад із кількістю жителів до
500 осіб не утворено виконавчих органів відповідних сільських рад, немає бюджетних установ, комунальних підприємств тощо. Можливості реалізації самоврядування у таких громадах обмежені.
Більшість сільських громад дотаційні, і лише 5% їх можна вважати самодостатніми, як зазначив голова Всеукраїнської асоціації сільських та селищних радМ.Фурсенко у 2014 р. Вкрай обмеживши компетенцію сільських рад щодо розпорядження локальними ресурсами, зокрема землями - лише в межах населеного пункту, та джерелами наповнення сільського бюджету, іншого стану справ чекати не доводиться. За таких умов місцеве самоврядування практично втратило первісну суть і значення свого функціонування - розпоряджатися всіма наявними на локальній території ресурсами на користь громади, формувати такий бюджет, щоб могти вирішувати основні громадські справи та забезпечувати поступальний соціально-економічний розвиток своїх громад. Нині ж самоврядування фактично є "кишеньковим".
Незважаючи на переважно опір реформі нинішніх представників сільських рад, окремі з них бачать перспективи в об'єднанні своїх громад у виграші за рахунок "ефекту масштабу", підвищення привабливості розширеної сільської громади і території для інвестицій і вже проводять відповідну роботу. Зрозуміло, йдеться про ті громади й території, які демонструють зростання; приміські, в яких розвиток асоціюється зі зростанням кількості населення, обсягів виробництва товарів та послуг, а також із подорожчанням нерухомості у зв'язку з підвищенням привабливості території. Інакше потрібно підходити до реформування тих громад і територій, які "згортаються", депресивних територій, на яких скорочується економічна діяльність, відбувається відплив активної частини населення, деградація соціальної інфраструктури. Тут об'єднання територіальних громад призведе до ускладнення самоврядування, збільшення витрат населення, насамперед транспортних, на отримання необхідних послуг.
І насамкінець - деякі пропозиції щодо започаткованої реформи місцевого самоврядування.
По-перше, невиправдане використання терміна "громада" в новому його трактуванні - як територія (одиниця територіального поділу) і як інституція (установа), тоді як він набув поширення в іншому значенні - спільноти людей. За цими дефініціями криються важливіші аспекти підміни і можливі порушення базових засад, а саме:
- прав власності територіальних громад: саме громади як спільноти людей є власниками місцевих природних ресурсів, а не "громади" як адміністративно-територіальні одиниці;
- щодо здійснення прямого народовладдя, коли територіальні громади прямим голосування своїх членів можуть самостійно приймати рішення або скасовувати рішення представницьких органів (виборних місцевих рад). І ця засада реалізується в європейській практиці. Можливість територіальної громади здійснювати місцеве самоврядування безпосередньо (або через органи місцевого самоврядування) унормована чинною Конституцією України.
І цим правом уже скористалися ряд територіальних громад (понад 45 одиниць - у Львівській, Житомирській, Дніпропетровській, Івано-Франківській областях) для захисту своїх інтересів, місцевих природних ресурсів та середовища проживання. Ці громади формалізуються поряд із паралельно функціонуючими сільськими радами, це свого роду "протестне самоврядування". І причина його виникнення - посилення недовіри до сільських рад, які неналежним чином відстоювали інтереси громад, часто просто ігнорували їх, порушували права громад, розбазарювали їхню землю та інше майно.
У тій-таки Польщі в Законі про гмінне самоврядування від 1990 р. зазначено, що населення гміни становить самовряднугромаду відповідно до законодавства. Саме ця громада (гміна) є юридичною особою, а не її представницький орган (рада гміни). У нас же навпаки - статус юридичної особи має не територіальна громада, а її орган самоврядування, як, скажімо, сільська рада. Українські особливості, та ще плутанина з пропонованою "громадою" як адміністративно-територіальною одиницею, дозволять скинути багато "кінців у воду".
Тож залиште "громаду" зі зрозумілою для всіх суттю, а базову адміністративно-територіальну одиницю, базовий рівень самоврядування назвіть "волость" (можна б і "повіт", як уже було в Україні, але в Польщі так називається районний рівень), або "комуна" - як у Франції.
По-друге, важливо в об'єднаних територіальних громадах забезпечити право на самоврядування і для тих громад, котрі увійшли в об'єднану. А саме - не лише завдяки сільському старості з його урізаними правами (зокрема, що це за право дорадчого голосу?), що прописано в законопроекті "Про добровільне об'єднання територіальних громад", а й за рахунок внутрішнього закріплення за цими місцевими громадами певних повноважень, майна і частини сільського бюджету. Так, у Польщі допоміжними одиницями в сільських гмінах є солецтва, кількість яких сягає понад 40 тис. одиниць. Таким чином, у гміні, яка об'єднує в середньому 24 населених пункти, в центральному пункті є війт як голова гміни, а у 18 солецтвах (територія одного сільського поселення або об'єднання малих поселень) як адміністративних одиницях, котрі входять до гміни, є солтиси (і рада солецтва). Солецтво реалізує власні завдання згідно зі своїм статутом і ті завдання, які делеговані йому гміною. Доходами солецтва можуть бути дотації з бюджету гміни і власні доходи від ведення встановленої діяльності.
По-третє, все-таки головам деяких сільських рад, оцінивши свої можливості, доведеться погодитися з об'єктивністю об'єднувальних процесів і проводити відповідну роботу. Реформу місцевого самоврядування через "об'єднання", крім Польщі, вдало реалізовано також у Великобританії (1971–1975 рр.) - з 1,5 тис. одиниць до реформи залишилося 0,5 тис., у ФРН (1968–1970 рр.) - з 24,4 тис. залишилося 8,4 тис. одиниць. Є прецедент провалу цієї реформи: практично, не реалізувалася вона у Франції (1971 р. та ще декілька етапів). Проте французькі комуни напрацювали вагомий досвід взаємодії, співробітництва через різні форми міжкомунальних об'єднань, що по-суті є рухом по шляху злиття. Нова реформа територіального устрою у Франції від 2010 р. має на меті дати поштовх формуванню "нових комун", які створюватимуться на добровільних засадах сусідніми комунами в межах або поза межами певної спільноти чи шляхом перетворення об'єднання у нову комуну. В межах таких нових комун колишні комуни можуть залишатися як "делеговані комуни".
Проте схоже, що альтернатив об'єднанню сільських громад не залишено. У чинному Бюджетному кодексі України об'єднані і "прості" громади розведені навіть по різних статтях: надходження та витрати "бюджетів об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад", передбачені у статті 64, а "…сільських, селищних бюджетів" - у статті 69. Доходи, відповідно, теж різні, і очевидно, що на користь об'єднаних громад їх "покладено" більше. Спікер парламенту В.Гройсман 26 січня 2015 р. заявив про необхідність прийняти реформу з децентралізації влади до осені, зазначивши, що ключовою ланкою її є саме реформа місцевого самоврядування.
Але ж реформування місцевого самоврядування базового рівня не є самоціллю, а має значно важливішу суспільну мету - запобігти подальшому занепаду українського села і започаткувати відновлювальні процеси.